國(guó)外直升機(jī)應(yīng)急救援體系現(xiàn)狀與啟示

肖清滔，鐘 歆

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，對(duì)于大中型城市內(nèi)部或偏遠(yuǎn)地區(qū)的應(yīng)急救援，因其救援時(shí)效降低、空間受限、成本上漲使地面救援正面臨極大的挑戰(zhàn)。而直升機(jī)因其靈活機(jī)動(dòng)的特征，更易于執(zhí)行城市應(yīng)急救援任務(wù)[1]，成為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的重要選擇。且隨著航空業(yè)的發(fā)展，近些年直升機(jī)應(yīng)急救援被廣泛開發(fā)，作為重要的救援工具，直升機(jī)具有空中救護(hù)車的美稱。目前，全球直升機(jī)救援體系發(fā)展較好的主要是德國(guó)、英國(guó)、瑞士、美國(guó)、澳大利亞、日本六個(gè)國(guó)家，并且形成了各自的特點(diǎn)。本文就國(guó)外直升機(jī)救援體系發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示作一綜合分析。

1 直升機(jī)應(yīng)急救援體系概述

1.1 基本概念 歐盟標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)將直升機(jī)緊急醫(yī)療救援（helicopter emergency medical service，HEMS）定義為：利用直升機(jī)以最快速度將專業(yè)救治力量、衛(wèi)生裝備及藥品器材投送到傷病員發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)或在最短的時(shí)間內(nèi)將需要緊急救治的傷病員后送到確定性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，旨在增強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療救援能力，提高傷病員救治效率[2]。

直升機(jī)應(yīng)急救援體系不僅包含HEMS，還覆蓋了救援的機(jī)制流程、網(wǎng)絡(luò)布局及運(yùn)作模式，是一個(gè)銜接緊密、互為支撐、協(xié)同密切的運(yùn)行系統(tǒng)。由于直升機(jī)應(yīng)急救援體系與運(yùn)用背景有著密切的關(guān)系，因此不同國(guó)家、不同國(guó)情、不同文化形成了各具特色的直升機(jī)應(yīng)急救援體系。

1.2 基本組成 直升機(jī)應(yīng)急救援來自于航空應(yīng)急救援，因此服從于通用航空救援的基本流程，即：收到請(qǐng)求—出動(dòng)飛行器—空中處置—移交后送。另一方面，由于直升機(jī)場(chǎng)地要求、運(yùn)營(yíng)方式和應(yīng)用場(chǎng)景與固定翼飛行器存在一定差別，從而形成了獨(dú)特的運(yùn)作流程[3]。目前，國(guó)外成熟直升機(jī)應(yīng)急救援體系基本分為5大功能模塊，即調(diào)控、飛行、醫(yī)療、保障和運(yùn)營(yíng)模塊，每個(gè)模塊的基本職能如表1所示。

表1 直升機(jī)應(yīng)急救援體系模塊職能

1.3 網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn) 受飛行距離和救援范圍的限制，直升機(jī)應(yīng)急救援主要用于城市內(nèi)部或城市-郊區(qū)的救援任務(wù)。在布點(diǎn)中主要采取兩種方式：以人口為中心和以醫(yī)院為中心。

1.3.1 以人口為中心 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的當(dāng)下，為應(yīng)對(duì)城市空間不斷擠壓、人口密度不斷增大、公共資源消耗不斷上升的變化趨勢(shì)，直升機(jī)應(yīng)急救援體系采取最大覆蓋量進(jìn)行布點(diǎn)，以人口密度和直升機(jī)巡航半徑為參考指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)保障人數(shù)最大化[4,5]。這種布點(diǎn)重點(diǎn)考慮兩個(gè)因素：覆蓋人口聚集地和主要交通網(wǎng)絡(luò)[6]。

1.3.2 以醫(yī)院為中心 為了優(yōu)化救治效率，提高患者生存率，部分傳統(tǒng)大型醫(yī)院在現(xiàn)有醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，通過成立航空救援部或采取采購直升機(jī)飛行服務(wù)的方式，擴(kuò)展救援渠道和模式[7-9]。

1.4 營(yíng)運(yùn)模式 作為一種應(yīng)急救援模式，直升機(jī)應(yīng)急救援某種程度上也是社會(huì)保障的一部分。目前發(fā)展較為成熟的營(yíng)運(yùn)模式大致可分為三種：政府主導(dǎo)模式、商業(yè)運(yùn)作模式、慈善募捐模式。

1.4.1 政府主導(dǎo)模式 由政府機(jī)構(gòu)自建或采購直升機(jī)應(yīng)急救援服務(wù)，實(shí)施開展救援活動(dòng)。這種模式帶有一定公益性，政府會(huì)采取行政手段對(duì)航空醫(yī)療救援的價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)和程序做出嚴(yán)格的限定。但這種模式高度依賴于政府的支持力度，對(duì)政府財(cái)政提出了較高要求。

1.4.2 商業(yè)運(yùn)作模式 醫(yī)療救援綜合服務(wù)商或其他運(yùn)營(yíng)商提供航空救援服務(wù)，通過支付購買享受相應(yīng)服務(wù)。這種方式一般呈現(xiàn)為商業(yè)保險(xiǎn)形式，與基本醫(yī)療保險(xiǎn)相融合，采取個(gè)人少量付費(fèi)、企業(yè)商業(yè)運(yùn)作方式支撐直升機(jī)應(yīng)急救援實(shí)體的運(yùn)營(yíng)。這種模式靈活性較高，通過市場(chǎng)化可有效降低運(yùn)營(yíng)成本，但需要較為完善的商業(yè)運(yùn)作體系。

1.4.3 慈善募捐模式 募捐作為一種以慈善為目的的資金運(yùn)作方式，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為普遍。這種方式一般出現(xiàn)在非盈利性組織中，通過日常的慈善捐贈(zèng)維持救援實(shí)體的日常運(yùn)營(yíng)。這種模式必須依托深厚的政治氣候和良好的民眾意識(shí)，對(duì)國(guó)家慈善事業(yè)的發(fā)展具有較高的要求和較強(qiáng)的依賴性。

2 國(guó)外直升機(jī)應(yīng)急救援體系發(fā)展情況

目前，世界上幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都已建立起比較完備的直升機(jī)應(yīng)急救援體系，也形成了各自的特色，下面就針對(duì)歐洲、北美、澳洲和亞洲的六個(gè)具有代表性的國(guó)家直升機(jī)應(yīng)急救援體系進(jìn)行綜合分析[10-14]。

2.1 德國(guó) 德國(guó)是世界上最早建立直升機(jī)應(yīng)急救援體系的國(guó)家。20世紀(jì)六七十年代，居高不下的交通事故致死（殘）率與《德國(guó)聯(lián)邦搜救法》的頒布實(shí)施，促成了德國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援體系的建設(shè)[4,15]。目前德國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援由聯(lián)邦政府、軍隊(duì)、民間和企業(yè)共同組成，由聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦民眾保護(hù)與災(zāi)害救助局負(fù)責(zé)管理。全德汽車協(xié)會(huì)（Allegemeiner Deutsche Automobil Club，ADAC）、德國(guó)飛行救助隊(duì)（German aviation rescue guard，DRF）、德國(guó)聯(lián)邦警察的飛行大隊(duì)（federal department of the interior，BMI）和約翰尼特事故救援組織（johanniter-accident-care，JUH）是其中最具代表性的機(jī)構(gòu)。其中，ADAC是德國(guó)最大的直升機(jī)應(yīng)急救援提供商；DRF是歐洲目前最大、最現(xiàn)代化的平民空中救援聯(lián)盟；BMI是聯(lián)邦政府專業(yè)救援部門；JUH是德國(guó)專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)構(gòu)[6]。

在德國(guó)，直升機(jī)應(yīng)急救援是一項(xiàng)公眾福利，與全民強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合。其建有世界最發(fā)達(dá)的救援網(wǎng)絡(luò)，擁有76個(gè)院前救援基地，服務(wù)范圍覆蓋整個(gè)德國(guó)，由其下轄的16個(gè)聯(lián)邦州負(fù)責(zé)。德國(guó)法律規(guī)定，專業(yè)醫(yī)療救援力量必須在接到救助電話12 min內(nèi)到達(dá)傷病員身邊，因此德國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援網(wǎng)點(diǎn)采取以醫(yī)院為中心布設(shè)，確保到達(dá)最近的救援站的距離不超過15 min航程。

2.2 英國(guó) 英國(guó)特殊的文化氛圍和地理環(huán)境，催生了兩種極具特色的直升機(jī)應(yīng)急救援體系：一種是政府采購模式，政府以經(jīng)濟(jì)手段為主進(jìn)行市場(chǎng)化服務(wù)供應(yīng)商采購，再由這些被采購服務(wù)商建設(shè)救援基地等發(fā)展當(dāng)?shù)乜罩芯仍?，主要服?wù)提供商以加拿大直升機(jī)公司（Canada Helicopter Corporation，CHC）和美國(guó)布里斯托集團(tuán)旗下的Bristow Helicopters為代表；第二種是慈善捐贈(zèng)模式，在空中救援協(xié)會(huì)的統(tǒng)籌下，靠個(gè)人或企業(yè)慈善捐助的形式，贊助救援機(jī)構(gòu)實(shí)施醫(yī)療救援[16]，主要的代表是倫敦空中急救中心（Air Ambulance）和倫敦慈善組織（Essex & Herts Air Ambulance，EHAAT）。

在網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)中，承擔(dān)政府職能的機(jī)構(gòu)，如海事和海岸警衛(wèi)隊(duì)、國(guó)家警察航空服務(wù)隊(duì)等，采取的是依托所在基地進(jìn)行網(wǎng)點(diǎn)分布；對(duì)于慈善捐助的空中救援機(jī)構(gòu)而言，按照行政郡的面積大小及救援力量分布情況，依托醫(yī)院進(jìn)行網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)。

2.3 瑞士 瑞士直升機(jī)應(yīng)急救援起步于滑雪救助，因冬季易發(fā)雪崩，因此瑞士的直升機(jī)應(yīng)急救援體系在建設(shè)之初就將人口分布和事故發(fā)生率作為控制網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)的重要指標(biāo)。通常情況下，從收到求救警報(bào)后能在5 min內(nèi)起飛，15 min就可以到達(dá)境內(nèi)任意事故現(xiàn)場(chǎng)，效率非常高[17]。目前，瑞士有4家專業(yè)的直升機(jī)醫(yī)療救援組織：瑞士航空救援服務(wù)隊(duì)（air rescue guard，REGA）、策馬特航空救援組織（air zermatt）、冰川航空救援組織（air glaciers）和瑞士旅游俱樂部（touring club switzerland，TCS），其中REGA是歷史最長(zhǎng)、規(guī)模最大、經(jīng)驗(yàn)最豐富的救援機(jī)構(gòu)[17]。

瑞士是一個(gè)高收入、高保障的國(guó)家，醫(yī)療保險(xiǎn)是公民必備保障之一，這也成為瑞士直升機(jī)應(yīng)急救援體系的主要經(jīng)費(fèi)來源。其次，由于長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)，社會(huì)捐贈(zèng)已成為支撐直升機(jī)應(yīng)急救援體系的另外一個(gè)重要部分，如REGA 2014年的運(yùn)作資金60%來源于社會(huì)捐助，40%來源于保險(xiǎn)業(yè)[17]。

2.4 美國(guó) 因其發(fā)達(dá)而完備的通用航空產(chǎn)業(yè)，美國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援體系已成為全球最為強(qiáng)大的救援力量之一。目前，美國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援主要由美國(guó)空軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)、國(guó)民航空警衛(wèi)隊(duì)、各州航空救援力量及其他社會(huì)力量共同組成。截止到2017年，美國(guó)航空醫(yī)療服務(wù)聯(lián)盟（Association of Air Medical Services，AAMS）和航空醫(yī)療服務(wù)地圖集和數(shù)據(jù)庫（Atlas & Database of Air Medical Services，ADAMS）的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，美國(guó)現(xiàn)階段除軍方外，共有300余家專業(yè)的航空醫(yī)療救援公司，年飛行超過700 000 h，救援40多萬人次[7]。美國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援主要以人口為衡量指標(biāo)，在全美共有301個(gè)救援中心，1 015個(gè)救援點(diǎn)，覆蓋了全國(guó)84.5%的人口（約2.6億）和約63.0%的洲際公路網(wǎng)絡(luò)，具有15 min的快速應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

美國(guó)的直升機(jī)應(yīng)急救援體系建設(shè)較為完備，尤其是其商業(yè)運(yùn)作模式更是走在全球前列，其中主要分為醫(yī)院主導(dǎo)模式（醫(yī)院向直升機(jī)運(yùn)營(yíng)商購買飛行服務(wù)）、公共服務(wù)模式（政府主導(dǎo)和分配救援任務(wù)）和社區(qū)主導(dǎo)模式（直升機(jī)運(yùn)營(yíng)商全盤經(jīng)營(yíng)直升機(jī)緊急醫(yī)療服務(wù)）[7]，根據(jù)不同地區(qū)政策和經(jīng)濟(jì)水平采取不同的運(yùn)營(yíng)模式。

2.5 澳大利亞 澳大利亞特殊的地形及人口分布使得直升機(jī)應(yīng)急救援始終是航空醫(yī)療救援體系的關(guān)鍵組成部分，主要分布在東西部沿海岸線發(fā)達(dá)城市及部分中部地區(qū)，主要目的是增加大中型城市應(yīng)急救援的機(jī)動(dòng)性。目前澳大利亞主要有三家機(jī)構(gòu)從事直升機(jī)應(yīng)急救援：大悉尼地區(qū)直升機(jī)緊急醫(yī)療服務(wù)（Greater Sydney Area Helicopter Emergency Medical Service，GSA-HEMS；一家在新南威爾士州的院前檢索和醫(yī)療服務(wù)提供商、西太平洋救援直升機(jī)服務(wù)（Westpac Rescue Helicopter Service，WRHS；目前澳大利亞最大的非營(yíng)利性搜索救援和航空醫(yī)療服務(wù)組織）、澳大利亞志愿者海岸警衛(wèi)隊(duì)（Australian Volunteer Coast Guard，AVCG；主要從事海上救援的非盈利專業(yè)救援組織）[18]。

澳大利亞直升機(jī)應(yīng)急救援體系由政府主導(dǎo)建設(shè)，納入公民公共福利體系，所有費(fèi)用由政府和非盈利組織共同承擔(dān)。采取以醫(yī)院為中心的布點(diǎn)模式，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口分布等因素，最大限度保障救援任務(wù)的效率。

2.6 日本 日本從1981年開始研究直升機(jī)應(yīng)急救援，2001年正式成立Doctor Helicopter工程[19-21]，一并成立的還有非盈利性組織緊急直升機(jī)醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)（HEM-Net）。該體系主要由三個(gè)部分組成：消防本部（日本的醫(yī)療和消防兩個(gè)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)）、航空事業(yè)部、HEM-Net。其中，HEM-Net是整個(gè)直升機(jī)應(yīng)急救援體系的核心和骨干支撐，不僅承擔(dān)人員培訓(xùn)、資金分配調(diào)撥等職能，更重要的是將研發(fā)、宣傳、文化等活動(dòng)成本分?jǐn)偟狡渌麢C(jī)構(gòu)上，大幅降低了整個(gè)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)成本[22]。正是這種運(yùn)作模式使得日本的直升機(jī)應(yīng)急救援成為一種民眾福利，國(guó)家及醫(yī)療保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)了近9成營(yíng)運(yùn)費(fèi)用。

在網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)方面，日本直升機(jī)應(yīng)急救援主要以醫(yī)院為基地開展業(yè)務(wù)，以醫(yī)院基地為中心覆蓋半徑50 km的范圍（部分偏遠(yuǎn)地區(qū)如北海道可能覆蓋到半徑100 km）布設(shè)直升機(jī)，截至2017-03，在HEM-Net等組織的協(xié)力下已完成41個(gè)地區(qū)醫(yī)院、共51架直升機(jī)的部署。表2給出了各國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援體系的主要特點(diǎn)。

3 我國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援體系發(fā)展思考

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，直升機(jī)應(yīng)急救援的作用和需求將越來越強(qiáng)烈，尤其《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》及《突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援“十三五”規(guī)劃》的陸續(xù)出臺(tái)，空中醫(yī)學(xué)救援正式列入到議事日程中。我國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援目前主要由四方面組成：（1）軍方，主要是解放軍空軍及陸軍航空兵部隊(duì)，是中國(guó)航空應(yīng)急救援的骨干和主力；（2）政府，包括應(yīng)急管理部下設(shè)救援機(jī)構(gòu)（如國(guó)家減災(zāi)中心、中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心等）、交通運(yùn)輸部救助打撈局等救援隊(duì)伍，是中國(guó)目前執(zhí)行航空應(yīng)急救援任務(wù)的專業(yè)隊(duì)和國(guó)家隊(duì)；（3）各地警用航空隊(duì)[22]；（4）新興加入的民營(yíng)通航企業(yè)，如上海金匯救援、四川西林鳳騰等，這是處理突發(fā)公共事件的第二梯隊(duì)。為減少資源浪費(fèi)，加快體系建立進(jìn)程，應(yīng)著重加強(qiáng)以下六方面工作。

3.1 完善法律清晰權(quán)責(zé)，加強(qiáng)政策引導(dǎo) 直升機(jī)應(yīng)急救援需要多個(gè)主體共同參與，協(xié)同性、系統(tǒng)性至關(guān)重要。國(guó)外體系建立的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是通過立法明確管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、通航企業(yè)等參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，這就需要通過立法予以明確，從法律制度層面規(guī)范救援活動(dòng)。同時(shí)也要采取政策調(diào)控等多種手段，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和促進(jìn)直升機(jī)應(yīng)急救援規(guī)?；l(fā)展，加快體系構(gòu)建速度。

3.2 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化管理，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo) 直升機(jī)應(yīng)急救援作為新興行業(yè)，需要從起始階段就建有統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備配置、流程機(jī)制等環(huán)節(jié)全方位規(guī)范行業(yè)發(fā)展進(jìn)程及運(yùn)行秩序，確保體系質(zhì)量。同時(shí)也要監(jiān)督管理，建立專業(yè)的規(guī)范監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的空中轉(zhuǎn)運(yùn)體系認(rèn)證委員會(huì)（CAMTS）或英國(guó)的空中救援協(xié)會(huì)（AAA）等，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管體系和政策研究，確保直升機(jī)應(yīng)急救援體系的發(fā)展始終不冒進(jìn)、不走樣、不松懈。

3.3 軍民融合深度發(fā)展，加強(qiáng)協(xié)同指揮 通過扶持和加強(qiáng)通用航空企業(yè)、民間專業(yè)救援隊(duì)的發(fā)展，構(gòu)建完善的直升機(jī)社會(huì)救援體系，將平時(shí)應(yīng)急救援交由社會(huì)負(fù)責(zé)，既能貫徹踐行軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，也是深化改革強(qiáng)軍的具體舉措。同時(shí)需要加強(qiáng)軍地協(xié)同指揮機(jī)制，加快低空空域改革進(jìn)程，優(yōu)化空域使用申請(qǐng)流程，提高信息傳輸效率，縮短等待時(shí)間，實(shí)現(xiàn)軍地資源高效整合。

3.4 完善培訓(xùn)形成梯隊(duì)，加強(qiáng)人才支撐 我國(guó)部分城市已陸續(xù)開展直升機(jī)應(yīng)急救援探索，積累了不少的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)盡快將這些積累轉(zhuǎn)化為理論，形成一套符合國(guó)情的人才培養(yǎng)體系，打造一批具備專業(yè)救援知識(shí)、強(qiáng)健體魄和良好紀(jì)律性的直升機(jī)應(yīng)急救援人才隊(duì)伍。

3.5 深化保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)保證 當(dāng)前直升機(jī)應(yīng)急救援費(fèi)用昂貴，特別是我國(guó)人口基數(shù)偏大，單靠政府補(bǔ)貼或市場(chǎng)運(yùn)作某一種方式是難以普及的。應(yīng)當(dāng)深化醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將直升機(jī)應(yīng)急救援納入社會(huì)保險(xiǎn)范疇內(nèi)，并選取有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積極尋找一條符合國(guó)情的直升機(jī)應(yīng)急救援運(yùn)營(yíng)模式。

表2 各國(guó)直升機(jī)應(yīng)急救援體系一覽表

3.6 加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善網(wǎng)絡(luò)布局 相比于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展空間還有很大潛力。近些年來，北京、上海、西安等大中型城市開始探索城市直升機(jī)應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)利用好這黃金時(shí)期，加快航材、航油、后勤保障等配套基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)全面突破，盡早構(gòu)建體系完整的救援網(wǎng)絡(luò)。