第三方審查機(jī)構(gòu)管理模式研究

文/孫業(yè)要

一、研究概述

1. 審查機(jī)構(gòu)概念

“審查機(jī)構(gòu)”概念的宏觀雛形為負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證技術(shù)性評(píng)審和事務(wù)性工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)通過委托、承包、采購(gòu)等方式將部分公共服務(wù)和非公共服務(wù)交由社會(huì)力量承擔(dān)。可以看到，社會(huì)力量是政府職能轉(zhuǎn)變不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把第三方社會(huì)力量引入行政許可，將審查機(jī)構(gòu)的概念延伸既必要又緊迫。

2. 第三方審查機(jī)構(gòu)建立的創(chuàng)新性

上海市建立的第三方審查機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮了市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)資源力量，不僅可以促使生產(chǎn)許可證審查獨(dú)立有效，也將極大地提升市場(chǎng)的活力。

① 基本概念的創(chuàng)新。在《上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可省級(jí)發(fā)證管理辦法》（滬質(zhì)技監(jiān)規(guī)〔2016〕496號(hào)）中首次提出“上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查機(jī)構(gòu)”概念，即負(fù)責(zé)上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請(qǐng)企業(yè)的審查、匯總上報(bào)審查材料等生產(chǎn)許可證審查工作。從上層制度厘清生產(chǎn)許可職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，讓后續(xù)第三方審查機(jī)構(gòu)的建立和管理有據(jù)可循。

② 建立方式的創(chuàng)新。將生產(chǎn)許可證審查這一行政職能通過政府公開招投標(biāo)的方式交由市場(chǎng)中的第三方進(jìn)行統(tǒng)一管理，將市場(chǎng)中的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)全部囊括進(jìn)來，此種建立方式在全國(guó)尚屬首例。

③ 管理模式的創(chuàng)新。原先的行政部門由生產(chǎn)許可證審查職能執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)管理者，通過市場(chǎng)化的方式選取優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并自上而下實(shí)施，在此過程中還能及時(shí)根據(jù)管理的情況對(duì)服務(wù)的供方進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)、劣勢(shì)淘汰的市場(chǎng)化運(yùn)作，在管理模式上有很強(qiáng)的前瞻性。

3. 第三方審查機(jī)構(gòu)管理的必要性

為保障第三方審查機(jī)構(gòu)在履職時(shí)能夠依法依規(guī)、保持最優(yōu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是在其自身利益與所實(shí)施的生產(chǎn)許可證審查這項(xiàng)行政職能之間發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，建立科學(xué)合理的管理模式進(jìn)行約束就顯得尤為必要。

隨著行政許可審批制度改革的推進(jìn)，2017年5月第三方審查機(jī)構(gòu)開始正式承接許可證審查工作。在國(guó)務(wù)院試行簡(jiǎn)化審批程序的大背景下，“先證后核”“一企一證”等生產(chǎn)許可證改革對(duì)審查技術(shù)的要求不降反增，一方面對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)能力需求更高，另一方面也對(duì)如何發(fā)揮好第三方審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立、專業(yè)的優(yōu)勢(shì)作用提出更高的管理要求。

二、第三方審查機(jī)構(gòu)管理實(shí)例分析

本文以通過政府公開招標(biāo)的方式入圍的5家上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查機(jī)構(gòu)為樣本，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員構(gòu)成、專業(yè)能力、管理現(xiàn)狀等方面進(jìn)行實(shí)例分析，為后期管理的實(shí)施提供參考。

1. 機(jī)構(gòu)性質(zhì)

當(dāng)前第三方審查機(jī)構(gòu)主要由事業(yè)單位（占比40%）、企業(yè)（占比40%）和行業(yè)協(xié)會(huì)（占比20%）組成，且大部分具有開展與行政許可和公共服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，這三類市場(chǎng)主體均具有獨(dú)立法人資質(zhì)，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，并享有良好的行業(yè)信譽(yù)。

2. 人員構(gòu)成

生產(chǎn)許可證審查是能夠反映實(shí)際生產(chǎn)情況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審查的審查組成員必須具有國(guó)家注冊(cè)審查員資質(zhì)。事業(yè)單位派出的審查員在產(chǎn)品生產(chǎn)工藝、流程上有著天然的優(yōu)勢(shì)；而企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)相較事業(yè)單位人才專業(yè)集中的情況，兩者在制造型企業(yè)長(zhǎng)期從事生產(chǎn)管理的技術(shù)性人才的選擇上有更強(qiáng)的自主性。

3. 專業(yè)能力

依據(jù)調(diào)整后的生產(chǎn)許可證目錄，將許可證發(fā)證產(chǎn)品（不含直接接觸食品的材料等相關(guān)產(chǎn)品）劃分為化工、輕工、機(jī)械、建筑、電子電器5個(gè)領(lǐng)域，并將第三方審查機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)、入圍專業(yè)、設(shè)備技術(shù)、檢驗(yàn)檢測(cè)能力等內(nèi)容與5大專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行匹配。比較看出，事業(yè)單位在化工、輕工、電子電器類能力匹配度較高；企業(yè)的專業(yè)能力主要集中在機(jī)械類和建筑類；行業(yè)協(xié)會(huì)在5大領(lǐng)域的專業(yè)能力分配上較為平均，能為事業(yè)單位、企業(yè)提供穩(wěn)定的資源候補(bǔ)。三者在專業(yè)能力上相互增補(bǔ)，有利于形成良性競(jìng)爭(zhēng)。

4. 管理現(xiàn)狀

上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查機(jī)構(gòu)建立運(yùn)行以來，在管理模式的構(gòu)建上進(jìn)行了數(shù)次的嘗試與創(chuàng)新，逐步形成從前期準(zhǔn)入、中期控制、后期管理到外部監(jiān)督的四位一體第三方審查機(jī)構(gòu)管理工作規(guī)范（見表1）。

表1 第三方審查機(jī)構(gòu)現(xiàn)行管理模式

就第三方審查機(jī)構(gòu)自身來說，建立包含制度建設(shè)與工作質(zhì)量控制、信息變更等不定期內(nèi)部自查和年度工作報(bào)告機(jī)制；各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局可就第三方審查機(jī)構(gòu)的審查工作開展日常監(jiān)督并逐次進(jìn)行評(píng)價(jià)，將觀察監(jiān)督后的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于機(jī)構(gòu)年度考核；上海市質(zhì)監(jiān)局業(yè)務(wù)受理中心以制度、人員、審查、案卷、行為規(guī)范為主要內(nèi)容開展年度考核，并與上海市質(zhì)監(jiān)局共同建立完善責(zé)令立即改正、解除合同、取消目錄和列入黑名單為監(jiān)督條線的分級(jí)管理機(jī)制。

在初步試行該管理模式后，可以從比較中看到，生產(chǎn)許可證現(xiàn)場(chǎng)審查不合格率（見圖1）相較2016年未建立第三方審查機(jī)構(gòu)時(shí)提升了11%以上，且不合格大部分集中在危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)監(jiān)管產(chǎn)品上。這從側(cè)面說明，第三方審查機(jī)構(gòu)的建立與管理進(jìn)一步加嚴(yán)了生產(chǎn)許可證的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，在保障質(zhì)量安全上展現(xiàn)了正向的積極效果。

圖1 生產(chǎn)許可證現(xiàn)場(chǎng)審查不合格率對(duì)比圖

三、第三方審查機(jī)構(gòu)管理實(shí)施中存在的問題

通過對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)的實(shí)例分析，可以發(fā)現(xiàn)，第三方審查機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入條件的持續(xù)保持、工作內(nèi)容針對(duì)改革政策的適時(shí)調(diào)整、行為規(guī)范的落實(shí)及監(jiān)督方式的多樣化上仍有很多改進(jìn)的空間。同時(shí)，在已完成的第三方審查機(jī)構(gòu)2017年年度考核中，共發(fā)現(xiàn)整改條款8項(xiàng)次，評(píng)定結(jié)果為良好與一般的機(jī)構(gòu)占總數(shù)的80%，評(píng)定為優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)僅為1家。此評(píng)定結(jié)果可以看到，第三方審查機(jī)構(gòu)在實(shí)際的運(yùn)行與管理中仍然存在一些問題。

1. 內(nèi)部管理機(jī)制不健全

從實(shí)際情況來看，40%的第三方審查機(jī)構(gòu)將生產(chǎn)許可證審查職能賦予原有的業(yè)務(wù)部門，審查職能只是作為機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)次要業(yè)務(wù)，其管理人員數(shù)量不足且多為兼職管理，無法把關(guān)注點(diǎn)落在審查工作上。另，行政許可改革變化快、力度強(qiáng)，在工作要求、時(shí)限、方法上一直在不斷地進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。部分第三方審查機(jī)構(gòu)存在跟進(jìn)國(guó)家和上海市質(zhì)監(jiān)局各項(xiàng)生產(chǎn)許可證改革政策不及時(shí)，或未及時(shí)制修訂機(jī)構(gòu)內(nèi)審查管理制度和工作流程的內(nèi)部管理問題。

2. 審查員資源有限

生產(chǎn)許可證發(fā)證產(chǎn)品涉及化工、輕工、電子電器、建筑及其他行業(yè)，具體到每個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)審查員數(shù)量非常有限，第三方審查機(jī)構(gòu)可選取范圍不大。目前審查員培訓(xùn)考核和注冊(cè)由全國(guó)許可證審查中心統(tǒng)一管理，而審查中心在2017年僅組織3期有限范圍的新注冊(cè)審查員考試，不能滿足第三方審查機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)展審查員的需求，進(jìn)而出現(xiàn)因?qū)I(yè)審查員保有量低而導(dǎo)致的自由選取調(diào)派難度大等問題。

四、對(duì)策思考

1. 加快法律法規(guī)建設(shè)

生產(chǎn)許可作為法定的行政審批事項(xiàng)，其職能分配必須全面準(zhǔn)確，才能保障行政許可實(shí)施的公正高效。第三方審查機(jī)構(gòu)作為行政許可審查環(huán)節(jié)的實(shí)施者，對(duì)其法律上的地位、權(quán)利和責(zé)任的劃分必須予以明確。一方面，有上位法的保障，很大程度上能夠避免第三方審查機(jī)構(gòu)在行政職能上的接放脫節(jié)、監(jiān)管缺失和推諉扯皮問題；另一方面，有了上位法的約束，才能夠有的放矢對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)的建立、管理和監(jiān)督進(jìn)行細(xì)化，避免在實(shí)施中出現(xiàn)粗糙管理、單線監(jiān)督等問題。

另外，建議試點(diǎn)建立第三方審查機(jī)構(gòu)管理規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度規(guī)范質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、第三方審查機(jī)構(gòu)的管理體制，通過法律化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系，由上而下進(jìn)行壓力遞增，實(shí)現(xiàn)第三方審查機(jī)構(gòu)管理的目標(biāo)。

2. 協(xié)同聯(lián)動(dòng)開展多舉措監(jiān)管

在第三方審查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管的實(shí)際應(yīng)用上，目前的監(jiān)管內(nèi)容和方式仍受到諸多限制，各個(gè)部門的信息反饋效率不高，還是以事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題后集中整改為主。針對(duì)此種情況，建議可實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析，將工作評(píng)價(jià)、企業(yè)反饋、投訴舉報(bào)一并整合至網(wǎng)上審批系統(tǒng)中，依托信息化平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并階段性地開展生產(chǎn)許可證審查工作的效果評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整監(jiān)管方式；可開展市、區(qū)聯(lián)合監(jiān)管，采用實(shí)地調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)考核等形式對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和時(shí)效性；建立黑名單，若發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，撤銷第三方審查機(jī)構(gòu)資質(zhì)，列入黑名單并進(jìn)行通報(bào)，強(qiáng)化對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的處罰力度。

3. 第三方審查機(jī)構(gòu)管理模式設(shè)想

在發(fā)展方向上，可以借鑒上海市級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)管理平臺(tái)的構(gòu)建方法，由政府統(tǒng)一建立行政許可審查平臺(tái)，擴(kuò)展相關(guān)行政許可的審查業(yè)務(wù)，如檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具核準(zhǔn)、國(guó)家法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)任務(wù)授權(quán)的考核等。平臺(tái)內(nèi)的第三方審查機(jī)構(gòu)可以整合市場(chǎng)中的行業(yè)資源與專業(yè)人才，建立自主品牌，并根據(jù)市場(chǎng)行業(yè)狀態(tài)和機(jī)構(gòu)自身專業(yè)變化，實(shí)時(shí)進(jìn)行審查能力的優(yōu)化調(diào)整，不斷提升社會(huì)認(rèn)知度與公信力。

在這個(gè)發(fā)展機(jī)制中，政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚撸皇羌訌?qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，加重懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)、失信行為，立即從平臺(tái)中撤銷資質(zhì)；二是委托審查工作職能的行政管理部門、行政相對(duì)人對(duì)第三方審查機(jī)構(gòu)的工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督，政府根據(jù)監(jiān)督情況實(shí)時(shí)調(diào)整平臺(tái)中的第三方審查機(jī)構(gòu)及其專業(yè)；三是暢通投訴舉報(bào)渠道，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)負(fù)責(zé)、第三方獨(dú)立審查的新型管理模式（見圖2）；四是發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的自由競(jìng)爭(zhēng)作用，適時(shí)實(shí)施末位淘汰機(jī)制。

五、結(jié)語

圖2 第三方審查機(jī)構(gòu)的發(fā)展走向與管理模式設(shè)想示意圖

深化行政許可審批制度改革，是落實(shí)國(guó)務(wù)院加快推進(jìn)“放管服”的重大舉措，是全面深化質(zhì)檢改革、加快職能轉(zhuǎn)變的重要牽引。本文從第三方審查機(jī)構(gòu)這個(gè)視角入手，為生產(chǎn)許可管理模式的改革提供了一些新的思路與方法，同時(shí)擬通過不斷的實(shí)踐，實(shí)實(shí)在在地加強(qiáng)以服務(wù)品質(zhì)為核心的政府治理，找到一條適合行政部門監(jiān)管、提升管理能級(jí)和自身建設(shè)之路。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局業(yè)務(wù)受理中心）

信息專遞——

天津市市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)質(zhì)量提升三年行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布

為深入貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，落實(shí)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和天津市委市政府的工作要求和部署，近日，天津市市場(chǎng)監(jiān)管委結(jié)合工作實(shí)際，制定了《天津市市場(chǎng)監(jiān)管委系統(tǒng)質(zhì)量提升3年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》。

在強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)供給方面，該計(jì)劃提出，要發(fā)揮天津市標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)的作用，形成協(xié)作互通、多措并舉、共同推進(jìn)的工作機(jī)制，合力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作戰(zhàn)略實(shí)施；鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體積極制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化天津市地方標(biāo)準(zhǔn)公開平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地方標(biāo)準(zhǔn)題錄信息網(wǎng)上查詢和標(biāo)準(zhǔn)文本全部公開。

在開展質(zhì)量提升示范活動(dòng)方面，該計(jì)劃提出，要聚焦產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，積極培育創(chuàng)建質(zhì)量提升示范區(qū)，組織開展質(zhì)量提升示范區(qū)申報(bào)工作，形成一批質(zhì)量高地；實(shí)施質(zhì)量管理升級(jí)計(jì)劃，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施卓越績(jī)效評(píng)價(jià)等先進(jìn)質(zhì)量管理模式，廣泛開展質(zhì)量控制（QC）小組等群眾性質(zhì)量活動(dòng)。