聯(lián)合國(guó)維和衛(wèi)勤力量參與人道主義援助面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策探析

邱 雷，魚 敏，郭 棟

近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)已不再局限于監(jiān)督?；鸬葌鹘y(tǒng)任務(wù)，還包括在任務(wù)區(qū)實(shí)施平民保護(hù)和人道主義援助行動(dòng)、預(yù)防再次發(fā)生沖突和參與當(dāng)?shù)刂亟ǖ榷鄻踊蝿?wù)。而在參與人道主義援助時(shí)，聯(lián)合國(guó)維和衛(wèi)勤力量面臨著眾多嚴(yán)重威脅和巨大挑戰(zhàn)，包括艱苦的自然環(huán)境、落后的衛(wèi)生條件和動(dòng)蕩的社會(huì)環(huán)境等[1]，因此急需采取有效措施來(lái)改善援助效果。本文就聯(lián)合國(guó)維和衛(wèi)勤力量參與人道主義援助面臨的挑戰(zhàn)及相關(guān)對(duì)策作一探析。

1 危險(xiǎn)和困境

1.1 聯(lián)合國(guó)維和力量參與人道主義援助面臨的危險(xiǎn)和困境 1948—2017年，聯(lián)合國(guó)已部署了71個(gè)維和行動(dòng)。在國(guó)際沖突趨向于國(guó)內(nèi)沖突的背景之下，目前聯(lián)合國(guó)的大多數(shù)維和行動(dòng)目標(biāo)也從“局外調(diào)解人”轉(zhuǎn)化為“建設(shè)和平的主要協(xié)調(diào)者”[2]。近年來(lái)聯(lián)合國(guó)新增的“多層面”特派團(tuán)包括保護(hù)平民和人道主義援助，而這些特派團(tuán)正面臨更多暴力攻擊的危險(xiǎn)和威脅，主要包括恐怖分子使用不明爆炸物（improvised explosive device，IED）、直瞄或間瞄火力攻擊聯(lián)合國(guó)設(shè)施及難民營(yíng)等。

1.1.1 武裝沖突和恐怖主義導(dǎo)致人道主義危機(jī) “911”事件以后，武裝沖突和恐怖主義肆虐，使全球各地大批群眾被迫流離失所，導(dǎo)致前所未有的人道主義需求。在非洲和中東部分地區(qū)，極端暴力分子利用政治、經(jīng)濟(jì)、民族和宗教等方面矛盾，無(wú)視人道主義原則，頻頻制造殘暴血腥的反人道事件，給人道主義援助帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。而部署在馬里、南蘇丹和中非等“穩(wěn)定”特派團(tuán)的聯(lián)合國(guó)維和人員在持續(xù)沖突中執(zhí)行任務(wù)，卻難以在這種新環(huán)境下保證安全，這給保障工作帶來(lái)危險(xiǎn)[3]。2018-04-10，聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳發(fā)布公告，自2013-12南蘇丹爆發(fā)武裝沖突以來(lái)，至少有98名救援人員在南蘇丹遇害，并有多起洗劫醫(yī)院的事件發(fā)生。

1.1.2 對(duì)國(guó)際人道法的認(rèn)知不足影響人道主義援助近年來(lái)，隨著以美國(guó)為首西方國(guó)家的“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”和地區(qū)動(dòng)蕩愈演愈烈，導(dǎo)致武裝團(tuán)體不斷增加，使得國(guó)際人道法面臨更多挑戰(zhàn)。部分武裝團(tuán)體，特別是恐怖組織的武裝，公然違背國(guó)際人道法的基本原則,針對(duì)醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的攻擊時(shí)有發(fā)生。

2016年，紅十字國(guó)際委員會(huì)在全球16個(gè)國(guó)家對(duì)17 000多人進(jìn)行了一項(xiàng)關(guān)于國(guó)際人道法的調(diào)查，該調(diào)查由全球獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)/蓋洛普國(guó)際和相關(guān)國(guó)家的合作伙伴共同開展，結(jié)果發(fā)現(xiàn)仍有13%的受訪者認(rèn)同通過(guò)攻擊醫(yī)院、救護(hù)車輛和醫(yī)務(wù)人員來(lái)削弱敵人力量是戰(zhàn)爭(zhēng)的一部分[4]。持此觀點(diǎn)者中，男性、青年和高收入者居多，而此類人群正是武裝團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者的主體。所以在武裝沖突激化的時(shí)候，容易采取行動(dòng)對(duì)醫(yī)務(wù)人員、救護(hù)車輛和醫(yī)療設(shè)施實(shí)施攻擊。

1.1.3 聯(lián)合國(guó)維和人員傷亡數(shù)量居高不下 近年來(lái)，維和特派團(tuán)的職責(zé)日益復(fù)雜，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的監(jiān)督執(zhí)行和平協(xié)定的功能，包括關(guān)注法治、人道主義援助及平民保護(hù)等。由于維和人員越來(lái)越多地被部署于危險(xiǎn)環(huán)境中，加之許多地區(qū)安全環(huán)境惡化，且被賦予更多的職責(zé)，尤其是對(duì)平民的保護(hù)，就更容易受到威脅和打擊。2011-12，維和行動(dòng)所涉區(qū)域的25%被評(píng)估為極度或非常危險(xiǎn)，而到了2014-07則增長(zhǎng)到42%。聯(lián)合國(guó)各特派團(tuán)均面臨著各種錯(cuò)綜復(fù)雜的安全威脅，特別是武裝沖突、恐怖襲擊和人道主義危機(jī)。甚至有些地區(qū)的武裝分子刻意針對(duì)維和人員采取敵對(duì)行為，包括直接襲擊維和人員和車輛，尤其是2008年后每年死亡人數(shù)在100以上。2013—2017年，維和人員因敵對(duì)攻擊而死亡人數(shù)比歷史上任何5年中的死亡人數(shù)都多。2017年，因遭遇敵對(duì)行動(dòng)而死亡的人數(shù)達(dá)到了1998年以來(lái)的最高值，在所有致死原因中首次排名第一（圖1）。嚴(yán)重的安全威脅給維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)保障模式已難以滿足需求[5]。

圖1 1998—2017維和行動(dòng)中維和人員死亡人數(shù)及原因

1.2 維和衛(wèi)勤人員參與人道主義援助面臨的困難和挑戰(zhàn) 從20世紀(jì)90年代開始，各國(guó)已經(jīng)把人道主義工作認(rèn)定為軍隊(duì)在任何時(shí)候都應(yīng)執(zhí)行的主要責(zé)任之一[6]。1999-08-06，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南發(fā)布《聯(lián)合國(guó)部隊(duì)對(duì)國(guó)際人道主義法的遵守》，規(guī)定維和部隊(duì)要按照國(guó)際人道主義法原則對(duì)待沖突方的平民、傷病員、戰(zhàn)俘、民用設(shè)施和文化財(cái)產(chǎn)[7]，實(shí)施人道主義援助已成為綜合性維和特派團(tuán)的主要工作。維和行動(dòng)所從事的人道主義醫(yī)學(xué)救援，是指由維和衛(wèi)勤力量在任務(wù)區(qū)直接從事緊急醫(yī)療救治、衛(wèi)生防疫、心理支援和藥材發(fā)放等工作，以及為紅十字國(guó)際委員會(huì)、國(guó)際紅十字和紅新月聯(lián)合會(huì)、無(wú)國(guó)界醫(yī)生等人道主義組織提供力所能及和必要的幫助。雖然直接援助的醫(yī)療急救最好由人道主義組織負(fù)責(zé)，但如果在拯救生命的關(guān)鍵時(shí)刻當(dāng)?shù)貨](méi)有人道主義組織，就可能會(huì)導(dǎo)致痛苦、傷害和喪生，這時(shí)就必須由維和衛(wèi)勤力量來(lái)填補(bǔ)空白。因此，維和衛(wèi)勤提供的人道主義醫(yī)學(xué)救援是用于支援，而不是替代駐在國(guó)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也不是要削弱人道主義組織的職能。

1.2.1 維和衛(wèi)勤力量從事人道主義醫(yī)學(xué)救援的局限性在缺乏民事參與者時(shí)，維和衛(wèi)勤力量可在請(qǐng)求下從事人道主義醫(yī)學(xué)救援，條件成熟時(shí)將救援工作移交給駐在國(guó)政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT的國(guó)際人道主義組織等合適的民事機(jī)構(gòu)。而在提供醫(yī)學(xué)救援時(shí)其處在兩難境地：一是“贏得人心”，即獲得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?；二是不符合?lián)合國(guó)的授權(quán)并缺少與人道主義機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。聯(lián)合國(guó)規(guī)定，特派團(tuán)沒(méi)有為當(dāng)?shù)仄矫裉峁┽t(yī)療服務(wù)的義務(wù)，但維和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自愿并自己承擔(dān)費(fèi)用基礎(chǔ)上，可以酌情提供人道主義醫(yī)療服務(wù)[8]。同時(shí)規(guī)定，如果是臨床需要且現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境和醫(yī)療條件允許，就應(yīng)為保障對(duì)象提供一視同仁的醫(yī)療服務(wù)，并通過(guò)有效的醫(yī)療后送來(lái)實(shí)施連續(xù)衛(wèi)勤保障[9]。如果發(fā)生大規(guī)模傷亡事件，短時(shí)間內(nèi)就會(huì)出現(xiàn)大量軍地傷病員，但任務(wù)區(qū)醫(yī)療資源一般都很緊缺，現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)勤人員就會(huì)遇到這種兩難問(wèn)題。

1.2.2 維和行動(dòng)衛(wèi)勤力量執(zhí)行人道主義援助時(shí)面臨的威脅 1994-12-09，聯(lián)合國(guó)發(fā)布第49/59號(hào)決議附件《聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全公約》，第7條規(guī)定“聯(lián)合國(guó)及有關(guān)人員、其裝備和駐地不得成為攻擊目標(biāo)或阻止他們履行其任務(wù)的任何行動(dòng)目標(biāo)”?！度諆?nèi)瓦第一公約》和《日內(nèi)瓦第二公約》規(guī)定醫(yī)務(wù)人員在戰(zhàn)場(chǎng)上不能受到攻擊，并應(yīng)允許他們履行其醫(yī)療職責(zé)且不得視為戰(zhàn)俘[10]。但由于任務(wù)區(qū)政治局勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)矛盾縱橫交織，民間武器數(shù)量驚人，一旦維和行動(dòng)影響某方利益，極易產(chǎn)生敵對(duì)情緒，遷怒聯(lián)合國(guó)，并攻擊維和人員、營(yíng)地和車輛。

此外，維和衛(wèi)勤力量使用保護(hù)性標(biāo)志也會(huì)給自身安全帶來(lái)威脅。根據(jù)2005-12-08通過(guò)的《日內(nèi)瓦公約第三附加議定書》，紅十字、紅新月和紅水晶都是不具有任何宗教、文化或政治含義，而是以人道法的“保護(hù)性”和“識(shí)別性”為目的。按照此議定書，維和衛(wèi)勤分隊(duì)的營(yíng)地、運(yùn)輸工具和人員均可使用這類保護(hù)性標(biāo)志。然而，在實(shí)際維和行動(dòng)中，使用這些標(biāo)志反而使維和衛(wèi)勤力量極易成為被襲擊的目標(biāo)。究其原因，一是部分沖突方武裝人員缺少國(guó)際人道法知識(shí)，筆者在訪問(wèn)西歐某國(guó)軍隊(duì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該國(guó)即將赴阿富汗執(zhí)行維和任務(wù)的救護(hù)車未噴涂任何保護(hù)性標(biāo)志，該軍人員指出不使用保護(hù)性標(biāo)志是為了更好地應(yīng)對(duì)非對(duì)稱威脅，因?yàn)橛行O端主義武裝力量會(huì)無(wú)視國(guó)際人道法，認(rèn)為救護(hù)車輛的防衛(wèi)相對(duì)薄弱，易于攻擊。而根據(jù)紅十字國(guó)際委員會(huì)的有關(guān)調(diào)查，醫(yī)務(wù)人員、車輛和設(shè)施如果沒(méi)有明顯的保護(hù)性標(biāo)志，受到攻擊的可能性會(huì)增大（圖2）[11]。二是紅十字和紅新月既是保護(hù)性標(biāo)志，同時(shí)也是不同宗教的標(biāo)志，因此在有的任務(wù)區(qū)出現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖娨缶S和衛(wèi)勤分隊(duì)更換標(biāo)志且限制進(jìn)入。而衛(wèi)勤分隊(duì)認(rèn)為保護(hù)性標(biāo)志沒(méi)有宗教含義而拒絕，最后任務(wù)區(qū)為了避免沖突升級(jí)，只能更換派兵國(guó)，改用與任務(wù)區(qū)宗教相符的標(biāo)志。

圖2 關(guān)于醫(yī)務(wù)人員在何種情況下易受攻擊的調(diào)查

1.2.3 維和行動(dòng)衛(wèi)生防疫需求與尊重遺體的矛盾 國(guó)際人道法對(duì)于遺體處理有專門的規(guī)定，要盡力收集、識(shí)別有關(guān)遺體的信息，如辨認(rèn)出罹難者身份就必須通知其親友；尊重遺體并體面下葬，還應(yīng)標(biāo)明墓址方位[12]。而這些任務(wù)一般都由醫(yī)療隊(duì)或人道主義組織完成。事實(shí)上，由于罹難者往往沒(méi)有攜帶身份證或身份牌，且發(fā)生傷亡事件時(shí)情況危急，很多時(shí)候難免不盡如人意。由于聯(lián)合國(guó)維和人員與當(dāng)?shù)剀娒裼胁煌淖诮绦叛?、風(fēng)俗習(xí)慣和語(yǔ)言，極易產(chǎn)生溝通障礙和處理遺體的不同認(rèn)識(shí)。因此，需要維和衛(wèi)勤人員在處理遺體工作中正確把握表現(xiàn)形式和程度，盡量征得家屬的同意，避免出現(xiàn)紛爭(zhēng)。

從尊重遺體的原則來(lái)看，遺體的處理是非常重要的人道行為。盡量讓當(dāng)?shù)卣腿说乐髁x組織的代表參與進(jìn)來(lái)，依據(jù)宗教習(xí)俗，為死者進(jìn)行及時(shí)、適當(dāng)和體面的埋葬。例如，某任務(wù)區(qū)發(fā)生地震并導(dǎo)致海嘯，出現(xiàn)了大規(guī)模人員傷亡，由于該國(guó)地處熱帶，衛(wèi)生條件落后，遺體腐爛導(dǎo)致各種傳染病如霍亂開始蔓延。為控制疫病流行，特派團(tuán)的維和醫(yī)院將長(zhǎng)期無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的遺體進(jìn)行了集中焚化，導(dǎo)致宗教人士、當(dāng)?shù)厝罕姾腿说乐髁x組織的強(qiáng)烈抗議[13]。

2 對(duì)策建議

聯(lián)合國(guó)特派團(tuán)目前采取一系列措施來(lái)減少對(duì)維和人員安全的威脅和衛(wèi)勤保障的壓力，包括加強(qiáng)巡邏和營(yíng)區(qū)防御、加裝防護(hù)設(shè)備、協(xié)調(diào)東道國(guó)當(dāng)局等。然而，這些措施并未解決在實(shí)施人道主義援助時(shí)所面臨挑戰(zhàn)，在此，筆者提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議。

2.1 尊重任務(wù)區(qū)的社會(huì)文化現(xiàn)狀 維和衛(wèi)勤力量執(zhí)行人道主義援助任務(wù)是“建設(shè)和平”的重要組成部分。應(yīng)尊重當(dāng)?shù)刈诮绦叛?、文化傳統(tǒng)和社會(huì)風(fēng)俗，否則不僅妨礙執(zhí)行任務(wù)和日?；顒?dòng)，還可能對(duì)衛(wèi)勤人員自身安全造成威脅。維和衛(wèi)勤力量在對(duì)沖突各方開展協(xié)調(diào)工作時(shí)，要保持公平和中立，確保任務(wù)順利完成[14]。由于維和任務(wù)區(qū)各類人員紛繁復(fù)雜，宗教信仰各不相同，聯(lián)合國(guó)不僅應(yīng)該加大保護(hù)性標(biāo)志的宣傳，還可以加大使用沒(méi)有宗教含義、不會(huì)引起宗教矛盾的“紅水晶”保護(hù)性標(biāo)志的力度。但該標(biāo)志使用的時(shí)間還不長(zhǎng)，還需要相當(dāng)一段時(shí)間的推廣和適應(yīng)。

2.2 加強(qiáng)相關(guān)法律和倫理工作 聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障在實(shí)施人道主義援助時(shí)要符合《聯(lián)合國(guó)憲章》 《聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)總綱》等國(guó)際法的規(guī)范[15]，也要符合國(guó)際人道法、《聯(lián)合國(guó)醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)操作程序》 《聯(lián)合國(guó)特派團(tuán)衛(wèi)勤保障手冊(cè)》等。各國(guó)的維和衛(wèi)勤力量遂行人道主義援助都應(yīng)該逐步向法制化、規(guī)范化邁進(jìn)，盡快根據(jù)各國(guó)軍隊(duì)特色，在堅(jiān)持國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，制訂一套系統(tǒng)性、指導(dǎo)性和操作性都很強(qiáng)的制度法規(guī)，切實(shí)為遂行維和衛(wèi)勤保障工作提供有效的規(guī)范和引領(lǐng)。同時(shí)，還可以和其他國(guó)家軍民、有關(guān)人道主義組織深入開展交流合作，進(jìn)一步提升各國(guó)維和衛(wèi)勤參與人道主義援助的水平。英國(guó)醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)（British Medical Association，BMA）建議，軍隊(duì)醫(yī)務(wù)人員應(yīng)該在部署之前徹底了解可能出現(xiàn)的潛在法律和倫理問(wèn)題[16]。為提高在維和任務(wù)區(qū)實(shí)施人道主義醫(yī)學(xué)救援的能力和在執(zhí)行人道主義援助任務(wù)時(shí)能夠采取正確的行動(dòng)，在維和衛(wèi)勤人員部署前的培訓(xùn)中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際人道法和醫(yī)學(xué)倫理的相關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容。2.3 合理分配維和衛(wèi)勤力量 聯(lián)合國(guó)維和衛(wèi)勤保障的主要任務(wù)是保障維和人員的身心健康，但任務(wù)區(qū)的醫(yī)療力量，包括人力、物力和財(cái)力都是有限的。人道主義援助是人道主義組織和當(dāng)?shù)卣闹饕氊?zé)，維和衛(wèi)勤力量只能應(yīng)一時(shí)之急。如果過(guò)多地參與當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療救護(hù)工作，會(huì)使當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)生依賴性，給當(dāng)?shù)乇緛?lái)就很薄弱的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)不利的影響。維和衛(wèi)勤力量要避免在諒解備忘錄和特派團(tuán)總部的要求之外提供人道主義救援，避免因援助分配參差不齊。在任務(wù)區(qū)有的地方會(huì)沒(méi)有維和衛(wèi)勤力量或是其力量薄弱，因得不到足夠的援助而產(chǎn)生不平衡感。應(yīng)及時(shí)將人道主義援助任務(wù)移交給當(dāng)?shù)卣蛉说乐髁x組織，并給予適當(dāng)幫助，以提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生的能力。

我軍在2017-09已完成了8 000人的維和待命部隊(duì)的注冊(cè)，其中就包括4個(gè)2級(jí)醫(yī)院，以及各分隊(duì)配屬的1級(jí)衛(wèi)勤保障力量。這意味著今后會(huì)有更多的中國(guó)軍隊(duì)衛(wèi)勤力量參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，進(jìn)一步提高執(zhí)行人道主義援助任務(wù)的能力，這將會(huì)對(duì)維護(hù)世界和平、促進(jìn)人道主義做出更加積極的貢獻(xiàn)。