人大監(jiān)督“盯住法”“管好錢”

■專家推介

不言而喻，人們對司法公正和預算公平有著殷殷期盼。人大如何回應人們追求公平正義、增進民生福祉的關(guān)切？臺州市人大、溫嶺市人大以各自探索，向人民交出了滿意的“答卷”。

臺州市人大常委會連續(xù)多年開展法官、檢察官履職評議工作，試圖彌合監(jiān)督法出臺后“個案監(jiān)督”“述職評議”不再施行而留下的監(jiān)督缺位，契合中央18號文件“關(guān)于加強對人大選舉和任命人員的監(jiān)督”的要求，這一司法監(jiān)督方式的創(chuàng)新，除了技術(shù)，更需要勇氣。

財政為“庶政之母”。溫嶺市參與式預算，發(fā)端于20年前的“民主懇談”，當這種蘊含民主精神的協(xié)商民主植入人大預算審查監(jiān)督之中，尤其是預算修正議案密集誕生，在某種程度上改變了由來已久的預算審查程式化現(xiàn)象，意味著基層人大開創(chuàng)了實質(zhì)性預算審查監(jiān)督的新紀元，對基層社會治理也起到了“民主訓練班”的作用。

臺州市人大常委會連續(xù)多年開展“兩官”履職評議，彌補了任后監(jiān)督缺位。

溫嶺的“參與式預算”開創(chuàng)了實質(zhì)性預算審查監(jiān)督新紀元。

2005年，溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預算改革，積極將人大代表、民眾代表的民主懇談引入基層人代會預算審查，不斷強化對預算的審查和監(jiān)督，形成了對預算進行實質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預算”，在國內(nèi)首開先河。

2010年，臺州市人大常委會試水“兩官”履職評議，填補任后監(jiān)督“空白”，首開國內(nèi)地市人大對司法人員進行直接監(jiān)督的先河。

多年來，臺州市人大常委會和溫嶺市人大常委會不斷深化完善，推動兩項工作縱深發(fā)展。

“兩官”履職評議：人大司法監(jiān)督新實踐

2017年8月29日，臺州市五屆人大常委會舉行第五次會議，對檢察官履職情況進行現(xiàn)場測評?，F(xiàn)場嚴肅而莊重，常委會組成人員認真填寫選票，依次走向主席臺前的投票箱，投下神圣一票。

這已經(jīng)是臺州市人大常委會連續(xù)第八年開展“兩官”履職評議工作。這項工作從2010年起步；至2013年形成市內(nèi)范圍全面推廣態(tài)勢；到2015年，評議主體層級由原先的主任會議提升至常委會。2017年五屆人大常委會履新以來，繼續(xù)堅持將這項工作深化完善，推動“兩官”履職評議向縱深發(fā)展。

經(jīng)過多年實踐探索，臺州市人大常委會在評議工作上已經(jīng)形成了一整套嚴格的操作流程。臺州市人大常委會內(nèi)司工委主任李偉介紹，常委會每年輪流確定“兩院”中的一家單位進行評議，每年年初確定履職評議初步方案。履職評議工作一般持續(xù)6個多月，分準備、動員，調(diào)研，評議，整改4個階段進行，每個階段都有明確的時間界限和工作要求。

“我們設計整套流程，特別注重科學性和實效性?！北热?，要求被評議對象在履職報告會上當眾匯報自查情況，面對的是眾多的人大代表和平日抬頭不見低頭見的全體同事，還要經(jīng)過測評，匯報起來肯定是實事求是，不會帶有水分！

為了全方位、多角度地“把脈”被評議對象履職情況，履職評議領導小組組織人員廣泛開展談話、走訪、座談、查閱案卷、旁聽庭審。調(diào)研工作完成后，根據(jù)調(diào)研結(jié)果進行量化評價并提出評議等次建議，提交履職評議領導小組和主任會議研究討論。

最后，由市人大常委會全體組成人員在常委會會議上進行測評。評議結(jié)果出爐后，書面向“兩院”反饋評議結(jié)果，并單獨向被評議對象反饋意見建議。

從摸著石頭過河，到形成一套完整流程，臺州市人大常委會對“兩官”履職評議工作的探索從未停歇。

“確定對象更公平、參與評議更民主、實施步驟更科學、‘優(yōu)秀’標準更嚴謹?！迸_州市人大常委會主任元茂榮用“四個更”總結(jié)2017年評議工作特色。

2017年評議對象為市人民檢察院53周歲以下、任檢察員滿3年、擔任業(yè)務部門中層領導且尚未接受過評議的6位員額檢察官?！巴暝谶x定被評議對象時，采取‘電腦隨機抽取’形式。但是抽取的被評議人因職務不同，評議標準的‘水平線’就會有不同?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?nèi)司工委副主任林英鐲表示，“將履職評議對象限定同一職級、同一‘水平’比較，更加公平、合理。”

“同時，在拓寬評議渠道上，工作組也是下了一番功夫。”林英鐲介紹，此次評議首次向內(nèi)務司法委員會組成人員征求意見，邀請其參加滿意度測評，增強了評議的民主性和透明度。在監(jiān)察體制改革試點落地的背景下，評議領導小組還主動聯(lián)系監(jiān)察委并征求監(jiān)察委對被評議對象的意見和建議。

與此同時，根據(jù)2017年《關(guān)于對市人民檢察院部分檢察官開展履職評議的實施方案》要求，此次評議，排位前兩名且“優(yōu)秀”票數(shù)不少于常委會實到人數(shù)70%的為“優(yōu)秀”，并列的以量化評價得分排名前者為先。

“在原先的條件之上增設了‘70%’這一要求，‘優(yōu)秀’的含金量‘純度’更高了?！笔袡z察院監(jiān)所檢察處處長梁兵坦言，這次“備考”壓力不小，自己花了整整一個月的業(yè)余時間，認真準備自查材料。

“為了提高結(jié)果的客觀性、準確性，此次履職評議量化評價實行‘崗位訂制’，并根據(jù)工作崗位設計評議項目。同時，在隨機抽取案卷基礎上將抗訴被駁回、改變罪名和引發(fā)上訪三類案件列為必查案卷，更有利于發(fā)現(xiàn)被評議對象在辦案中的‘短板’?！崩顐ケ硎荆瑢α炕u價標準進行探索，取得了較好的效果。

另外，此次評議在發(fā)出評議意見之前，還專門增加了一個談話環(huán)節(jié)，由內(nèi)司工委與被評議者面對面交流。在發(fā)出評議意見后，市人大常委會對整改情況進行跟蹤監(jiān)督，適時開展“回頭看”，回訪談話了解。

時間是最客觀的見證者！9年實踐，證明了該項司法監(jiān)督創(chuàng)新工作實現(xiàn)人大選舉、任命和監(jiān)督干部的有機結(jié)合。9年來，臺州市人大常委會共評議法官31名、檢察官24名，評出20名優(yōu)秀“兩官”。評議結(jié)果為“兩院”在人事提拔、任用上提供了重要的考察依據(jù)。

“進一步完善評議機制?！痹瘶s表示，2018年對市法院的評議工作已正式啟動，市人大將結(jié)合司法改革方向，增加對司法責任制落實情況的評議；科學擴大征求意見范圍，突出評議重點，深化評議方法，擴大評議結(jié)果運用，充分發(fā)揮評議對“兩院”工作的推動作用和“兩官”隊伍建設的促進作用。同時，《臺州市人大常委會法官檢察官履職評議辦法》已列入年初計劃，并將于12月出臺，繼續(xù)推進該項工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

參與式預算：守護百姓錢袋

2005年7月27日，溫嶺市新河鎮(zhèn)十四屆人大五次會議開幕，對很多溫嶺人來說，這一天，讓人記憶猶新。

這次人代會上，鎮(zhèn)政府將年度預算向所有代表和公眾公開，然后請他們對預算內(nèi)容發(fā)表看法和提出修改建議。

那一天，新河鎮(zhèn)政府領導班子來了9個人，坐在主席臺上。臺下，則是90名人大代表和193名群眾代表。大家都拿著一份《新河鎮(zhèn)2005年財政預算（說明）》。臺上臺下都有些不適應，有人回憶，臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領導人手一支筆邊答邊擦汗。

聽取人大代表和群眾代表的意見后，鎮(zhèn)政府車輛購置費從70萬元調(diào)整為50萬元，自聘人員經(jīng)費從75萬元縮減到70萬元。

溫嶺市新河鎮(zhèn)先行先試，在審議鎮(zhèn)財政預算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開了參與式預算改革試驗的序幕。

2009年1月，溫嶺市人大八易其稿，出臺了《關(guān)于開展預算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預算審查監(jiān)督的指導意見》。次年，參與式預算在全市11個鎮(zhèn)和5個街道全面推行。

繼鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與式預算改革初步成功，并積累了一定的經(jīng)驗后，2008年開始，參與式預算開始向市級部門發(fā)力。各部門的年度預算包括“三公”經(jīng)費，不僅要接受民主懇談，還要在人代會上經(jīng)歷一場“麻辣過堂”。2010年，部門預算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開。

2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預算修正議案。

“這么多年下來，我們已在人代會上建立了專題報告、專題審議、專題票決、專題決議制度，預算審查逐步規(guī)范到位，并且更富實質(zhì)性。”溫嶺市人大常委會預算工委主任江志強介紹，目前溫嶺在市級政府部門層面已形成較為完善的預算審查監(jiān)督體系。人代會召開前要進行部門預算民主懇談、代表聯(lián)絡站預算征詢懇談、常委會會議初審票決部門預算草案，人代會上要聽取政府預算報告、分代表團專題審議部門預算、票決部門預算，人代會后要開展預算績效監(jiān)督。

“澤國鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；澤國鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好……”

2015年，澤國鎮(zhèn)對3個跨年度實施的民生項目進行了績效測評。為了補上預算執(zhí)行情況的評價和運用這塊“短板”，澤國鎮(zhèn)人大從2013年開始探索引入預算績效評價，進一步完善資金預算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。

“現(xiàn)在不僅僅是把預算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！泵鎸υ絹碓綇碗s的預算、越來越大的項目投資，溫嶺市人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”轉(zhuǎn)型升級。2014年起，溫嶺市人大注重預算績效監(jiān)督工作，每年召開人大主任會議專題聽取績效管理工作匯報，提出具體工作要求，并交辦財政部門開展重點項目績效評價。

過去，代表關(guān)心錢用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們更關(guān)心錢用得怎么樣，“參與式預算”的內(nèi)涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

這是一個自我革命的過程，溫嶺市人大用10余年時間來做這一件事情。實踐證明，溫嶺市人大的堅持對于人大預算審查的創(chuàng)新意義重大?！皡⑴c式預算”監(jiān)督沿著“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進，形成了“預算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過程”的全口徑預決算審查監(jiān)督體系，逐步把財權(quán)關(guān)進人民代表大會制度的“籠子”里。

“我們持續(xù)突出對重點部門預算、重大政府性投資項目、資金使用績效和審計查出問題的監(jiān)督，持續(xù)推動參與式預算在實踐中與時俱進，使人大工作更具時代特色和創(chuàng)造活力?！睖貛X市人大常委會主任陳輝說。

主任筆談

創(chuàng)新人大監(jiān)督司法的途徑和方式

臺州市人大常委會主任 元茂榮

司法監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要組成部分?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》實施以來，臺州市人大常委會積極探索，大膽嘗試，依法切實加強對司法人員的履職監(jiān)督。自2010年以來，已連續(xù)9年每年對其任命的部分法官或檢察官開展履職評議，既加強了對司法活動“事”的監(jiān)督，又加強了對“人”的監(jiān)督，提高了“兩官”隊伍素質(zhì)，提升了“兩院”司法公信，實現(xiàn)了選舉、任命和監(jiān)督干部的有機統(tǒng)一。

臺州的“兩官”履職評議是地方人大行使監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新探索，首開國內(nèi)地市人大對司法人員進行直接監(jiān)督的先河，沒有既有經(jīng)驗可以借鑒，完全是摸著石頭過河。多年的探索完善，對做好這項工作有幾點心得體會。

首先，確保黨的領導是做好履職評議工作的根本。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是社會主義法治最根本的保證。因此，履職評議工作自開展以來，始終堅持和依靠黨的領導，嚴格執(zhí)行重大事項、重要舉措及時請示匯報制度，確保履職評議工作的各個環(huán)節(jié)始終在市委、市人大常委會黨組的堅強領導下進行。加強黨對履職評議工作的領導，對于保障履職評議工作正確的政治方向，推動市委重大決策部署貫徹落實至關(guān)重要。

其次，正確處理好評議雙方的關(guān)系是順利開展履職評議工作的基礎。在履職評議中，更加注重協(xié)調(diào)溝通。在評議方案出臺前，事先征求“兩院”意見；在評議過程中，加強與“兩院”互動；在評議等次初步確定后，認真聽取“兩院”主要領導意見。始終堅持把評議的原則性與靈活性結(jié)合起來，正確處理評議雙方的關(guān)系，處理好監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系。既規(guī)范了“兩官”正確行使職權(quán)，又不影響“兩院”司法權(quán)的獨立行使。

最后，狠抓整改落實是開展履職評議工作的關(guān)鍵。整改落實是履職評議工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在履職評議中，評議各方都十分重視整改工作：受評“兩官”把整改提高作為抓手，對于在自查和評議中發(fā)現(xiàn)的問題，做到邊查邊改，邊評邊改；“兩院”以此為契機，堅持標本兼治，針對隊伍建設中存在的共性問題，找原因，尋根源，強措施，建立、健全嚴格規(guī)范的工作機制，扎實推進執(zhí)法規(guī)范化建設；市人大常委會積極采取措施，通過強化監(jiān)督合力、完善評議機制、不斷探索創(chuàng)新監(jiān)督方法等狠抓評議意見的落實，多措并舉，鞏固整改成果，力促司法公正。

“兩官”履職評議，是新時代人大工作與時俱進的創(chuàng)新，既要認真總結(jié)既有經(jīng)驗，更要結(jié)合司法改革方向，持續(xù)深化完善，不斷創(chuàng)新人大司法監(jiān)督的途徑和方式，為促進司法公正發(fā)揮人大應有的作用。

民眾有所呼，監(jiān)督有所應

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“共享”發(fā)展的理念深入人心。百姓對公平正義的追求，對“陽光財政”的希冀更加迫切。人大監(jiān)督如何回應百姓的殷切期盼，成為擺在各級人大面前的一道重要課題。

“‘創(chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境’是深化共享發(fā)展理念的關(guān)鍵。抓住公平正義，就牽住了走向共享發(fā)展的‘牛鼻子’?！迸_州市人大常委會副秘書長、研究室主任吳志剛表示，人大要守住社會公平正義的底線，推動“一府兩院”努力創(chuàng)造平安和諧、公平正義的社會環(huán)境，通過共享發(fā)展真正讓群眾安居樂業(yè)，享有幸福生活。

如何來實現(xiàn)？司法是公平正義的最后一道防線，“錢袋子”事關(guān)百姓民生，臺州市人大和溫嶺市人大抓住這兩個重點，以“兩官”履職評議和參與式預算，創(chuàng)新人大監(jiān)督工作，回應了百姓對公平正義、公開透明的追求。

在實踐中，大多數(shù)地方人大及其常委會對“兩院”的監(jiān)督側(cè)重于對工作的監(jiān)督，而忽視了對個人的監(jiān)督。而在預算監(jiān)督方面，流于形式的問題也一直存在。

“司法公正的主體是以法官、檢察官為主的司法人員。司法公正說到底是司法人員的公正。只重工作監(jiān)督不重視對人的監(jiān)督就好比是重監(jiān)督水流而輕水源監(jiān)督，難以起到‘正本清源’的作用。”臺州市人大常委會副主任李志堅表示，“兩官”是人大常委會任命的，對其進行履職評議，是人大依法監(jiān)督司法工作的應有之義。“兩官”履職評議的初衷是“打造一支公正司法、執(zhí)法為民、全面過硬的政法鐵軍”，彌補了任后監(jiān)督的缺位，促使“兩官”“照鏡子”“正衣冠”，為司法機關(guān)隊伍建設提供了重要依據(jù)。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變，財政預算職能由傳統(tǒng)的收支工具向以提供公共服務為主的收入分配、資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)變。公共財政的背后是民主財政，對如何民主理財，溫嶺市人大作了積極的探索。

現(xiàn)在，在溫嶺每個鎮(zhèn)召開的一年一度人代會會場內(nèi)，都可以看到代表們?yōu)橘Y金流向而唇槍舌劍的場面。此時，人代會儼然成了代表和政府之間、代表和代表之間理性博弈的舞臺。民心所向決定了政府錢袋子的使用指向，這是代表和百姓最滿意的地方。

從2008年開始，溫嶺市人大便將預決算審查監(jiān)督的所有信息包括審計工作報告在網(wǎng)上公開。到2014年，溫嶺市一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社?；痤A算等“四本賬”預算和所有83個部門與16個鎮(zhèn)（街道）預算、上年度決算以及“三公”經(jīng)費預決算，已經(jīng)在網(wǎng)上實現(xiàn)不留死角的全公開。“陽光財政”的路徑愈加清晰。

“將民主懇談與預算審查結(jié)合起來，融合了代議制民主和協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，把政府性收支包括債務全部納入人大監(jiān)督視野，實現(xiàn)預算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過程的‘亮麗轉(zhuǎn)身’，逐步把‘財權(quán)’關(guān)進人民代表大會制度的鐵籠?！辈簧賹＜覍W者表示，參與式預算讓我國根本政治制度最大限度地激發(fā)出它應有的活力。

抓住監(jiān)督的重點，關(guān)注民生福祉，回應百姓關(guān)切，臺州市人大和溫嶺市人大敢于求索，不拘一格，持續(xù)創(chuàng)新，交出了一份滿意的“答卷”，為中國基層民主的發(fā)展貢獻了制度力量。

（圖片由臺州市人大、溫嶺市人大提供）