電子政務(wù)的碎片化治理
——基于整體性治理理論視角

朱彩霞徐淑新

（1.山東政法學(xué)院公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250014；2.西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏拉薩850000）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)，實(shí)施了信息惠民工程等一系列舉措，但政務(wù)信息化建設(shè)中的“各自為政、條塊分割、信息孤島”等碎片化現(xiàn)象仍然十分突出。這嚴(yán)重阻礙了治理現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展與公共服務(wù)水平的提高。因此，打破部門間信息壁壘，構(gòu)建整合性信息資源共享體系，以更好地用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)，暢通溝通渠道和輔助科學(xué)決策顯得尤為必要。2017年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》明確提出了當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作的新要求，強(qiáng)調(diào)要在“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下，加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享。

一、概念界定：電子政務(wù)碎片化與整體性治理理論

碎片化發(fā)端于后現(xiàn)代主義理論，意指原本整體的物品被割裂成諸多碎片［1］。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)碎片化問(wèn)題進(jìn)行了一系列研究，譬如制度碎片化、管理碎片化、信息碎片化、網(wǎng)絡(luò)輿論碎片化等。其研究范疇囊括政治、社會(huì)、文化、信息等多個(gè)方面。楊躍鋒、徐晴從社會(huì)角度對(duì)“社會(huì)碎片化”概念進(jìn)行辨析，認(rèn)為碎片化是多元化的極端狀態(tài)之一，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，原有的社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及社會(huì)觀念的統(tǒng)一性都被瓦解，取而代之的是分散的利益族群與“文化部落”的差異化訴求，以及社會(huì)成分的碎片化分割［2］。王承博、李小平等從教育層面對(duì)碎片化進(jìn)行闡釋，認(rèn)為碎片化是與整體化相對(duì)立的一個(gè)概念，即指向分析（化整為零）［3］。林楠、吳佩婷從新媒體維度闡述了碎片化的內(nèi)涵，認(rèn)為碎片化在傳播領(lǐng)域表現(xiàn)為信息、媒體與受眾三個(gè)方面的碎片化，是在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)下受眾與媒體或傳播者互動(dòng)過(guò)程中所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)謠言劇增、信息失真以及淺閱讀等不良現(xiàn)象。我們從中不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在教育層面、新媒體層面，還是在社會(huì)層面，對(duì)于碎片化問(wèn)題的概念解釋盡管在不同背景下有著不同的表述，但大都具有事物或物體被“分散化”的意思表達(dá)，簡(jiǎn)言之，碎片化是指打破了事物原本的整體性，并在一定條件下將其分散為諸多零散的個(gè)體的一種狀態(tài)。

電子政務(wù)碎片化，是指在電子政務(wù)建設(shè)中，各部門或地方因其對(duì)自身利益的傾向追求不同而造成的各部門與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間缺乏有效互動(dòng)與及時(shí)的信息資源共享，沒有形成整體性規(guī)劃，從而出現(xiàn)“信息孤島”、政務(wù)管理秩序混亂、制度建設(shè)分散化等問(wèn)題，加劇了各部門條塊分割的狀況，制約了部門間的交流與合作。

整體性治理這一概念最初由英國(guó)學(xué)者安德魯提出，隨后被英國(guó)學(xué)者?？怂乖谄洹墩w的政府》一書中所引用。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理的目的在于解決政府管治過(guò)程中的碎片化問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政府部門與非政府主體（私營(yíng)機(jī)構(gòu)、第三方部門）間的協(xié)調(diào)與合作。并通過(guò)合作各方一致性的目標(biāo)與手段，強(qiáng)化信息技術(shù)的運(yùn)用和整體性整合策略的優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)政府的公共目的［4］。整體性治理理論的另一代表人物鄧?yán)S認(rèn)為，整體性治理的真正目的在于形成一個(gè)真正意義上的以公民需求和服務(wù)為基石的組織基礎(chǔ)，以此來(lái)簡(jiǎn)化政府部門與顧客之間的關(guān)系［5］。同時(shí)，他將“整合”視為“碎片化”的對(duì)立面，并指出在信息化時(shí)代“整合”在整體性治理中發(fā)揮著重要作用。胡象明和唐波勇提出，整體性治理作為一種解決問(wèn)題的方式，是對(duì)在傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過(guò)程中造成的嚴(yán)重碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)［6］。韓瑞波認(rèn)為，整體性治理強(qiáng)調(diào)政府部門間、政府組織與非政府組織間的協(xié)同與整合機(jī)制的綜合運(yùn)用，通過(guò)治理主體間的協(xié)同合作，為公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)［7］。因此，這種以問(wèn)題的解決作為一切活動(dòng)的邏輯導(dǎo)向，由政府主體與非政府主體等各利益相關(guān)者間的通力協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)與有效利用各項(xiàng)資源，以解決治理過(guò)程中存在的各種碎片化問(wèn)題的活動(dòng)，被稱為整體性治理。整體性治理理論范式為電子政務(wù)的碎片化治理提供了一個(gè)有益的視角。

二、電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問(wèn)題表現(xiàn)與原因分析

（一）“信息孤島化”問(wèn)題嚴(yán)峻

所謂的“信息孤島”主要指在電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中，各政府部門缺乏統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃，在開展電子政務(wù)時(shí)所采取的各自為政的做法，使得各部門間信息不交換、不共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的有效整合［8］。

中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心所調(diào)查的32個(gè)省級(jí)政府信息公開數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2016年全國(guó)32個(gè)省級(jí)單位主動(dòng)公開信息超過(guò)6512萬(wàn)條。其中，四川省政府信息公開數(shù)量最多，公開信息達(dá)到了1000萬(wàn)條。湖南、江西等地次之，公開信息數(shù)量達(dá)到（或超過(guò)）500萬(wàn)條。福建、青海等地信息公開數(shù)量最少，均不足5萬(wàn)條。各省級(jí)政府信息公開數(shù)量差距較大，地區(qū)差異明顯。此次調(diào)查還對(duì)各省政務(wù)平臺(tái)公開信息占比情況（圖1）作了進(jìn)一步分析，調(diào)查結(jié)果顯示，在納入調(diào)查范圍的32個(gè)省級(jí)政府中，未通過(guò)政務(wù)平臺(tái)公開的信息數(shù)量占比為37%，通過(guò)政務(wù)平臺(tái)公開的信息數(shù)量占比為63%，有三分之一以上的政府信息未通過(guò)政府網(wǎng)站進(jìn)行公開，政府信息公開積極性不高。

這種在政務(wù)信息公開方面不積極、不到位的表現(xiàn)，使得公眾無(wú)法準(zhǔn)確地了解政府的工作狀況，也給各部門間進(jìn)行有效的信息溝通與互動(dòng)交流帶來(lái)了障礙，從而造成了政府部門內(nèi)部與部門間的信息孤島化問(wèn)題。

科層體制下的政府受理模式呈現(xiàn)著較為明顯的“金字塔”形結(jié)構(gòu)圖式。在這樣的結(jié)構(gòu)之下，決策權(quán)往往掌握在上級(jí)手中，使上級(jí)擁有較多的信息。隨著信息的層層下放、各部門間的競(jìng)爭(zhēng)，信息的準(zhǔn)確性就不可避免地出現(xiàn)某種程度上的誤差，信息的對(duì)稱性在各部門間也出現(xiàn)了明顯的分化。從縱向維度來(lái)看，信息自上而下的傳遞造成了下層所獲得的信息往往比上層少。從橫向角度而言，同級(jí)部門間存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，形成了嚴(yán)重的部門壁壘現(xiàn)象。各部門間因其自身的利益維護(hù)，拒斥與相關(guān)部門進(jìn)行信息的互動(dòng)與合作，信息共享程度持續(xù)走低，從而造成了信息的碎片化。電子政務(wù)建設(shè)的目的在于打破部門間信息壟斷的格局，實(shí)現(xiàn)信息的平等共享。各部門因其信息壁壘的問(wèn)題，擁有不同程度的政務(wù)信息，這些信息進(jìn)不來(lái)、出不去，呈現(xiàn)出零零碎碎的冗亂狀態(tài)。這不僅造成信息資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也降低了政府部門的服務(wù)效能和辦事效率，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，造成了政府公信力的缺失。

（二）治理秩序“混亂化”現(xiàn)象嚴(yán)重

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”概念的出現(xiàn)對(duì)電子政務(wù)一體化建設(shè)提出了更高的要求，在網(wǎng)絡(luò)化背景下，政府管理模式要突破以往的科層管理體制觀念，以適應(yīng)新的政府管理方式，構(gòu)建新的政府組織結(jié)構(gòu)。然而，電子政務(wù)管理工作仍然存在著嚴(yán)重的治理混亂化局面，需要重構(gòu)治理秩序。

全國(guó)政府網(wǎng)站普查是國(guó)務(wù)院辦公廳為了解全國(guó)政府網(wǎng)站基本狀況，有效解決政府網(wǎng)站現(xiàn)存的問(wèn)題而開展的。通過(guò)對(duì)近年來(lái)三次全國(guó)政府網(wǎng)站調(diào)查中存在的主要問(wèn)題（見表1）進(jìn)行初步分析可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府網(wǎng)站存在著管理水平低、管理主體責(zé)任不明確、監(jiān)督考核機(jī)制不完善、監(jiān)管力度不大等問(wèn)題。受傳統(tǒng)的“條塊分割”管理體制和“上下對(duì)口”的管理模式等因素影響，各部門在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中層級(jí)繁瑣和職責(zé)界限模糊而帶來(lái)的部門間利益爭(zhēng)奪與責(zé)任推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，致使政務(wù)平臺(tái)形同虛設(shè)、公眾利益表達(dá)缺乏有效渠道。而政府部門由于自身治理手段的落后無(wú)法適應(yīng)新的發(fā)展變化更加劇了政務(wù)信息管理的碎片化。因此，無(wú)論從政府部門的職責(zé)來(lái)看，還是從公務(wù)人員自身的能力水平和道德素養(yǎng)來(lái)看，政府網(wǎng)站管理工作采取措施對(duì)政府部門的職責(zé)與公務(wù)人員自身的能力水平進(jìn)行合理的約束，用以規(guī)范其在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中的行為，為電子政務(wù)建設(shè)的整體性治理營(yíng)造一個(gè)有序的環(huán)境顯得尤為必要。

表1 三次全國(guó)政府網(wǎng)站調(diào)查中存在的主要問(wèn)題

（三）制度建設(shè)“分散化”問(wèn)題突出

企業(yè)家政府理論是在對(duì)官僚主義批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，其所倡導(dǎo)的“追求效率”的理念一直為各國(guó)政府所重視。雖然這種在政府管理實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)“效率”的理念在一定程度上提高了政府部門的公共服務(wù)效能，使一系列復(fù)雜的公共問(wèn)題得以有效解決，但它在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化模式與引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)忽視了各部門間的協(xié)同合作，并且強(qiáng)化制度化進(jìn)一步導(dǎo)致了政府治理部門和地區(qū)之間的壁壘。

從1999年我國(guó)啟動(dòng)“政府上網(wǎng)”工程到現(xiàn)在我國(guó)開展電子政務(wù)也只有短短的十幾年的時(shí)間。電子政務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了由最初的政府辦公自動(dòng)化的初步階段到重在實(shí)現(xiàn)虛擬政府和公民需求滿足的交互作用階段，以至發(fā)展到現(xiàn)在的“智慧政府”建設(shè)階段。雖然我們已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但是很多方面還處在進(jìn)一步摸索的階段，電子政務(wù)的制度化建設(shè)尚在起步階段，電子政務(wù)法制化、規(guī)范化程度也相對(duì)落后，因此，我國(guó)制定了政務(wù)公開與信息安全等方面的法律法規(guī)，各級(jí)地方政府也相繼出臺(tái)了電子政務(wù)規(guī)定，如2010年7月山東省人民政府頒布的《山東省政府信息公開辦法》、2014年上海市政府頒布的《上海市網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、2017年5月浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》。但從總體來(lái)看，電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)仍然呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，電子政務(wù)立法基本處于“三無(wú)”狀態(tài)：無(wú)綱領(lǐng)性立法、無(wú)確定性立法規(guī)則、無(wú)有效的立法評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制［9］。由此我們不難看出，電子政務(wù)整體性治理的制度化建設(shè)嚴(yán)重匱乏，制度供給不足，嚴(yán)重制約了我國(guó)電子政務(wù)的整體化建設(shè)進(jìn)程，不利于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

三、推進(jìn)電子政務(wù)整體性治理的路徑探索

整體性治理理論為解決電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問(wèn)題提供了有益的智力支持，正如?？怂顾?，整體化運(yùn)作需要政府主體與非政府主體間進(jìn)行協(xié)力合作，通過(guò)合作各方的協(xié)調(diào)與配合，解決政府管制下的一系列碎片化問(wèn)題。相應(yīng)地，在整體性治理視域下，電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)更加注重治理各方的高度合作和廣泛參與，也應(yīng)將治理的著眼點(diǎn)輻射到政治及社會(huì)群體等層面。簡(jiǎn)言之，電子政務(wù)的整體性治理建設(shè)應(yīng)走整合化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化與電子化的改革發(fā)展道路。

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐：由分散走向整合

合作治理理論的研究使得社會(huì)治理由自主性分治朝多元主體合作共治方向發(fā)展。合作問(wèn)題是普遍存在于人類社會(huì)生活之中的，人類社會(huì)的進(jìn)步離不開合作，合作的范圍越大，社會(huì)進(jìn)步就越快［10］。美國(guó)學(xué)者戈德史密斯與埃格斯在對(duì)公私部門間合作研究的基礎(chǔ)上，提出了“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理是跨領(lǐng)域合作的最高境界，越來(lái)越多的私人部門與非營(yíng)利組織將參與到政府治理過(guò)程當(dāng)中，協(xié)同治理下的各政府部門因其工作程序的簡(jiǎn)化而減少了參與者之間的合作成本［11］。

網(wǎng)絡(luò)化治理沖破了傳統(tǒng)治理體制下“治理單一化”的藩籬，在重視公民需求的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)治理的整體性思路，通過(guò)“政府—公民”“政府—社會(huì)”以及“政府—政府”之間的合作共治，對(duì)政務(wù)信息資源進(jìn)行充分整合并及時(shí)地向社會(huì)公開，讓社會(huì)公眾快速了解到政府的工作狀況，使政府部門在運(yùn)作過(guò)程中沖破條塊分割的樊籬，降低管理成本，提高服務(wù)效能，擺脫電子政務(wù)建設(shè)的“碎片化治理”狀態(tài)。

第一，提高政務(wù)公開信息質(zhì)量，積極引導(dǎo)治理各方的廣泛參與。在電子政務(wù)的整體性治理中，信息共享尤為重要，信息的共享程度決定了各治理主體所獲取的信息質(zhì)量，而各方參與主體間的合作治理化程度也由其所獲得的信息質(zhì)量來(lái)決定。因此，信息質(zhì)量的高低也是整體性治理的核心與關(guān)鍵所在［12］。高質(zhì)量的信息不僅能充分表達(dá)參與者的利益和訴求，同時(shí)也有助于增強(qiáng)各治理主體間的凝聚力與責(zé)任感，能充分發(fā)揮各治理主體合作互動(dòng)的積極性，提高電子政務(wù)建設(shè)整體性治理的實(shí)踐效果。

第二，構(gòu)建良好的官民互信機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)化治理的前提與基礎(chǔ)是參與主體的信任與合作。公眾對(duì)政府的信任是影響電子政務(wù)參與治理的重要因素。公眾信任是政府工作合法性的前提，政府想要取得公眾的信任，需要端正自身工作態(tài)度，以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，避免在電子政務(wù)管理過(guò)程中信息公開不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象發(fā)生，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，強(qiáng)化公眾對(duì)政府工作的監(jiān)督。

第三，構(gòu)建良好的府際互信機(jī)制。整體性治理，提倡政府間的協(xié)調(diào)與合作，強(qiáng)調(diào)通過(guò)府際合作模式，化解部門間條塊分割的碎片化治理窘境，以此來(lái)進(jìn)行無(wú)隙化的交流共事，達(dá)到治理的最佳狀態(tài)。合作建立在互信的基礎(chǔ)上的，如果缺乏良好的互信環(huán)境，便無(wú)法進(jìn)行充分的信息溝通，更談不上有效性的合作。因此，有必要在部門間開展經(jīng)常性的合作活動(dòng)，建立起部門間良性的互信互動(dòng)機(jī)制，以加強(qiáng)各部門間及時(shí)的信息互動(dòng)與情感利益的表達(dá)，在對(duì)信息進(jìn)行有效把控的前提下，使各部門在融洽和諧氛圍下更好地合作，使電子政務(wù)建設(shè)在整體性治理中發(fā)揮更大的作用。

（二）“一體化”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)：借鑒澳大利亞政務(wù)服務(wù)整合化和“i廈門”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及電子政務(wù)“一體化”的實(shí)踐

加快推動(dòng)國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，著力解決跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等突出問(wèn)題［13］，以形成一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的“一體化”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，是當(dāng)前政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作的重點(diǎn)所在。

在“一體化”政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作中，澳大利亞政府政務(wù)服務(wù)具有較高的代表性。澳大利亞政府在1997年成立的聯(lián)邦服務(wù)中心（centrelink）是一個(gè)集社會(huì)工作者服務(wù)、財(cái)務(wù)信息服務(wù)、家庭服務(wù)、無(wú)家可歸者服務(wù)、殘疾人士服務(wù)等項(xiàng)目在內(nèi)的綜合性國(guó)民服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的充分整合，以實(shí)現(xiàn)跨組織整合管理的目標(biāo)，這為澳大利亞政府管理工作注入了新的生機(jī)與活力。隨著時(shí)代的發(fā)展，為適應(yīng)政府變革的要求，澳大利亞政府于2004年又創(chuàng)建了“人類服務(wù)部（DHS）”，該部門是為澳大利亞民眾提供一系列福利、公共援助、衛(wèi)生和其他服務(wù)的綜合性服務(wù)部門，下設(shè)兩個(gè)組織和三個(gè)子部門，幾乎囊括了澳大利亞所有的公民服務(wù)項(xiàng)目。這種將多數(shù)國(guó)民服務(wù)項(xiàng)目整合到一個(gè)服務(wù)部門的模式，在一定程度上打破了部門間孤立的格局，既降低了管理成本，也提高了服務(wù)效能。

“i廈門”一站式惠民服務(wù)平臺(tái)是目前廈門市最全的辦事及公共服務(wù)信息資源整合平臺(tái)，是廈門市政府實(shí)名認(rèn)證中心在網(wǎng)絡(luò)實(shí)名身份認(rèn)證的基礎(chǔ)上，整合政府公共服務(wù)與社會(huì)公共服務(wù)等相關(guān)資源，通過(guò)PC端、移動(dòng)終端、自助終端智能電視等多個(gè)渠道，為市民提供的一站式的惠民服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)為市民提供的便民服務(wù)主要包括實(shí)名認(rèn)證、個(gè)人主頁(yè)、便民應(yīng)用和辦事服務(wù)四個(gè)方面。其中，實(shí)名認(rèn)證服務(wù)讓每一個(gè)登錄“i廈門”網(wǎng)站的實(shí)名用戶都能體驗(yàn)到跨部門的業(yè)務(wù)辦理與業(yè)務(wù)咨詢的便利；個(gè)人主頁(yè)能夠?yàn)槭忻裉峁﹤€(gè)性化的辦事服務(wù)以及應(yīng)用收藏、管理等服務(wù)，更好地滿足了市民對(duì)政務(wù)服務(wù)的個(gè)性化需求；便民應(yīng)用匯聚了廈門市最全面的公共便民服務(wù)應(yīng)用，并提供了方便快捷的在線查詢和在線辦理等服務(wù)應(yīng)用；辦事服務(wù)主要提供跨部門政務(wù)服務(wù)的在線辦事等，其服務(wù)范圍涉及政務(wù)、生活、教育、溝通、社保、交通與征信等多個(gè)方面。在“i廈門”平臺(tái)上，廈門市民可以不受時(shí)空限制，在任意時(shí)間與任意地點(diǎn)獲得跨部門政務(wù)辦事服務(wù)，這不僅極大地便利了市民生活，同時(shí)也提高了政務(wù)服務(wù)效能。

電子政務(wù)的“一體化”服務(wù)模式是整體性政府建設(shè)的重要內(nèi)容，與“人類服務(wù)部（DHS）”模式、“i廈門”一站式惠民服務(wù)平臺(tái)有異曲同工之處。所謂的“一體化”服務(wù)，即利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，并通過(guò)一個(gè)口徑統(tǒng)一、功能完備且安全高效的政務(wù)平臺(tái)對(duì)這些政務(wù)資源和政務(wù)信息進(jìn)行及時(shí)輸出，以解決跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等問(wèn)題。與傳統(tǒng)的分散化政務(wù)平臺(tái)不同，“一體化”政務(wù)平臺(tái)整合了電子政務(wù)的各項(xiàng)服務(wù)，如政府的“網(wǎng)辦”服務(wù)與信息提供服務(wù)。所謂的“網(wǎng)辦”，是指政府的網(wǎng)絡(luò)化辦公，主要表現(xiàn)為對(duì)公眾的咨詢作出及時(shí)的反饋，對(duì)公眾的投訴進(jìn)行合理的解決，對(duì)與企業(yè)有關(guān)的各項(xiàng)申報(bào)與審批工作進(jìn)行規(guī)范化處理。而信息提供服務(wù)，是指在政務(wù)平臺(tái)上及時(shí)公開政府的工作狀況，公布最新的政府工作報(bào)告，相關(guān)政策和法規(guī)以及與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、民生改善有關(guān)的各項(xiàng)信息?！耙惑w化”政務(wù)平臺(tái)的創(chuàng)建，為解決電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問(wèn)題提供了可行的治理思路。

（三）電子治理：電子政務(wù)整合治理的新思路

電子治理是在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，早在2004年召開的第二十六屆行政學(xué)國(guó)際會(huì)議就將電子治理與電子政務(wù)作為該次會(huì)議的主要內(nèi)容。作為信息化時(shí)代條件下被提出的一種新型治理范式，電子治理與電子政務(wù)無(wú)論是在參與主體上還是在參與形式上都存在著明顯區(qū)別。我們不可否認(rèn)的是，電子治理與電子政務(wù)存在著密切的聯(lián)系。從主體維度來(lái)看，兩者都包括政府部門；從所涉及領(lǐng)域的層面而言，兩者都涵蓋公共事務(wù)的領(lǐng)域；從政務(wù)信息公開化的角度審視，兩者在推動(dòng)政府工作透明度方面具有目標(biāo)一致性的特征；從價(jià)值觀的趨向性來(lái)看，兩者都倡導(dǎo)建立一個(gè)廉潔高效的政府。

電子治理不是通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是一種更多地同政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的“社會(huì)—政治”組織及其活動(dòng)的方式，涉及公眾影響政府、立法機(jī)關(guān)，以及公共管理過(guò)程的一系列活動(dòng)［14］。它超越了電子政務(wù)所輻射的空間范疇，將關(guān)注點(diǎn)擴(kuò)散到政治、社會(huì)群體等層面。

首先，電子治理是在政治民主化時(shí)代背景下對(duì)電子政務(wù)整體性治理的新突破。電子治理不同于傳統(tǒng)的管理體制與運(yùn)行模式，它強(qiáng)調(diào)以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明、官民互動(dòng)與公私合作等，正逐漸成為信息社會(huì)的一種新的治理范式［15］。電子治理使政治民主化進(jìn)程邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，強(qiáng)調(diào)在政治活動(dòng)中市民參與的重要性，突出公眾參與對(duì)政府管理的積極作用，使政府在傳統(tǒng)管理的慣性思維中沖破了層級(jí)節(jié)制的束縛，意識(shí)到公私合作與官民共治的重要性，并將共治付諸行動(dòng)。這不僅提高了自身的服務(wù)效能，也強(qiáng)化了自身的責(zé)任認(rèn)知，實(shí)際上也是電子政務(wù)發(fā)展由碎片化走向整體性治理的趨勢(shì)，更是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

其次，電子治理在“智慧政務(wù)”建設(shè)的推動(dòng)中更好地滿足了社會(huì)群體的需求?！爸腔壅?wù)”是指以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用現(xiàn)代信息與通信技術(shù)預(yù)測(cè)、分析與整合各項(xiàng)信息，以更好地對(duì)公共服務(wù)、民生改善、環(huán)境保護(hù)等做出有效回應(yīng)的一種現(xiàn)代化城市建設(shè)模式。這無(wú)疑是整體性治理在新的社會(huì)治理大環(huán)境下的嶄新工作形式。整體性治理理論應(yīng)倡導(dǎo)以滿足社會(huì)群體的需求作為其主導(dǎo)理念，“將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將政府的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)體問(wèn)題的解決”［16］，實(shí)現(xiàn)服務(wù)重心從以政府為中心到以公眾為根本的跨越式發(fā)展。在電子政務(wù)建設(shè)中，我們需要采用電子治理的工作方式，構(gòu)建新型政府信息公開機(jī)制，以更有效地回饋社會(huì)群體的需求。

四、結(jié)語(yǔ)

整體性治理作為電子政務(wù)碎片化問(wèn)題的解決方案，強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)走整合化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化與電子化的改革發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的整合、整體的合作和共同參與的決策方式以及合作的國(guó)際化。正如王浦劬、楊鳳春所言，克服發(fā)展中國(guó)家發(fā)展所面臨的數(shù)字鴻溝問(wèn)題，不僅僅是國(guó)內(nèi)政策問(wèn)題，同時(shí)也是國(guó)際政治問(wèn)題［17］。同樣，電子政務(wù)的整體性治理也不僅僅是一個(gè)國(guó)家在發(fā)展中所面臨的重大問(wèn)題，更是全世界面臨的國(guó)際化的問(wèn)題。因此，推動(dòng)電子政務(wù)的整體性建設(shè)，對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展乃至世界治理新秩序的構(gòu)建具有深遠(yuǎn)意義。