淺析中小學財務(wù)預算編制中應注意的問題

孫楚生

摘要：隨著國家對教育經(jīng)費投入的力度不斷加大，中小學教育資金量越來越龐大，在教育工作中需要科學配置教育資金，保障學校日常教育教學順利開展，充分發(fā)揮資金引領(lǐng)和激勵作用，實現(xiàn)教育強國目標，所以做好預算編制工作越來越重要。文章通過詳述中小學校預算編制流程及特點，從學校領(lǐng)導重視程度、傳統(tǒng)預算編制方法對預算編制工作影響，以及分時段按步驟完成學校愿景對確保預算編制工作不會迷失方向進行分析，并根據(jù)問題提出相應的對策與建議。

關(guān)鍵詞：預算編制；兩上兩下；統(tǒng)籌規(guī)劃

一、中小學校預算編制流程及特點

2000年我國對中小學校預算編制實施改革，采用了“自下而上”和“由上及下”的混合編制方式，編制預算程序分為準備、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個階段，編制的主要內(nèi)容包括：單位基本情況表、收入征收計劃表、支出項目預算數(shù)據(jù)表、政府采購項目信息、三公經(jīng)費預算表和資產(chǎn)增量計劃表等。每年預算編制工作從10月份開始。預算單位按確保重點，兼顧一般的原則進行編制并向財政局上報“一上”預算，財政局審核各預算單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性和真實性后下達“一下”控制數(shù)。預算單位根據(jù)預算控制數(shù)進行細項調(diào)整并上報“二上”預算數(shù)，財政局對各單位的“二上”預算數(shù)進行整理匯總，報送人大審批后下達“二下”預算數(shù)，預算單位進行預算公開，預算編制工作才完成。

中小學校預算按合法性、綜合統(tǒng)籌、收支平衡、確保重點性、厲行節(jié)約的原則進行編報，不允許有赤字預算的情況。收入內(nèi)容主要有：普通生學雜費、住宿費等。編制收入預算時應結(jié)合國家經(jīng)濟形勢、現(xiàn)行財政體制和收入征收政策，以近兩年的收入征收情況，按照收入類別逐項進行科學合理測算。支出分為基本支出和項目支出，基本支出指為維持單位正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)的支出，編制基本支出預算時，應從實際出發(fā)，按照單位人員情況、資產(chǎn)狀況和業(yè)務(wù)需要定員定額編制。項目支出根據(jù)單位發(fā)展特點和規(guī)劃，以滾動項目庫管理方式進行編報。其特點是各項目按輕重緩急排序，保障民生政策性支出，優(yōu)先重點項目，實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。在編報預算項目支出時，應對項目進行必要性、重要性、可行性論證，每個項目都要求編制申報書、可行性報告和評審報告，要認真做好項目績效目標管理，強化資金跟蹤效果，切實發(fā)揮資金使用效率。

在2016年以來，預算單位應按三年滾動方式做好中期規(guī)劃，第一年規(guī)劃約束當年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應年度預算，當年年度預算執(zhí)行結(jié)束后，對后面兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再增加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期規(guī)劃，通過中期規(guī)劃編制預算有利于加強政府債務(wù)管理，加強風險預警和應急處置機制。

二、困擾中小學校預算編制工作的主要問題

（一）學校領(lǐng)導不重視，使預算工作流于形式

中小學校領(lǐng)導對預算的全局意識淡薄，常常把預算工作當成上級布置的必需完成任務(wù)，甚至認為預算編制工作是財務(wù)部門、會計人員根據(jù)上年度收支數(shù)估算下年度預算數(shù)，收入減支出，有結(jié)余再計劃購買教學教育設(shè)備、進行校園維修；沒結(jié)余就到財政局爭取經(jīng)費，這樣的預算即無法保證資金的合理、有效使用，也很難滿足學校的教育教學和發(fā)展。另一方面，單位領(lǐng)導對預算工作人員培訓不重視，導致預算編制、執(zhí)行和考評工作不規(guī)范、不合理，出現(xiàn)年末資金不足或沉余，資金的使用效率低。

（二）重規(guī)劃、輕執(zhí)行使學校愿景成“空中樓閣”，預算編制迷失了方向

科學而符合實際的學校愿景，具有極大的號召力，能鼓舞士氣，增強凝聚力，提高學校工作的效率和效益，是加快學校發(fā)展的有力推手。如果每年的預算編制工作不以學校愿景為目標，雜而無序，只關(guān)心眼前的需求，沒有把眼光看得更長更遠，那么學校的預算工作就會失去方向，沒有目標的預算更談不上前瞻性。

（三）預算編制不科學，方法單一

大多數(shù)中小學校預算編制采用較為傳統(tǒng)的增量預算編制方法，即會計人員按照學校領(lǐng)導的建議和以前的經(jīng)驗，以上年度的預算執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)加減本年調(diào)整數(shù)確定下年的預算數(shù)，這種預算編制方法雖然簡單，但隨意性強，缺乏系統(tǒng)性、科學性，難以根據(jù)單位實際發(fā)展趨勢對資金的需求做出及時調(diào)整，導致預算數(shù)與實際需要產(chǎn)生差異。如果長期使用增量預算編制方法，不合理、不科學收支難以發(fā)現(xiàn)、減除，經(jīng)過多年積累，資金規(guī)模越來越大，收支矛盾更加突出。

（四）政府采購預算不完整、不規(guī)范

除了人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費，中小學校的預算資金大部分都需要實行政府采購，可見政府采購在學校預算工作的重要地位。很多中小學校領(lǐng)導對政府采購的功能及意義不清楚，常常抱怨采購程序繁鎖、采購時間長，價格不便宜，品牌不合意，對政府采購工作產(chǎn)生抵觸情緒。另外，采購編制人員的經(jīng)驗不足，也造成學校采購預算項目不明確，采購數(shù)量、種類模糊不清等原因，政府采購預算的不完整、不規(guī)范，導致學校需要政府采購時，資金無法落實，采購工作難以開展，不能及時采購和供應急需的物資，影響到學校教育教學的日常需要和愿景的實現(xiàn)。

三、中小學校預算編制工作問題的改進措施

（一）單位領(lǐng)導對預算工作的重視是做好全面預算編制的前提

1. 單位領(lǐng)導對預算工作的重視有利于增強預算的前瞻性

毛主席在建國初期指出：“國家預算是一個重大問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定著政府活動的范圍和方向”。這體現(xiàn)了預算工作在社會政治經(jīng)濟活動中的重要地位。預算編制需要學校領(lǐng)導能從更長遠時間去規(guī)劃、統(tǒng)籌學校的遠期愿景；需要學校領(lǐng)導充分評價上年預算執(zhí)行進度、質(zhì)量以及效率，以對單位今年預算資金進行調(diào)整。預算工作是典型的“一把手”工程，它即附于校長的權(quán)力，同時也明確了校長的責任。另外，專業(yè)素質(zhì)低的財務(wù)人員是無論如何也完成不好預算工作，不會做、不會管，必然造成財務(wù)管理的不規(guī)范。單位領(lǐng)導應重視財務(wù)人員的培訓，提高業(yè)務(wù)水平和工作能力，預算資金才能發(fā)揮引領(lǐng)和激勵作用。

2. 成立學校預算管理委員會和預算工作小組，有利于預算編制的有序開展

預算工作是一個全局性工程，需要聯(lián)系學校各部門各機構(gòu)開展工作。首先，成立學校預算管理委員會，該委員會以校長為組長，各處室分管副校長、主任為組員。主要負責預算決策工作，制定頒布預算工作制度，擬訂中遠期工作目標，審核預算編制工作，執(zhí)行以及考核預算工作提供方向。其次，在該委員會設(shè)下屬工作小組——預算工作小組，該小組成員以財務(wù)人員為基礎(chǔ)，組長由財務(wù)處主任兼任，成員包括財務(wù)人員和其他處室業(yè)務(wù)骨干人員，主要負責預算工作的編制、控制、調(diào)查、分析及考評工作。學校預算編制工作以兩個工作組為橋梁，把各處室各部門人員聯(lián)系起來，通力合作，使預算工作的“觸角”延伸到學校每個部門、每個人，這充分體現(xiàn)預算工作的協(xié)同性和全面性。

（二）細分學校愿景并按計劃分時段完成，預算工作才不會偏離方向

歌德說過：“人生重要的事情就是確定一個偉大的目標，并決心實現(xiàn)它?！焙芏鄬W校都為自己量身定做遠期愿景，但怎樣規(guī)劃、落實愿景，大多數(shù)學校就缺乏具體的規(guī)劃與步驟，導致預算編制喪失了目標。我們可以按時段（以5年為一個時段）把遠期愿景分成近期較為容易實現(xiàn)的目標，再通過每年預算資金的引領(lǐng)作用來實現(xiàn)近期目標。作為“全國示范性普通高中”的汕頭市金山中學近期提出了要爭創(chuàng)全國普通高中100強，為了實現(xiàn)這一遠期愿景，學校安排2018年度預算資金時，在促進教師崗位成長和專業(yè)成長方面，設(shè)立名師培訓、各科課題研究、青年教師解題比賽等項目經(jīng)費。在提高學生德、智、體、美全面發(fā)展方面，設(shè)立學生社團活動、創(chuàng)文活動項目經(jīng)費。在改善教育教學環(huán)境方面，學校為了解決教職工停車難的問題，規(guī)劃并設(shè)計對大操場改建項目這中期愿景，由于該項目工程規(guī)模較大，所需人力、物力及資金較多，預算資金按排在一年完成，這即不現(xiàn)實又不合理。我校在滿足日常教育教學經(jīng)費，分步驟安排項目前期護坡工程資金，這樣，即不影響學校正常的教育教學活動，又能使大操場改建項目得到有序的推進。

（三）適時改進預算編制方法，增強預算工作科學性和合理性

預算單位長期采用增量預算編制方法，當國家政策改變或單位有重大事項發(fā)生時，預算資金很難及時進行調(diào)整，預算工作缺乏及時性、適應性和靈活性，不利于單位的發(fā)展。我們在適當、不定期改用零基預算編制方法，零基預算法立足于當下單位發(fā)展實際情況，關(guān)注當期費用的合理性，充分考慮單位歷史、未來以及國家政策等因素，對各項收支進行充分調(diào)研和論證，并做出科學合理的計算和大膽預測，以制定符合單位發(fā)展實際情況的預算。例如，在編制人員經(jīng)費支出預算時，各部門每年計劃精簡組織、降低費用支出，但現(xiàn)實人員越來越多，費用有增無減。我們可以運用零基預算法，打破常規(guī)，根據(jù)學校當時的業(yè)務(wù)方向、規(guī)模和目標的需要，本著精簡機構(gòu)、節(jié)約用人、提高工作效率的原則，通過定崗定員，規(guī)定各部門必須配備的崗位設(shè)置及崗位人員數(shù)量。由崗位的職責和性質(zhì)，確定各個崗位的薪酬福利，以實現(xiàn)一個高質(zhì)高效組織，減少富余人員，達到降低支出費用的目的，使預算工作更加貼近學校發(fā)展，提升了預算管理水平和效率。

（四）提高對政府采購工作的認識，規(guī)范采購預算工作

行政事業(yè)單位運用財政資金購買貨物、服務(wù)和工程都要實行政府采購，是市場經(jīng)濟條件下政府加強財政支出管理的一項基本制度，它通過競爭方式實現(xiàn)資金使用的規(guī)范性和有效性。預算單位要重視政府采購預算編制工作，規(guī)范采購工作流程。要努力將政府采購預算做實、做細，采購項目都要按類別、數(shù)量、資金來源詳細列報，并編制政府采購項目信息目錄表，對于未納入政府采購預算和政府采購計劃的項目，不得實施政府采購，不得支付采購資金。要按照法律規(guī)定的采購方式和程序?qū)嵤?，做到公開競爭、公平交易，提高采購的計劃性和監(jiān)督的有效性。

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（作者單位：汕頭市金山中學）