北京路側(cè)停車收費政策完善及對“政策失靈”的思考

容 軍

(北京市交通委員會， 北京 100073)

0 引言

制定公共政策的目標(biāo)，通常是在特定的時間、空間或業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)要素最優(yōu)化和公共利益最大化. 然而，在實踐中，常常會出現(xiàn)政策效果偏離預(yù)定目標(biāo)的“政策失靈”問題[1]. 究其原因，有政策設(shè)計方面的“先天不足”，例如有的決策是在數(shù)據(jù)不精確、信息不完全的情況下做出的；有落實能力和保障條件方面的“執(zhí)行乏力”，例如有的政策缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)、技術(shù)支撐手段、人力資源條件、監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制；有政策效應(yīng)時滯性、社會公眾接受度等方面的其他挑戰(zhàn)[2].

本文以停車收費政策這一涉及停車人、停車服務(wù)管理企業(yè)、公眾和政府等多元主體，不同主體利益訴求差異較大、甚至針鋒相對的政策為例，對政策執(zhí)行過程中的“政策失靈”問題成因及應(yīng)對策略進(jìn)行探析.

1 現(xiàn)行停車收費政策效果評估

1.1 現(xiàn)行政策簡介

我市現(xiàn)行停車收費政策自2011年4月開始實施. 停車收費分區(qū)劃為3類：一類分區(qū)為三環(huán)以內(nèi)的區(qū)域及4個重點區(qū)域(CBD地區(qū)，燕莎地區(qū)，中關(guān)村地區(qū)和翠微地區(qū))；二類分區(qū)為三環(huán)至五環(huán)之間的區(qū)域(重點區(qū)域除外)；三類分區(qū)為五環(huán)以外的地區(qū). 其中，一類區(qū)域占道停車的收費標(biāo)準(zhǔn)為，白天(07：00—21：00)首小時內(nèi)10元/h、首小時外15元/h，夜間(21:00—07:00)為1元/h；二類區(qū)域的收費標(biāo)準(zhǔn)較低，白天占道停車為首小時以內(nèi)6元/h、首小時以外9元/h；三類區(qū)域的收費標(biāo)準(zhǔn)最低，白天占道停車為首小時內(nèi)2元/h、首小時外3元/h. 停車換乘停車場收費標(biāo)準(zhǔn)為2元/次，但是需要有當(dāng)天換乘地鐵的乘車記錄.

在國內(nèi)大城市中，南京、廣州、上海等城市的停車收費價格高于北京[3]. 其中，南京市核心區(qū)域停車收費標(biāo)準(zhǔn)為首小時內(nèi)16元/h、首小時外20元/h；廣州市一類地區(qū)停車收費標(biāo)準(zhǔn)為16元/h；上海市重點區(qū)域停車收費標(biāo)準(zhǔn)為首小時內(nèi)15元/h、首小時外20元/h.

1.2 政策實施初期效果評估

在2011年停車收費政策實施后，北京交通發(fā)展研究中心于當(dāng)年4月至6月對政策效果進(jìn)行了監(jiān)測[4]. 該政策的效果主要體現(xiàn)在以下幾方面.

1) 對小客車交通流量有一定抑制作用. 政策實施后3個月的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：一類區(qū)域停車場周邊的35條監(jiān)測路段中，有29條路段的小客車流量有所下降，平均降幅11%. 監(jiān)測的6條城市主干路的總流量和小客車流量的下降幅度分別為14%和13%.

2) 車輛平均停放時間和車位利用率下降. 政策實施后，路外地上停車場每車位平均停放車輛數(shù)總體下降19%. 針對重點區(qū)域的監(jiān)測結(jié)果顯示，早高峰期間每車位平均停放車輛數(shù)降低12%，停車位利用率下降23%.

3) 小汽車出行者的出行方式有所轉(zhuǎn)變. 政策實施3個月后的問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，監(jiān)測區(qū)域小汽車出行減少19%.

圖1 2011年調(diào)價3個月后監(jiān)測區(qū)域出行行為變化圖

總體來看，2011年停車收費價格調(diào)整在實施初期有較為明顯的效果，起到了減少小汽車出行、緩解交通擁堵的作用. 但是隨著時間的推移，政策效果逐漸削弱，一方面是停車收費議價、違法停車等非價格因素明顯削弱政策效果，另一方面是因為市民對價格的敏感程度逐漸降低.

2 停車收費“政策失靈”的表現(xiàn)和應(yīng)對舉措

2.1 政策長期執(zhí)行后遇到的主要問題

違法停車問題. 國內(nèi)外城市的實踐表明，如果路側(cè)停車的執(zhí)法力度和頻次不高，會造成路側(cè)違法停車數(shù)量大大超過合法車位內(nèi)的停放數(shù)量，大量違法、免費的停車不受收費價格調(diào)整的影響，嚴(yán)重削弱收費政策的實施效果[5]. 根據(jù)北京市第五次綜合交通調(diào)查的數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，全部小汽車出行中，停放在路側(cè)占道車位的比例為7.4%，在路側(cè)違法停車的比例為15.9%，市民填報的違法停車是合法停車的2.1倍[6]. 另據(jù)專項調(diào)查，金融街區(qū)域內(nèi)金城坊街的合法劃線停車位為58個，而實際上利用道路空間違法停車的車輛數(shù)為42個，違法停車是合法停車72%；調(diào)查區(qū)域內(nèi)合法車位總共196個，違法停車位231個，違法停車占合法停車的1.2倍. 在西單商業(yè)區(qū)的路側(cè)占道停車調(diào)查結(jié)果顯示，調(diào)查區(qū)域內(nèi)合法車位總共395個，違法停車位295個，違法停車占合法停車的70%.

議價問題. 現(xiàn)狀路側(cè)占道停車的收費方式主要為人工現(xiàn)金收費形式，收費員和停車人之間存在尋租空間. 議價行為的存在相當(dāng)于對現(xiàn)有的停車收費價格進(jìn)行了變相折減，導(dǎo)致停車人實際承擔(dān)的停車費用遠(yuǎn)小于應(yīng)負(fù)擔(dān)的費用，停車人對價格調(diào)整的敏感度大大降低. 調(diào)查結(jié)果顯示，小汽車工作出行中使用路側(cè)占道車位的車輛議價行為非常嚴(yán)重. 三環(huán)以內(nèi)的議價比例超過90%，工作出行的平均停車費為33元/d(相當(dāng)于4.1元/h)，應(yīng)繳納停車費為115元/d(相當(dāng)于14.3元/h). 根據(jù)豐臺方莊社區(qū)附近蒲芳路的路側(cè)占道停車調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，實際繳費人群中存在大量議價行為. 停車時間越長，議價空間越大，停放時間在1 h以內(nèi)(含1 h)的，實際繳費金額占應(yīng)繳額度的55%，全天停放車輛(停車時間為24 h)的實際繳費金額僅為8.3%，議價空間在90%以上.

逃費問題. 由于停車逃費行為缺乏處罰的法律依據(jù)，存在大量的逃費行為. 以廣外街道三義里社區(qū)周邊的路側(cè)占道停車調(diào)查結(jié)果為例，所調(diào)查收費道路(馬連道南街)上逃費及無人收費的比例為37%. 逃費及不繳費人群不受價格調(diào)整的影響，因此也會使價格調(diào)整的實施效果受到一定程度的影響.

2.2 下一步的主要應(yīng)對舉措

加強(qiáng)停車收費管理. 建議采取非人工收費方式代替人工收費，以非人工收費手段杜絕停車議價、亂收費等行為的發(fā)生. 例如，可采用銀行卡、市政交通一卡通、手機(jī)軟件(APP)、手機(jī)近距離無線射頻通信技術(shù)(NFC)等多種支付方式.

加強(qiáng)停車執(zhí)法. 在停車供需矛盾突出、交通擁堵嚴(yán)重的重點區(qū)域，試點開展停車收費人員的身份轉(zhuǎn)變，由公安交管部門授權(quán)停車收費人員開展停車執(zhí)法取證，使收費人員成為執(zhí)法隊伍的補(bǔ)充，從而有效強(qiáng)化執(zhí)法力量，推動實現(xiàn)“停車入位、停車付費、違停受罰”.

3 完善停車收費政策的方案及效果測試

3.1 工作背景

為落實國家發(fā)改委《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》，市發(fā)改委修訂了政府定價目錄(自2016年1月1日起執(zhí)行). 其中關(guān)于停車收費，除路側(cè)占道停車場和停車換乘停車場之外，其他停車收費均實行市場調(diào)節(jié)價. 因此，本次差別化停車收費政策完善方案的研究對象為路側(cè)占道停車場和停車換乘停車場，研究范圍為全市域范圍.

3.2 政策目標(biāo)

完善差別化停車收費政策的主要目標(biāo)是緩解交通擁堵，治理汽車尾氣污染，同時促進(jìn)道路空間的合理使用. 緩堵、治污的目標(biāo)可以進(jìn)一步量化為通過停車收費政策抑制小汽車出行，減少車輛行駛. 為了實現(xiàn)這些政策目標(biāo)，對應(yīng)的具體措施為調(diào)整停車收費價格以減少小汽車出行；在交通供需矛盾突出的區(qū)域把車位利用率控制在85%以內(nèi)；通過路內(nèi)價格高于路外的原則，引導(dǎo)路內(nèi)停車需求向路外轉(zhuǎn)移.

在某些特定區(qū)域的道路，停車收費政策的側(cè)重點各有不同. 對于重點辦公區(qū)域或者主要服務(wù)于通勤及公務(wù)出行的道路，其收費目的為減少長時間(停車時間超過4 h)占用路側(cè)車位的比例，提高車位的周轉(zhuǎn)率. 對于重點商業(yè)區(qū)或者主要服務(wù)于購物、休閑、娛樂出行的道路，其收費目的為短時間停車，提高車位的周轉(zhuǎn)率. 對于醫(yī)院周邊的收費道路，主要服務(wù)于就醫(yī)或者陪同就醫(yī)的群體，其主要收費目的為減少長時間停車，并通過價格杠桿引導(dǎo)長時間停車使用路外停車場.

3.3 收費分區(qū)方式

收費分區(qū)的劃分涉及大區(qū)和重點區(qū)2個層面：一是根據(jù)土地價格、交通擁堵和停車供需，將全市劃分為若干個大區(qū)；二是將停車供需矛盾突出、交通擁堵嚴(yán)重的辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)等區(qū)域定為重點區(qū)域，實行較高頻率的價格動態(tài)調(diào)節(jié).

大區(qū)劃分方法1：基于市國土局統(tǒng)計的土地價格分布，將全市劃分為6類停車分區(qū)，郊區(qū)新城暫定參考三類區(qū)域執(zhí)行. 具體的停車分區(qū)方案見圖2.

大區(qū)劃分方法2：基于現(xiàn)狀道路交通擁堵的分布情況，以二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)及五環(huán)路為邊界劃分停車收費分區(qū). 一類區(qū)為二環(huán)以內(nèi)的區(qū)域；二類區(qū)為二環(huán)到三環(huán)之間的區(qū)域；三類區(qū)為三環(huán)到四環(huán)之間的區(qū)域，四類區(qū)為四環(huán)到五環(huán)之間的區(qū)域，五類區(qū)為五環(huán)以外的區(qū)域. 郊區(qū)新城參考三類區(qū)域執(zhí)行.

大區(qū)劃分方法3：沿用現(xiàn)有的收費分區(qū)，即以三環(huán)和五環(huán)為邊界劃分收費分區(qū)，一類區(qū)為三環(huán)以內(nèi)的區(qū)域，二類區(qū)為三環(huán)至五環(huán)之間的區(qū)域，三類區(qū)為五環(huán)以外的區(qū)域.

大區(qū)劃分方法比選：鑒于分區(qū)方法1中的邊界不夠規(guī)整，且構(gòu)成其邊界的北緯路等道路較三環(huán)路等快速路對城市空間的分隔不夠明顯，不便于政策宣貫和后續(xù)收費管理，不利于公眾理解、接收，可操作性、可實施性略差. 因此，按照分區(qū)方法2和方案3，制定收費方案.

圖2 參考土地價格擬定的停車收費分區(qū)圖

3.4 收費價格水平及動態(tài)調(diào)整機(jī)制

縱觀國內(nèi)外城市在停車收費定價方面的研究與實踐經(jīng)驗，其收費價格水平通?？紤]的因素包括道路交通速度或交通擁堵程度、小汽車出行方式轉(zhuǎn)移比例、停車位周轉(zhuǎn)率、停車位使用率、汽油價格、公交票價、土地開發(fā)強(qiáng)度、土地價格等[7-8]. 在北京、倫敦、巴黎、新加坡市、香港等人口密集、交通運行壓力較為突出的大城市，將停車收費作為交通需求管理措施之一，政策目標(biāo)主要是調(diào)節(jié)小汽車使用，在制定收費價格時主要考慮道路交通擁堵程度、交通出行比例等因素；美國舊金山、比利時安特衛(wèi)普等城市注重提高路側(cè)停車位的使用率，其收費價格將停車位使用率、周轉(zhuǎn)率作為重要參考因素[9].

在本文關(guān)于收費價格的研究中，經(jīng)過測算，在沒有違法停車和議價行為的前提下，基于現(xiàn)狀收費價格，即一類區(qū)首小時10元/h，首小時后15元/h，小汽車出行轉(zhuǎn)移比例為85%，可以起到緩解停車供需矛盾和道路交通擁堵的效果. 二類區(qū)、三類區(qū)等其他區(qū)域的停車收費價格，利用土地價格及交通指數(shù)與一類區(qū)的差異來確定.

若以二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)及五環(huán)為邊界劃分停車收費分區(qū)，則二類區(qū)價格為8.8元/h，三類區(qū)價格為7.7元/h，四類區(qū)價格為6.5元/h.

若以三環(huán)、五環(huán)為邊界劃分停車收費分區(qū)，則二類區(qū)價格為7.2元/h.

大區(qū)停車價格是否調(diào)整，實行年度評估制. 以上一次價格調(diào)整年份為基準(zhǔn)年，評估目標(biāo)年相對于基準(zhǔn)年的人均可支配收入、地價、交通擁堵、公交票價等各項指標(biāo)變化情況.

重點區(qū)域的初始價格為周邊區(qū)域路外停車場平均價格的1.2倍. 考慮到目前路外停車場的市場調(diào)節(jié)價格尚未形成，重點區(qū)域的價格暫定采用一類區(qū)的價格.

重點區(qū)域價格的動態(tài)調(diào)整機(jī)制參考美國舊金山等城市的經(jīng)驗，根據(jù)“車位利用率”進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，評估周期建議為半年[10]. 具體調(diào)整機(jī)制如下：當(dāng)路側(cè)占道車位使用率超過80%時，價格上漲1元/h；當(dāng)路側(cè)占道車位使用率在60%至80%之間時，價格不變；當(dāng)路側(cè)占道車位使用率小于60%時，減少路側(cè)車位數(shù)量.

3.5 收費方案比選

綜合考慮兩種收費分區(qū)形式，兩種收費價格與執(zhí)法嚴(yán)格程度、收費手段等保障條件的組合，形成了4個收費方案(詳見表1).

表1 4個路側(cè)停車收費方案

鑒于高峰時段路網(wǎng)交通流量可以較好反映道路網(wǎng)在一定時間空間范圍內(nèi)承載的車輛數(shù)量情況，交通指數(shù)基于對車輛速度等數(shù)據(jù)的綜合分析可以綜合反映道路網(wǎng)暢通或擁堵的狀態(tài)，因而選取高峰時段路網(wǎng)交通流量和交通指數(shù)作為評價指標(biāo)，進(jìn)而利用交通模型對4個收費方案的實施效果進(jìn)行評價. 測試結(jié)果(詳見表2)表明，方案1和3優(yōu)于方案2和4，即：維持現(xiàn)有收費價格、嚴(yán)格執(zhí)法、消除議價的方案效果明顯優(yōu)于價格提高一倍、保持現(xiàn)狀的違法停車和議價水平. 以二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)為邊界劃分大區(qū)的效果略差于以三環(huán)、五環(huán)為邊界劃分大區(qū).

表2 路側(cè)停車收費方案效果預(yù)測

綜合考慮社會公眾容易接受、緩堵效果等因素，建議采用方案3，即嚴(yán)管違法停車、取消人工收費、收費價格不變、收費分區(qū)不變的方案. 預(yù)計采用方案后，五環(huán)路內(nèi)高峰時段小汽車交通流量將會下降20%，五環(huán)路內(nèi)交通指數(shù)將會從現(xiàn)狀的6.0下降到4.9.

停車換乘出行方式本質(zhì)上與公交出行類似，其長距離的出行還是由公交/軌道交通完成，在軌道站點與家之間的出行由小汽車完成[11]. 對停車換乘的定價原則是通過停車費用優(yōu)惠的形式吸引其換乘軌道交通出行，發(fā)揮軌道交通長距離出行的時間可靠性. 通過具體案例的測算，目前停車換乘的出行成本和小汽車相比優(yōu)勢并不明顯，在道路暢通的條件下，停車換乘的出行成本還略高于小汽車的出行成本. 基于此，建議對目前的停車換乘收費價格不做調(diào)整，鼓勵小汽車通勤者充分利用停車換乘設(shè)施換乘公交出行.

綜上，建議對路側(cè)占道停車收費采取嚴(yán)管違法停車、取消人工收費、價格和分區(qū)不變的方案；對停車換乘收費方案不做調(diào)整.

4 結(jié)束語

本文以北京市停車收費“政策失靈”為研究對象，著重分析了收費方式、執(zhí)法保障對政策效果的影響，在完善既有政策方面，分析多種收費分區(qū)、收費標(biāo)準(zhǔn)，測試多種收費方案后，將嚴(yán)格保障落實現(xiàn)行政策作為建議方案，充分揭示了保障條件對政策實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的重要性. 研究表明，面對涉及主體海量、利益訴求多元的交通問題，在制定公共政策時，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注政策落實的保障條件，做好事前預(yù)判、事中跟蹤研判、事后評估，從而防范政策執(zhí)行過程中偏離目標(biāo)的“政策失靈”問題.