農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式再審視：基于產(chǎn)權(quán)讓渡與市場(chǎng)化的視角

舒幫榮，李永樂(lè)， 陳利洪， 張夢(mèng)琳，鎮(zhèn)風(fēng)華

（1.江蘇師范大學(xué)地理測(cè)繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2. 南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；3. 河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院，河南 焦作 454000）

1 引言

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)備受社會(huì)關(guān)注。2013年11月十八屆三中全會(huì)明確要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，2015年2月27日，全國(guó)人大常委會(huì)確定在33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中的15個(gè)地區(qū)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，并于2016年9月21日將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的核心和關(guān)鍵是收益分配[1-2]，然而，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革探索中自然會(huì)形成不同流轉(zhuǎn)模式[3]，在相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制及配套政策不健全的情況下，不合理的流轉(zhuǎn)模式可能導(dǎo)致土地資源配置效率低下，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并可能導(dǎo)致國(guó)家及處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民利益受損，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增加[4]。選擇何種流轉(zhuǎn)模式以提高配置效率，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，進(jìn)而增強(qiáng)改革實(shí)效，已經(jīng)成為重要的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

學(xué)者們從不同角度對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了總結(jié)：一是根據(jù)地區(qū)具體做法的差異分為蘇州模式、蕪湖模式、南海模式及重慶“地票”模式等[5-7]；二是根據(jù)土地所有權(quán)變化和收益分配分為轉(zhuǎn)權(quán)讓利、保權(quán)讓利及兩者結(jié)合型等模式[8-9]；三是根據(jù)政府與市場(chǎng)關(guān)系分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)及兩者并重型三種模式[7]；四是根據(jù)流轉(zhuǎn)對(duì)象分為實(shí)物交易和土地發(fā)展權(quán)交易兩種模式[10]。以上模式劃分對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革具有積極作用，但其多從地區(qū)或運(yùn)行表象上進(jìn)行劃分，在對(duì)不同做法的本質(zhì)特征及所屬模式的分析，以及各地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)本質(zhì)的揭示方面，仍有待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，故需進(jìn)一步對(duì)流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行審視，以推進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建立。本文從影響收益分配、保障農(nóng)民權(quán)益的基本因素角度對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行劃分，并考察其模式運(yùn)行特點(diǎn)、條件及其優(yōu)缺點(diǎn)和演進(jìn)路徑，從而為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方向提供決策參考。

2 模式劃分思路：基于收益分配格局的考察

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不僅要考慮政府與集體、農(nóng)民間的均衡，同時(shí)也要兼顧不同集體或區(qū)域間的公平。對(duì)于前者，因集體與農(nóng)民間的分配可由集體成員協(xié)商決定，故本文重點(diǎn)從政府與集體間收益分配的角度進(jìn)行考察。由于政府提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[11]，在引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[7]、保障流轉(zhuǎn)效率和維護(hù)社會(huì)公平[12]等方面起著重要作用，故政府可根據(jù)其貢獻(xiàn)參與收益分配。當(dāng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制較為規(guī)范時(shí)，政府可逐漸退出市場(chǎng)干預(yù)。因而，政府參與下的“市場(chǎng)化”水平在收益分配中起著重要作用。對(duì)于后者，不同區(qū)域間的分配則更多通過(guò)農(nóng)地發(fā)展權(quán)等產(chǎn)權(quán)讓渡來(lái)實(shí)現(xiàn)。從產(chǎn)權(quán)理論來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是相關(guān)權(quán)利的讓渡，而流轉(zhuǎn)收益主要取決于流轉(zhuǎn)的權(quán)利。相應(yīng)地，收益分配主要以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)[7]，不同的“產(chǎn)權(quán)讓渡”將涉及不同利益主體，從而產(chǎn)生不同的收益分配格局及效應(yīng)。因此，產(chǎn)權(quán)讓渡和市場(chǎng)化是影響流轉(zhuǎn)收益分配的兩個(gè)主要因素，故本文從這兩方面劃分流轉(zhuǎn)模式，具體思路為：首先從產(chǎn)權(quán)讓渡情況、市場(chǎng)化兩方面對(duì)流轉(zhuǎn)類(lèi)別進(jìn)行劃分，再通過(guò)互斥性矩陣分類(lèi)法將不同類(lèi)別進(jìn)行組合得到流轉(zhuǎn)模式。

2.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)讓渡

當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客體主要包括土地使用權(quán)、所有權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)等，其中農(nóng)地發(fā)展權(quán)即農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)[13]。雖然中國(guó)在農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利束中未對(duì)土地發(fā)展權(quán)做規(guī)定[14]，但實(shí)踐中的地票交易[15]、調(diào)整入市[16-17]、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤”）等均可視為農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易的形式[13]，故從產(chǎn)權(quán)讓渡（R）角度可將流轉(zhuǎn)分為三種類(lèi)型。

（1）發(fā)展權(quán)和所有權(quán)讓渡（R1）。將偏遠(yuǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，在扣除用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的指標(biāo)后，將結(jié)余指標(biāo)即農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易至城鎮(zhèn)周邊滿足規(guī)劃等條件的區(qū)域落地，再對(duì)落地區(qū)域的集體土地所有權(quán)進(jìn)行征收[15]，從而兼顧區(qū)域公平實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地“流轉(zhuǎn)”。該過(guò)程中農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)出區(qū)域可獲得補(bǔ)償而分享“流轉(zhuǎn)”收益，地票交易屬此類(lèi)型。

（3）使用權(quán)讓渡（R3）。該類(lèi)型僅將集體建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)一定方式就地流轉(zhuǎn)給土地使用者。目前絕大部分地區(qū)流轉(zhuǎn)實(shí)踐均屬該類(lèi)型，如“保權(quán)讓利”模式即保持集體土地所有權(quán)不變，參照國(guó)有土地有償出讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織獲取收益，政府也可能根據(jù)其貢獻(xiàn)分享部分收益。

2.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)化

陳會(huì)廣等[7]將流轉(zhuǎn)模式分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)及政府與市場(chǎng)并重型三種。然而，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)將導(dǎo)致不同程度的市場(chǎng)化。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府干預(yù)很難定量測(cè)度，政府與市場(chǎng)并重型與前兩類(lèi)型難以有效區(qū)分，故本文僅將其分為政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)兩類(lèi)：（1）政府主導(dǎo)（M1），即政府對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，總量控制土地供應(yīng)，并對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格審批、監(jiān)管，從而保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。（2）市場(chǎng)主導(dǎo)（M2），目前主要存在兩種：①規(guī)范市場(chǎng)（M21），即政府建立了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相關(guān)規(guī)范與法律規(guī)定，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵守，如蘇州市建立了較規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；②隱性市場(chǎng)（M22），是指存在于合法、規(guī)范市場(chǎng)外，游離于各種制度之間且得不到已有法律認(rèn)可、逃避各種制度管制的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)[19]，這種市場(chǎng)缺乏相關(guān)法律規(guī)范，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本為私下流轉(zhuǎn)。

3 模式劃分結(jié)果與分析

根據(jù)前述模式劃分思路，采用互斥性矩陣可將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)劃分為9種模式，但對(duì)于發(fā)展權(quán)和所有權(quán)讓渡的情形涉及到政府征地，故其僅與政府主導(dǎo)相結(jié)合。同時(shí)，在發(fā)展權(quán)和使用權(quán)讓渡情形下一般不存在隱性市場(chǎng)，故其僅與政府主導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)相結(jié)合，故實(shí)際上可得到6種模式（表1）。這些模式在流轉(zhuǎn)主體、交易機(jī)制、權(quán)屬變化、流轉(zhuǎn)范圍等方面具有不同特點(diǎn)，并對(duì)區(qū)域及相關(guān)主體收益分配產(chǎn)生一定影響（表2）。

表1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式矩陣分類(lèi)Tab.1 Matrix classif i cation of rural construction land transfer modes

表2 不同流轉(zhuǎn)模式特征比較Tab.2 Comparison among the characteristics of different transfer modes

3.1 政府主導(dǎo)下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)及所有權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R1M1）

這一模式是在政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總量及過(guò)程進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而不影響一級(jí)土地市場(chǎng)[7]的前提下，將偏遠(yuǎn)地區(qū)閑置集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將形成的結(jié)余指標(biāo)（農(nóng)地發(fā)展權(quán)）通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，選擇符合城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃（“兩規(guī)”）且合適地塊進(jìn)行征收，從而將土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有后讓渡給土地使用者（當(dāng)前的“增減掛鉤”、重慶“地票”及成都“遠(yuǎn)距離指標(biāo)捆綁掛鉤”[15]均屬此模式），或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)直接還給原集體（可包括發(fā)展權(quán)出讓方）進(jìn)行經(jīng)營(yíng)（類(lèi)似于“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

該模式下收益分配存在兩種情形：一是土地征收時(shí)，發(fā)展權(quán)接受方因土地被征收而獲得征地補(bǔ)償?shù)仁找?，發(fā)展權(quán)出讓方獲得發(fā)展權(quán)讓渡收益，而政府則通過(guò)征地獲得“剪刀差”收益，且此時(shí)政府收益分配比例較大，而集體及農(nóng)民獲得的收益較少；二是類(lèi)似于“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”時(shí)，原集體土地所有者僅需按規(guī)定繳納一定稅費(fèi)即可獲得國(guó)有土地使用權(quán)，繼而可通過(guò)讓渡土地使用權(quán)獲得收益[20]，發(fā)展權(quán)接受方和出讓方可按股份分配收益，也可由接受方一次性給予出讓方發(fā)展權(quán)利益補(bǔ)償，此時(shí)政府收益分配比例相對(duì)較小，集體與農(nóng)民獲得大部分收益。該模式可盤(pán)活區(qū)位不佳的農(nóng)村集體建設(shè)用地，促進(jìn)區(qū)域間土地資源優(yōu)化配置，可有效促進(jìn)不同區(qū)位農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，但其需較完善的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制及“兩規(guī)”，并從發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與區(qū)域發(fā)展保障等方面制定合理的發(fā)展權(quán)價(jià)值核算體系及收益分配機(jī)制。

3.2 政府主導(dǎo)下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M1）

與上一模式相似，這種模式下政府根據(jù)土地利用規(guī)劃及年度計(jì)劃等對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行總量控制，保持對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷。不同的是該模式在保持土地所有權(quán)不變的前提下，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)出讓等方式就地流轉(zhuǎn)給需求者。這種模式運(yùn)行簡(jiǎn)單，也是許多試點(diǎn)地區(qū)使用的模式之一，如古田、蘇州、安陽(yáng)、蕪湖等[7]。在收益分配上，雖然不同地方具體操作辦法有所不同，使政府分享收益的比例有所差異，但集體及農(nóng)民一般會(huì)獲得大部分流轉(zhuǎn)收益。該模式允許土地使用權(quán)就地流轉(zhuǎn)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的盤(pán)活，有利于區(qū)位條件好的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但難以兼顧不同農(nóng)村區(qū)域的公平性，可能擴(kuò)大不同區(qū)位農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，不利于區(qū)域間土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也可能因政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多而造成效率損失。這種模式下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需符合“兩規(guī)”，并由政府統(tǒng)一管理，經(jīng)政府審批后才可流轉(zhuǎn)，故其需具有完善的“兩規(guī)”、高效的管理機(jī)制及健全的收益分配機(jī)制。

3.3 政府主導(dǎo)下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M1）

該模式是R3M1的改進(jìn)，也結(jié)合了R1M1兼顧區(qū)域均衡發(fā)展的優(yōu)點(diǎn)，即在產(chǎn)權(quán)讓渡方面，將偏遠(yuǎn)地區(qū)閑置集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，并將形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)移到區(qū)位較好的地區(qū)，再選擇符合“兩規(guī)”的地塊進(jìn)行落地，將其用途變更為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)而將其使用權(quán)流轉(zhuǎn)給土地使用者。從目前各地試點(diǎn)來(lái)看，北京市大興區(qū)[21]、海南省文昌市、浙江省德清縣、江蘇省武進(jìn)區(qū)等地區(qū)試行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市就屬于這種模式。在收益分配上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)接受方通過(guò)讓渡土地使用權(quán)而獲得流轉(zhuǎn)收益，但其需按一次性或入股分紅等方式將部分收益分配給發(fā)展權(quán)出讓方，故地處不同區(qū)位的集體和農(nóng)民均可分享收益。同時(shí)，與R3M1相似，政府因?qū)α鬓D(zhuǎn)過(guò)程及流轉(zhuǎn)收益的形成具有一定貢獻(xiàn)，故其也將分享一定比例的收益。

該模式涉及不同區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移及發(fā)展權(quán)接受地區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可在不改變集體土地所有權(quán)的前提下盤(pán)活偏遠(yuǎn)地區(qū)存量集體建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域間土地資源優(yōu)化配置，保障農(nóng)村地區(qū)均衡發(fā)展。同時(shí)，該模式有利于將分散的集體建設(shè)用地逐漸集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，避免“村村點(diǎn)火”的早期農(nóng)村工業(yè)發(fā)展模式，因而這種模式應(yīng)為今后集體建設(shè)用地入市改革的重要方向之一。當(dāng)然，該模式需完善的“兩規(guī)”及規(guī)范的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，同時(shí)需完善耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.4 隱性市場(chǎng)下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M22）

這種模式是相關(guān)法規(guī)未明確允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或試點(diǎn)，但在強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求和利益驅(qū)使下，集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民通過(guò)規(guī)避甚至違反國(guó)家法律法規(guī)，私自流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。近年來(lái)許多非試點(diǎn)地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)便屬于該模式。因該模式中流轉(zhuǎn)主體相對(duì)混亂，故收益分配也不規(guī)范，不同地區(qū)和地塊的收益分配主體及比例都可能存在較大差異，政府也可能通過(guò)稅費(fèi)、罰款等方式從中參與分配。

總投資中剔除稅金等屬于內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付的部分，即在概算總投資中剔除稅金部分，不考慮勞動(dòng)力、材料的價(jià)格修正。投資按3.22%剔除后，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)總投資變?yōu)?2 469萬(wàn)元。其中 2011年 387萬(wàn)元，2012年 816萬(wàn)元，2013年5 633萬(wàn)元，2014年5 633萬(wàn)元。

雖然該模式對(duì)一些地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但因隱性市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)主體混亂，價(jià)格相對(duì)較低，對(duì)土地使用者有著較強(qiáng)的誘惑，使土地隱性市場(chǎng)交易不斷擴(kuò)大，不但破壞了區(qū)域合法土地市場(chǎng)的公平性，同時(shí)也會(huì)造成土地利用效率低下及集體土地資產(chǎn)流失，損害了農(nóng)民集體利益。此外，隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還造成了許多歷史性矛盾與問(wèn)題，如筆者在蘇南地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)地價(jià)上漲，村民因多年前“出讓”給企業(yè)的建設(shè)用地價(jià)格過(guò)低而與企業(yè)發(fā)生矛盾，同時(shí)也存在大量企業(yè)無(wú)土地使用證等違法用地行為。

3.5 規(guī)范市場(chǎng)下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M21）

該模式與R3M1模式相似，但政府干預(yù)已逐漸讓位于規(guī)范性市場(chǎng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行流轉(zhuǎn)[7]。在此模式下，集體建設(shè)用地只要符合“兩規(guī)”即可按規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則（可參照國(guó)有土地市場(chǎng)規(guī)則）進(jìn)行流轉(zhuǎn)，“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”。該模式運(yùn)行流程相對(duì)較簡(jiǎn)單，是中國(guó)一些試點(diǎn)地區(qū)采用的模式之一，如南海、順德模式[7]。在收益分配上，該模式仍與R3M1模式相似，但因政府對(duì)流轉(zhuǎn)收益實(shí)現(xiàn)所做的貢獻(xiàn)相對(duì)較小，故其分享收益比例相對(duì)較小，甚至不直接參與分配。

該模式充分給予了集體流轉(zhuǎn)決策權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其不足在于區(qū)位不佳的集體建設(shè)用地難以入市，不能兼顧農(nóng)村發(fā)展的區(qū)域均衡性，不利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。這種模式的前提是已建立了較規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，政府能根據(jù)“兩規(guī)”、地價(jià)管理及合同備案等從宏觀上管控流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.6 規(guī)范市場(chǎng)下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M21）

這種模式在前一模式基礎(chǔ)上，將偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易至區(qū)位較佳的地區(qū)落地（即將發(fā)展權(quán)接受區(qū)合適的農(nóng)地變更為建設(shè)用地），進(jìn)而將新增建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地跨地區(qū)流轉(zhuǎn)與就地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，以彌補(bǔ)R3M21模式無(wú)法兼顧區(qū)域均衡發(fā)展及R2M1模式政府干預(yù)過(guò)多的不足。當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)尚處于探索時(shí)期，這類(lèi)規(guī)范市場(chǎng)還未真正建立，故目前該模式尚較少。這種模式對(duì)收益分配的影響與R2M1模式相似，其不同點(diǎn)在于此模式建立了規(guī)范市場(chǎng)，政府在流轉(zhuǎn)中僅進(jìn)行宏觀管控，而對(duì)具體流轉(zhuǎn)過(guò)程及收益實(shí)現(xiàn)無(wú)需過(guò)多干預(yù)，故政府的收益分配比例相對(duì)較小，甚至不參與收益分配。

同時(shí)，這種模式充分給予了農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)決策權(quán)，有利于保障不同區(qū)域農(nóng)民集體以土地權(quán)利參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置及區(qū)域間的均衡發(fā)展，有利于推進(jìn)集體建設(shè)用地的集中、規(guī)模利用，故這種模式是未來(lái)發(fā)展的一種趨勢(shì)。因市場(chǎng)模式下可能增加政府宏觀調(diào)控與管理的難度，故該模式的運(yùn)行不僅需要建立規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái)及完善的市場(chǎng)機(jī)制，還需健全市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制及流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，科學(xué)編制“兩規(guī)”。

4 不同流轉(zhuǎn)模式的演進(jìn)

隨著改革的推進(jìn)，以上流轉(zhuǎn)模式大體遵循以下演進(jìn)路徑（圖1）：在尚未建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制甚至未開(kāi)展試點(diǎn)時(shí)，許多地區(qū)因工業(yè)化的需要，農(nóng)民或集體在利益驅(qū)使下通過(guò)直接轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)[22]，此時(shí)即為隱性市場(chǎng)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M22）；雖然農(nóng)民自發(fā)隱性流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地未得到政府承認(rèn)，國(guó)有土地市場(chǎng)也會(huì)受到一定影響，且地方政府任由隱性流轉(zhuǎn)不管也可能受到中央懲罰，但隱性流轉(zhuǎn)為地方發(fā)展提供了用地保障，因而部分地方政府在權(quán)衡利弊基礎(chǔ)上通過(guò)試點(diǎn)或采取了各種措施來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，如制定較規(guī)范的管理辦法等，從而形成規(guī)范市場(chǎng)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M21）；也有地區(qū)在制定流轉(zhuǎn)辦法的同時(shí)，加大政府對(duì)流轉(zhuǎn)總量、價(jià)格等的管控力度，避免其影響政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，從而形成政府主導(dǎo)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R3M1），但該模式在市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步完善、政府干預(yù)減弱時(shí)，即可演變?yōu)榍耙环N模式；而有些地區(qū)則在最大限度減少與《土地管理法》等法規(guī)沖突的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及區(qū)域發(fā)展公平性，將區(qū)位不佳的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)周邊，并將城鎮(zhèn)周邊合適的地塊征收為國(guó)有并進(jìn)行出讓?zhuān)驅(qū)⑼恋厥褂脵?quán)返還給原集體，形成政府主導(dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)和所有權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R1M1），但其本質(zhì)并非是在保持土地集體所有前提下的流轉(zhuǎn)。

以上4種模式中，中間兩種模式并未考慮到區(qū)域公平發(fā)展，故需將農(nóng)地發(fā)展權(quán)納入市場(chǎng)制度改革范疇，故而，規(guī)范市場(chǎng)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式進(jìn)一步演變?yōu)橐?guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M21），而政府主導(dǎo)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式可通過(guò)考慮區(qū)域公平發(fā)展，或考慮完善市場(chǎng)機(jī)制并減少政府干預(yù)等，分別演變?yōu)檎鲗?dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M1）和規(guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M21）。政府主導(dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及所有權(quán)流轉(zhuǎn)模式在修改現(xiàn)有法律不允許集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的規(guī)定的條件下，可演變?yōu)檎鲗?dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式（R2M1），而當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步完善，政府干預(yù)讓位于市場(chǎng)機(jī)制，其也將演變?yōu)橐?guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，進(jìn)而形成較為合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。

從以上演進(jìn)路徑可見(jiàn)，規(guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式將是當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的方向。然而，正如前文所述，當(dāng)前國(guó)家相關(guān)法規(guī)尚未對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬等做出明確規(guī)定，而這一權(quán)能的模糊不清可能導(dǎo)致農(nóng)民集體收益分配權(quán)利被部分排斥甚至被剝奪，進(jìn)而降低集體建設(shè)用地配置效率，阻礙改革進(jìn)程，因此亟需從法律法規(guī)上明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)方式[23]。

5 結(jié)論

本文從影響流轉(zhuǎn)收益分配的兩大主要因素即產(chǎn)權(quán)讓渡及市場(chǎng)化出發(fā)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了再審視，研究表明：（1）可將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)劃分為政府主導(dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及所有權(quán)流轉(zhuǎn)、政府主導(dǎo)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)、政府主導(dǎo)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)、隱性市場(chǎng)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)范市場(chǎng)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)6種模式；（2）不同模式在流轉(zhuǎn)主體、交易機(jī)制、土地權(quán)屬及流轉(zhuǎn)范圍上具有差異，并對(duì)收益分配產(chǎn)生影響：宏觀上，包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的模式可使不同區(qū)位的農(nóng)村集體分享流轉(zhuǎn)收益，有利于農(nóng)村區(qū)域公平發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置；微觀上，流轉(zhuǎn)模式由政府主導(dǎo)向規(guī)范市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變時(shí)，政府收益分配比例會(huì)因其貢獻(xiàn)而有所減小，集體和農(nóng)民分配比例會(huì)逐漸增加。（3）不同模式間形成了一條“隱性市場(chǎng)→政府主導(dǎo)→規(guī)范市場(chǎng)”與“使用權(quán)流轉(zhuǎn)→農(nóng)地發(fā)展權(quán)和所有權(quán)流轉(zhuǎn)→農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的演進(jìn)路徑，且規(guī)范市場(chǎng)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式將是當(dāng)前改革的重要方向，但不同地區(qū)流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)路徑有所差異。（4）為推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，需在科學(xué)制定“兩規(guī)”的基礎(chǔ)上，建立并不斷完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制與交易平臺(tái)，健全市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制和流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控與管理能力，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體及發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，制定合理的收益分配機(jī)制。

當(dāng)然，本文劃分的6種模式中除政府主導(dǎo)下的發(fā)展權(quán)及所有權(quán)流轉(zhuǎn)模式外，在其他模式的實(shí)踐中還存在土地所有權(quán)上移的現(xiàn)象，如村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體參照征地程序及補(bǔ)償辦法對(duì)下級(jí)村民小組或村集體所有的土地實(shí)施“征收”[24]，故還可對(duì)以上模式劃分出更多的流轉(zhuǎn)類(lèi)型，不同類(lèi)型中集體內(nèi)部收益分配也有所不同。因此，在改革過(guò)程中，不同地區(qū)需根據(jù)當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)基礎(chǔ)、歷史問(wèn)題及流轉(zhuǎn)管理現(xiàn)實(shí)需求等選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｊ脚c類(lèi)型進(jìn)行探索，循序漸進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。