善用人大“重磅武器”

■專家推介

對推動經(jīng)濟社會發(fā)展而言，人大監(jiān)督職能與政府執(zhí)行職能目標應(yīng)該是一致的。人大監(jiān)督不僅能發(fā)現(xiàn)政府執(zhí)行中存在的問題，同時通過監(jiān)督作用的發(fā)揮，為政府各項工作支招，幫助政府解決難點問題。

麗水市人大開展質(zhì)詢監(jiān)督推動污水處理廠達標排放，云和縣人大運用特定問題調(diào)查督促政府科學(xué)理財，兩地做法，激活了憲法法律賦予人大的剛性權(quán)力，讓人大監(jiān)督“認真”起來、“硬氣”起來，從而有效發(fā)揮人大制度的整體功能，值得各地研究和借鑒。

該出手時就出手，麗水人大質(zhì)詢監(jiān)督彰顯了地方人大的擔(dān)當(dāng)和作為。

在人大的權(quán)力譜系中，聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等“常規(guī)武器”使用頻率高，而特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免等則因剛性強而較少使用。近年來，麗水市人大、云和縣人大探索實踐，“激活”了質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督職權(quán)，為加強和改進地方人大監(jiān)督工作提供了鮮活樣本。

2018年6月，省內(nèi)外人大制度研究專家齊聚麗水，專題研討麗水人大質(zhì)詢監(jiān)督。

給監(jiān)督“加碼”，麗水人大首試“質(zhì)詢權(quán)”

2018年5月13日，《浙江日報》頭版刊發(fā)《麗水人大辦成首起質(zhì)詢監(jiān)督》，介紹了麗水人大“亮劍”水污染，歷時兩年有余辦成首起質(zhì)詢監(jiān)督，引起極大反響。

詢問和質(zhì)詢，是人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一個重要方式。然而，作為一種相對剛性的監(jiān)督，質(zhì)詢在人大工作中只有“零星”實踐，長期“遇冷”。

2015年7月22日，當(dāng)沈明溫等9位麗水市人大常委會組成人員，在該市三屆人大常委會第二十九次會議上提出質(zhì)詢案，要求就水閣污水處理廠排放不達標問題向麗水經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進行質(zhì)詢時，要不要接下這個燙手“山芋”，就成為擺在麗水市人大常委會面前的一道“考題”。而對沈明溫等委員來說，提出質(zhì)詢案并非心血來潮。

2014年10月，麗水市三屆人大常委會第二十一次會議聽取和審議了市政府《關(guān)于全市“五水共治”工作情況的報告》，提出6個方面23條審議意見，明確要求：“加快水閣污水處理廠應(yīng)急池等工程建設(shè)”，“落實好污水處理廠污水達標排放”。然而，在隨后組織的審議意見落實情況調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，污水處理廠污水達標排放問題落實不到位。

“是該給監(jiān)督加碼了?！闭{(diào)研組成員的這一想法，得到了其他幾位常委會組成人員的認同，大家萌生提交質(zhì)詢案的念頭。

麗水市人大常委會組成人員第一次提出質(zhì)詢案，麗水市人大常委會首試質(zhì)詢權(quán)。被質(zhì)詢的政府部門心里清楚：這次人大“動真格了”。

“明確啟動水閣污水處理廠處理工藝提升改造工程，由市建設(shè)局具體落實，由市供排水公司具體實施，市發(fā)改委、開發(fā)區(qū)管委會、市環(huán)保局等部門配合，2015年9月確定提升改造方案、落實資金……”2015年9月1日，一份時間節(jié)點明確、整改措施具體、落實部門清晰的書面答復(fù)遞交到沈明溫等9位常委會組成人員手中。

2015年9月7日，麗水市人大常委會組織了質(zhì)詢案答復(fù)見面會，質(zhì)詢案的提出和辦理雙方進行“面對面”交流。在隨后進行的是否滿意表決環(huán)節(jié)，9位委員都投了滿意票。

見面會后，麗水市人大常委會打響了連續(xù)跟蹤監(jiān)督的“組合拳”。

2015年9月，麗水市人大常委會聽取市政府關(guān)于“五水共治”審議意見落實情況專項報告后形成新的審議意見，對水閣污水處理廠未達標排放問題整改再次提出要求。

2016年、2017年的《麗水市人大常委會工作報告》相繼提出，要“對水閣污水處理廠問題的整改開展跟蹤監(jiān)督”，要“繼續(xù)重點關(guān)注水閣污水處理廠達標排放等情況”。

2017年6月，麗水市人大常委會組織代表視察市區(qū)剿滅劣V類水情況，對水閣污水處理廠整改落實情況予以重點關(guān)注；8月，麗水市人大常委會又印發(fā)《關(guān)于剿滅劣V類水工作情況報告的審議意見》，要求加快水閣污水處理廠改造提升，盡快實現(xiàn)一級A穩(wěn)定達標排放，畫上質(zhì)詢整改的圓滿句號。

持續(xù)監(jiān)督終見成效。

兩年多來，麗水市人民政府加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，狠抓前端加強監(jiān)管和后端加快工程提升兩手措施，共計投入資金22984萬元，完成企業(yè)端排水改造提升、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施前端改造、污水處理廠處理工藝提升改造、污水處理廠應(yīng)急池建設(shè)等一系列工程。

麗水經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會加大環(huán)境監(jiān)管力度，實行最嚴執(zhí)法，制定開發(fā)區(qū)環(huán)境準入“負面清單”，嚴格杜絕污染源，并及時向市人大常委會匯報治理建設(shè)進展情況。

2018年2月，麗水市人民政府報告，經(jīng)過兩年多的治理，水閣污水處理廠出水穩(wěn)定達到一級A排放標準。麗水市人大常委會經(jīng)跟蹤調(diào)查，確認了這個結(jié)果。監(jiān)督法頒布實施以來浙江人大質(zhì)詢第一案，達到了預(yù)期目的。

2018年7月2日，中國人民代表大會制度理論研究會《研究與交流》刊物，專題刊登《麗水市人大首試質(zhì)詢權(quán)的探索和思考》。

主任筆談

運用剛性監(jiān)督 增強工作實效

麗水市人大常委會主任 虞紅鳴

監(jiān)督法賦予了人大及其常委會多種監(jiān)督手段，但剛性監(jiān)督方式一直鮮有使用。如何探索運用剛性監(jiān)督方式，增強工作實效，彰顯擔(dān)當(dāng)作為，已成為當(dāng)前地方人大及其常委會面臨的重要課題。近年來，麗水市各級人大及其常委會在這方面作了一些探索。

敢于碰硬是責(zé)任。剛性監(jiān)督手段雖然力度大，但原則程序性強、社會關(guān)注度高，監(jiān)督尺度難把握、擔(dān)心政府有誤解，有顧忌、不敢用是普遍心態(tài)。剛性監(jiān)督是人大的法定權(quán)力、職責(zé)所在。開展剛性監(jiān)督，首先要放下思想“包袱”、強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、敢于動真碰硬，積極回應(yīng)社會關(guān)切;要不斷深化對剛性監(jiān)督的認識，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，立足于幫、著眼于促，發(fā)揮職能優(yōu)勢，積極履職行權(quán)。麗水市人大常委會敢于首試質(zhì)詢權(quán)，就是破除了“挑刺”“找茬”的顧慮，秉持了“監(jiān)督既是制約也是支持”的理念，選擇質(zhì)詢這一更加剛性有效的監(jiān)督手段，促進政府改進工作，既履行了人大職責(zé)、又體現(xiàn)了人大擔(dān)當(dāng)。

問題導(dǎo)向是關(guān)鍵。啟用剛性監(jiān)督的目的是為了更好解決問題、推動工作。因此，一定要立足本地實際，堅持問題導(dǎo)向，緊扣黨委工作重點、緊貼政府工作難點、緊盯群眾關(guān)注熱點，多方匯集民意、找準工作切入點，使人大監(jiān)督有的放矢、有所作為。比如，我們緊扣市委市政府“五水共治”工作中的重點難點和市區(qū)群眾對改善南明湖水環(huán)境的普遍關(guān)切，在前期深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，精準選擇水閣污水處理廠污水未達標排放這一問題開展質(zhì)詢，直擊要害、持續(xù)監(jiān)督，不達到目的不罷休，體現(xiàn)了監(jiān)督的針對性，確保了人大監(jiān)督取得成效。

依法行權(quán)是原則。人大的職權(quán)是法定的，人大的工作程序和方式也是法定的，因此，依法履職是開展剛性監(jiān)督的基本原則。要注重運用法治思維統(tǒng)領(lǐng)剛性監(jiān)督手段的運用，堅持在法律和制度的框架內(nèi)，從監(jiān)督工作的實際需要出發(fā)，依法行權(quán)、監(jiān)督到位。無論是云和縣人大常委會開展特定問題調(diào)查，還是麗水市人大常委會開展質(zhì)詢，我們都堅持在法律和制度框架內(nèi)進行探索，明確了剛性監(jiān)督的啟動條件、操作程序等工作規(guī)范，建立了一整套科學(xué)合理、切實可行的工作機制。尤其是在開展質(zhì)詢過程中，規(guī)范了質(zhì)詢案的提出、答復(fù)、跟蹤等程序，明確了跟蹤問效、結(jié)果評定等要求，為工作的有效開展奠定了基礎(chǔ)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證。黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持是開展剛性監(jiān)督的根本保證。要始終堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來開展監(jiān)督工作，堅持重大事項向黨委請示匯報，積極爭取黨委對人大運用剛性監(jiān)督方式的重視和支持。在剛性監(jiān)督方式啟用前，人大常委會黨組應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r間向黨委匯報，就監(jiān)督議題選擇、方式確定、工作程序、預(yù)期效果等予以說明，使監(jiān)督工作始終在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進。工作中，還要注重與“一府兩院”的溝通互動，取得他們的理解配合。比如，我們在對污水處理廠未達標排放問題開展質(zhì)詢的過程中，主動與政府溝通，取得理解，市長親自協(xié)調(diào)制定整改方案、推進問題解決，為質(zhì)詢達到預(yù)期效果創(chuàng)造了條件。

摸清政府“家底”，云和人大“特調(diào)”發(fā)力

在以梯田美景、木制玩具知名的云和，如今又多了一張基層人大工作的“金名片”：特定問題調(diào)查。

國有固定資產(chǎn)閑置，政府“家底”不清，這些許多地方普遍存在的難題，云和也不例外?！霸坪褪莻€小縣，面積、經(jīng)濟體量是麗水9個縣（市、區(qū)）中最小的。這些難題不破解，直接影響全縣發(fā)展、影響群眾對美好生活的追求。”云和縣人大常委會相關(guān)負責(zé)人說。

如何找準破解良方？

猶如陽光撥去迷霧，“特定問題調(diào)查”成為云和縣人大摸清政府“家底”的“利器”。2012、2013連續(xù)兩年，云和縣人大常委會在審議政府預(yù)算執(zhí)行和財政收支情況報告時，針對政府一邊要付出高額利息進行融資，一邊卻有大量閑置資金“趴”在賬上的現(xiàn)象提出審議意見，要求政府提高資金使用效益、注意防范債務(wù)風(fēng)險。

2014年，在跟蹤審議意見落實情況調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，財政存量資金及政府債務(wù)“雙高”不減反增現(xiàn)象愈發(fā)明顯。面對一邊債臺高筑，一邊存量資金“沉睡不醒”局面，云和縣人大常委會決定啟用特定問題調(diào)查。

“人大要想有一線地位，就得要有一線作為。如何發(fā)揮一線作用？關(guān)鍵時刻就要敢用、善用一些非常規(guī)的剛性監(jiān)督手段，用足手中的權(quán)力，增強人大監(jiān)督的實效。”時任云和縣人大常委會主任、特定問題調(diào)查委員會主任馬國華表示。

據(jù)公開資料顯示，改革開放40年來，全國人大及其常委會尚未成立過特定問題調(diào)查委員會，省級人大及其常委會也一直閑置這項權(quán)力，僅有市、縣級人大及其常委會偶爾使用。

云和縣人大“牛刀小試”特定問題調(diào)查權(quán)的

2014年，摸清了財政“家底”，推動政府開展了盤活存量資金“融冰”攻堅戰(zhàn)，激活了數(shù)億元存量資金，解決了當(dāng)?shù)卣摹叭济贾薄薄＿@不僅為地方政府解決財政資金閑置和政府高額債務(wù)并存的難題提供有效的實踐方案，也樹立了人大特定問題調(diào)查的權(quán)威。

2015年，云和縣人大常委會“趁熱打鐵”，針對國有資產(chǎn)總量不斷增大，但同時大量國有資產(chǎn)沉淀和閑置，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)失管、被侵占的現(xiàn)象，啟動了國有固定資產(chǎn)（存量土地和房屋）特定問題調(diào)查，使得9016畝存量土地和26.6萬平方米閑置建筑得到有規(guī)劃地再利用。

云和特定問題調(diào)查的“破冰之旅”經(jīng)《浙江人大》雜志報道后，得到十二屆全國人大常委會委員長張德江同志的高度重視。張德江作出批示，要求全國人大財經(jīng)委、預(yù)算工委組成聯(lián)合調(diào)研組，了解云和縣采取特定問題調(diào)查這一監(jiān)督形式的情況。

2015年10月14日，全國人大常委會預(yù)算工委副主任蘇軍率調(diào)研組到云和縣開展專題調(diào)研。調(diào)研組認為，“特定問題調(diào)查形式產(chǎn)生的積極效應(yīng)，在全省乃至全國都具有深遠意義，充分證明了人民代表大會制度的優(yōu)越性，也成為豐富基層政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗?！?/p>

這對云和縣人大的探索是莫大的鼓舞。

2016年，云和縣政府根據(jù)縣人大常委會的調(diào)查結(jié)果、相關(guān)決議和提供的對策建議，啟動了國資國企改革工作，開展國資國企改革方案編制工作，進行頂層設(shè)計，并于當(dāng)年6月成立國資運營服務(wù)中心，推進國有固定資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

“特定問題調(diào)查是一項‘剛性監(jiān)督’。法律規(guī)定，調(diào)查時，有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)提供必要的材料?！痹坪涂h人大常委會財經(jīng)工委主任任樂群說。

“以前做類似的資產(chǎn)調(diào)查，有些被調(diào)查部門、被調(diào)查對象不太認真。但特定問題調(diào)查，權(quán)威性、獨立性、專業(yè)性都很強，大家都很配合。”在審計部門工作12年的云和縣審計局副局長魏唐華是特定問題調(diào)查專家組成員之一。他說，整個調(diào)查過程幾乎可用“暢通無阻”來形容。

2017年，云和縣委、縣政府出臺關(guān)于進一步深化國資國企改革的意見，制訂出臺了《云和縣縣屬國有企業(yè)市場化改革方案》等5個配套文件，首批3家涉改國企主要負責(zé)人陸續(xù)到位。這標志著，由云和縣人大常委會特定問題調(diào)查開啟的該輪國企改革已完成頂層設(shè)計，正式進入改革實施階段。

喚醒“休眠”權(quán)力，激發(fā)人大工作活力

在人大歷史上，聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查等，一直是人大監(jiān)督的“常規(guī)模式”。而質(zhì)詢、撤職、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定和規(guī)范性文件等等，則被認為是“重磅武器”而不輕易使用。

長此以往，這些頗具剛性色彩的監(jiān)督手段，慢慢被“束之高閣”，成為“休眠”的權(quán)力。

以質(zhì)詢?yōu)槔?010年3月，全國人大常委會工作報告提出，“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議2009年中央決算時，首次進行了專題詢問。自此以降，專題詢問在全國各地漸入佳境，而質(zhì)詢卻始終“鮮見蹤影”。

這種背景下，麗水人大首試質(zhì)詢權(quán)頗具標本意義。2016年1月4日出版的《檢察日報》，把“浙江麗水首試質(zhì)詢權(quán)”列為《2015：人大監(jiān)督十大事例》之一?！稒z察日報》理由是：“試”出了質(zhì)詢權(quán)的地方實踐之路，“試”出了人大剛性監(jiān)督分量。

2016年5月22日，十一屆全國人大法律委員會主任委員、中國人大制度理論研究會理事長胡康生率研究會成員到麗水、云和兩地就質(zhì)詢、特定問題調(diào)查開展調(diào)研。

調(diào)研組指出，麗水、云和兩地人大啟用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式，具有里程碑意義，應(yīng)該在總結(jié)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行理論層面的提升，為其他地區(qū)提供可復(fù)制、可持續(xù)的借鑒模式，助力中國人大制度的進一步完善。調(diào)研組稱贊麗水質(zhì)詢案為“全國首例真正意義上的人大質(zhì)詢案”。

2018年6月5日，一場題為“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新人大監(jiān)督”專題研討會在麗水舉行。來自中國人大制度理論研究會、浙江大學(xué)、南京大學(xué)等單位的專家學(xué)者齊聚一堂，分析和討論麗水人大辦成質(zhì)詢案的經(jīng)驗，探討下一步完善人大質(zhì)詢監(jiān)督的做法。

“麗水人大質(zhì)詢案積極回應(yīng)了社會關(guān)注的熱點，有效地推進了黨委政府的中心工作；展現(xiàn)了麗水市委、人大、政府協(xié)同以及上下齊心、通力合作的工作格局，充分體現(xiàn)了麗水人大的精氣神，非常讓人佩服，在全國實屬罕見?！笔∪舜蠊ぷ餮芯繒€人理事、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任、博士生導(dǎo)師郎友興表示。

同時，專家們也指出，正是麗水人大質(zhì)詢案這一探索，顯現(xiàn)出質(zhì)詢權(quán)制度的不完整性和模糊性，需要進一步明確和完善。

可喜的是，全國人大常委會公布的2018年工作要點，“探索完善質(zhì)詢機制，視情況適時推動質(zhì)詢工作開展”列為“完善監(jiān)督工作方式方法”重要內(nèi)容。

“特定問題調(diào)查委員會這一程序一旦啟動，監(jiān)督就必須要有結(jié)果?！痹稳珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員的陳斯喜曾撰文指出，“組織特定問題調(diào)查委員會是一種有很大威力的、有效的監(jiān)督手段，是深化人大監(jiān)督的重要措施。”

云和的特定問題調(diào)查正帶來示范效應(yīng)。

2016年6月，江西省人大常委會表決通過《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》，開啟特定問題調(diào)查。人大制度觀察者田必耀認為，“這是中國人大歷史上，省級人大常委會首次成立特調(diào)委”。

2016年9月23日上午10：35，海寧市十四屆人大常委會第四十次會議作出了《關(guān)于組織農(nóng)戶剛需建房特定問題調(diào)查委員會并開展調(diào)查的決定》。這一時刻，注定要載入海寧人大的歷史——特定問題調(diào)查在海寧市首次被喚醒。

人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲。我們有理由期待，在未來的政治生活中，人大能夠理直氣壯地對政府官員提出質(zhì)詢，特定問題調(diào)查不再“冷場”，政府所花的每一分錢都有所交待，關(guān)乎百姓利益的每一項政策的出臺，都經(jīng)得起公眾的質(zhì)疑和推敲，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。

（圖片由麗水市人大提供）