減稅，還需要做什么？

鄭嘉璐

今年7月，朱遠(yuǎn)志主動請辭了縣地稅局局長的職務(wù)，轉(zhuǎn)而擔(dān)任國地稅合并后的稅務(wù)局副局長。他的職級并沒有降低，職務(wù)變動主要是由于國稅、地稅兩個機(jī)構(gòu)的合并，該縣原國稅局的局長成為了稅務(wù)局的“一把手”。朱遠(yuǎn)志沒有爭著當(dāng)局長，用他自己的話說：“都50多了，不想再背那么沉的擔(dān)子。”

國稅地稅征管體制改革的大幕已經(jīng)拉開，朱遠(yuǎn)志只是親歷者之一。從6月10日開始，36個省級新稅務(wù)機(jī)構(gòu)和535個市級新稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛牌； 7月20日，全國所有縣鄉(xiāng)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)也完成合并。新的稅務(wù)機(jī)構(gòu)一律以新機(jī)構(gòu)名稱對外開展工作。

依照方案，國地稅合并到位后，社會保險等非稅收入要按照“成熟一批、轉(zhuǎn)交一批”的原則交由稅務(wù)部門征管。非稅收入轉(zhuǎn)由征管水平更高的稅務(wù)部門征收，這意味著企業(yè)逃避繳費(fèi)的難度大大提高了。但同時，這也意味著企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)會更重。

“嚴(yán)征管、低稅率”，這是中國稅制改革的重點(diǎn)工作之一。近些年，隨著稅務(wù)系統(tǒng)信息化、法制化的加強(qiáng)，征稅流程的優(yōu)化，中國的稅費(fèi)征管率已經(jīng)明顯提升。但是，征管變嚴(yán)的同時，法定稅率卻沒有及時下調(diào)，結(jié)果就是，實(shí)際稅率越來越接近名義稅率，企業(yè)的負(fù)擔(dān)不斷加重。

“寬打窄用”

中國的稅負(fù)到底重不重？財稅界爭了十幾年，也沒得出個統(tǒng)一的意見。世界銀行在2016年底統(tǒng)計了反映企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的總稅率，中國的總稅率高達(dá) 68%，位列世界第12，遠(yuǎn)高于40.6%的世界平均水平。而中國官方的說法是，中國的宏觀稅率在30%左右，這個數(shù)字低于發(fā)達(dá)國家42.8%的水平，也低于發(fā)展中國家34.4%的水平，在世界范圍內(nèi)屬于絕對低位。

但不管怎么說，近二十年中國稅收收入高速增長是不爭的事實(shí)。1994年分稅改革制剛開始實(shí)行時，全國稅收收入僅5000億元；到2017年，這個數(shù)字達(dá)到了14.4萬億元，增長了近30倍，年均增長率超過15%。

不僅如此，除少數(shù)年份外，中國稅收增長率一直高于GDP增速。這個難以被一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律解釋的特殊現(xiàn)象吸引了不少財稅專家的關(guān)注，有些學(xué)者還把這一現(xiàn)象稱為“中國稅收增長之謎” 。近幾年，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，消費(fèi)增速、投資增速放緩；為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險，減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，中國政府還啟動了結(jié)構(gòu)性的減稅降費(fèi)。但即便如此，稅收增速依然強(qiáng)勁：只在2015年、2016年兩年內(nèi)低于GDP增速；到2017年，稅收年增長率又達(dá)到了10.7%，再次超過GDP增速。

稅收收入為什么增加這么快？在經(jīng)濟(jì)因素之外，稅務(wù)部門征管效率的迅速提升是個重要的原因。

在很長一段時間里，中國稅收的實(shí)際征收率是非常低的。分稅制改革以前，中國的稅收征管制度延續(xù)了千百年來“人管戶”的模式，稅管員集征、管、查三項職能于一身，權(quán)力大而約束小。這使得不少企業(yè)通過“人情稅”“關(guān)系稅”來偷稅、漏稅，稅收流失現(xiàn)象很嚴(yán)重。

孫伯明在地稅局工作了20多年，參加工作之初的狀態(tài)還歷歷在目。那時候，擔(dān)任稅管員的孫伯明要帶著一本手工稅票，挨家企業(yè)上門收稅。那個年代沒有信息化的手段，企業(yè)主的納稅意識也很弱，盡快稅管員三番五次的上門催收，企業(yè)拖欠稅費(fèi)的情況依然非常普遍。偶爾有領(lǐng)導(dǎo)打聲招呼，某些企業(yè)的稅費(fèi)就可以長期拖欠，甚至不了了之。

在這種征管水平之下，企業(yè)繳納的實(shí)際稅率是很低的。國家稅務(wù)總局發(fā)布的報告顯示，1994年，中國稅收的實(shí)際征收率只有50%多一點(diǎn)。為了獲得充足的稅收收入，滿足財政支出需要，國家必須設(shè)定相對較高的名義稅率，“高稅率、松征管”成為當(dāng)時中國稅務(wù)的一個特點(diǎn)。

正是出于這個原因，1993 年的稅制設(shè)計中留下了很多“征管空間”。中國社會科學(xué)院副院長高培勇認(rèn)為，在當(dāng)時的背景下，即便只著眼于五千億元的稅收收入目標(biāo)，考慮到“抑熱”“增收”“征收率偏低”等方面的實(shí)情，國家也需事先建構(gòu)一個可征收一萬億元的稅制架子。這就是所謂的“寬打窄用”。

這體現(xiàn)在各稅種的稅率上。 比如中國個人所得稅的最高邊際稅率是45%，而香港只有15%，俄羅斯只有13%，作為發(fā)達(dá)國家的新加坡也只有22%，美國為39.6%。此外，從2018年5月份開始，我國增值稅最高稅率降為產(chǎn)品增值額的16%，可即便稅率已經(jīng)調(diào)低，但仍比其他國家高一些，例如韓國、澳大利亞的增值稅稅率均為10%，新加坡為7%。

節(jié)節(jié)攀升的征收率

一轉(zhuǎn)眼20多年過去，孫伯明已經(jīng)升任鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所的所長?，F(xiàn)在，他的同事們不再需要天天跑去企業(yè)催收稅款，而可以坐在屏幕前就掌握所有企業(yè)的繳稅情況。孫伯明說，以現(xiàn)在的稅收征管手段，企業(yè)再想偷稅漏稅，就不像20年前那么容易了。

信息化水平的提升是稅務(wù)征收率提高的最主要原因。最典型的例子是連續(xù)三期的“金稅工程”建設(shè)。1998年開始推行的“金稅二期”工程，包含了增值稅防偽稅控開票系統(tǒng)、 認(rèn)證系統(tǒng)、 計算機(jī)交叉稽核系統(tǒng)和發(fā)票協(xié)查系統(tǒng)，企業(yè)通過開具假發(fā)票偷逃稅的難度大大提升。

為了獲得充足的稅收收入，滿足財政支出需要，國家必須設(shè)定相對較高的名義稅率，“高稅率、松征管”成為當(dāng)時中國稅務(wù)的一個特點(diǎn)。

2016年推廣到全國的“金稅三期”則被稱為“史上最嚴(yán)格的監(jiān)管系統(tǒng)”。它實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的大數(shù)據(jù)共享，社保、工商、銀行、統(tǒng)計等信息都接入到“金三”系統(tǒng)中，系統(tǒng)會利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對企業(yè)的收入、成本、利潤、庫存和銀行賬戶進(jìn)行監(jiān)測，稍有異常，系統(tǒng)就會報警。“金三”系統(tǒng)還建立了納稅信用等級和稅收違法聯(lián)合懲戒機(jī)制，進(jìn)入稅收違法“黑名單”的失信企業(yè)將處處受限。孫伯明說，現(xiàn)在企業(yè)不僅不會故意偷稅，還要處處防范因疏忽導(dǎo)致的漏稅，企業(yè)的納稅意識明顯提升。

這些年，稅收征管制度也得到了明顯優(yōu)化。比如稅收征管被分解為管理服務(wù)、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查、執(zhí)法監(jiān)督等多個流程，不同流程由不同人員負(fù)責(zé)，流程之間可以互相監(jiān)督。而“集中征收，重點(diǎn)稽查”的稅收征管制度，則減少了“稅管員制”造成的稅收減免隨意、管理松散現(xiàn)象。

還有一個不可忽視的因素是地方政府。來自地方政府的壓力是稅務(wù)部門，尤其是地稅部門加強(qiáng)稅務(wù)征管的原因之一。朱遠(yuǎn)志說，縣政府每年都會下達(dá)任務(wù)，要求該年完成一定數(shù)額的稅收增收計劃。于是年末的幾個月就成了朱遠(yuǎn)志壓力最大的時候，他常頭疼于稅收計劃難以完成，甚至為此失眠。要提高稅收金額，稅務(wù)部門最常用的手段就是加強(qiáng)稅收稽查，多開展專項檢查和常規(guī)檢查，把可能存在的偷漏稅現(xiàn)象都逼出來。當(dāng)然，地方政府也不只是施壓，如果稅務(wù)部門超額完成了稅收任務(wù)，一些地方政府還會予以重獎，以示激勵。

多種因素影響之下，稅收征管水平在不斷提升。國家稅務(wù)總局的報告顯示，到2003年，中國稅務(wù)實(shí)際征收率已經(jīng)提升至70%以上。也就是說，10年間，中國稅收的征管效率提升了20個百分點(diǎn)。中國人民大學(xué)財政學(xué)教授呂冰洋的研究證實(shí)了這個說法，他通過計算得出，從1996年到2005年，中國各省的稅收征管效率平均每年提高9.6%。

最近10年，稅收征管效率提升的腳步并沒有放慢。比如前文提到的“金稅三期”和大數(shù)據(jù)技術(shù)就是近幾年才應(yīng)用到稅務(wù)部門的。而近期啟動的國稅地稅征管體制改革，很可能是稅務(wù)部門繼續(xù)提高征管能力的契機(jī)。隨著國地稅合并，由交叉管理形成的盲區(qū)將得到清理；人員合并之后，稅務(wù)部門也會有更充足的人力來完成稅收執(zhí)法。

對企業(yè)而言，征管力度變化最大的將是社保金等非稅收入。這幾天，孫伯明正在接受培訓(xùn)，預(yù)計到今年年底，當(dāng)?shù)夭糠址嵌愂杖刖鸵伤麄儊碚魇?。孫伯明說，稅務(wù)部門的征收力度是其他單位沒法比的，過去環(huán)保部門征收排污費(fèi)，殘聯(lián)征收殘保金，工會征收工會經(jīng)費(fèi)，都存在征收力度不足的問題。隨著環(huán)保費(fèi)改稅，殘保金和工會經(jīng)費(fèi)由地稅部門代收，這幾項稅費(fèi)收入的征收率明顯提高。

目前，不少中小企業(yè)為了節(jié)約開支，并沒有為員工繳納社保金；一些工期較短的工人也出于提高收入對考慮，選擇不購買社保。如果稅務(wù)部門按照征稅的標(biāo)準(zhǔn)征收非稅收入，很可能會強(qiáng)制要求企業(yè)繳納社保金，即便是收費(fèi)最低的檔次，那對企業(yè)來說也是比不小的開支。

減稅競爭

近20年里，中國的稅收征管能力不斷提高，這也就意味著稅收流失逐漸減少，這是國家治理能力不斷提高的體現(xiàn)。同時，這也意味著實(shí)際稅負(fù)越來越逼近法定稅負(fù)。

當(dāng)前采用的法定稅率適用于征收效率低下的九十年代，是預(yù)留稅收流失后的結(jié)果。隨著稅務(wù)征管能力的提高，法定稅率不應(yīng)該保持不變。

隨著偷稅、漏稅的難度加大，企業(yè)的稅負(fù)感明顯增強(qiáng)了。企業(yè)依法繳稅是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但問題是，當(dāng)前采用的法定稅率適用于征收效率低下的九十年代，是預(yù)留稅收流失后的結(jié)果。隨著稅務(wù)征管能力的提高，法定稅率不應(yīng)該保持不變，有必要做出適當(dāng)調(diào)整。

2017年底，財政部下屬的中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了一份研究簡報。財研院的幾位學(xué)者調(diào)研了中國14709家各個區(qū)域、不同類型的企業(yè)，為減輕中國企業(yè)的負(fù)擔(dān)提出了建議。其中一條就是在征管效率提高條件下，可適當(dāng)降低名義稅率，并通過稅制優(yōu)化減少不公平競爭。

最近一兩年，國際社會再次刮起了“減稅旋風(fēng)”。2017年年底，美國總統(tǒng)特朗普簽署了1.45萬億美元減稅法案。法案從2018年將企業(yè)最高稅率從35%降至21%，個人所得稅起征點(diǎn)翻倍，并從七檔簡化為三檔。這被稱為“里根時代”以來最大規(guī)模的減稅，甚至是“美國歷史上最大規(guī)模的減稅”。

美國之外，英國、法國也相繼宣布了減稅計劃。英國首相特蕾莎·梅表示，英國政府將在2020年前將企業(yè)所得稅稅率降至17%，目標(biāo)是G20集團(tuán)中最低；法國總統(tǒng)馬克龍則計劃在2020年前將企業(yè)所得稅稅率降至25%。

國際社會爭相減稅，是為了增強(qiáng)自身的競爭力，刺激生產(chǎn)和消費(fèi)。中國有自己的實(shí)際情況和需求，沒必要亦步亦趨。但必須清楚認(rèn)識到，在減稅競爭的大背景下，給企業(yè)打造好的稅收環(huán)境從而提升企業(yè)競爭力是政府的不二選擇。

其實(shí)，中國政府早在5年前就出臺了一系列減稅降費(fèi)的措施，也取得了顯著的成效。在降低法定稅率方面，中國的主體稅種增值稅最近幾年已經(jīng)歷了多次調(diào)整，基本稅率有所降低，稅率檔次也得到了簡并。進(jìn)入2018年，個人所得稅改革啟動，除起征點(diǎn)上調(diào)之外，還首次采用了“分類與綜合相結(jié)合”的征收方式，并增設(shè)了專項附加扣除。

未來，降低名義稅率依然是減稅降費(fèi)的重要手段。財科院建議，中國可以適當(dāng)降低增值稅基本稅率和企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，以及個人所得稅的最高邊際稅率，以縮小名義稅率與實(shí)際稅率的差距，繼續(xù)減輕社會的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。