“放管服”背景下高校科研經(jīng)費內(nèi)部管理模式類型研究

鄒德軍

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510510）

“放管服”是國家在高等教育領(lǐng)域的重要改革舉措。在“放管服”的大環(huán)境下，許多高校擁有了更多人、財、物管理權(quán)限，科研經(jīng)費管理自主權(quán)擴(kuò)大也是重要變化之一。這將使高校科研經(jīng)費管理由以前主要依靠上級文件具體操作經(jīng)費管理到主要完善自身制度來執(zhí)行經(jīng)費管理。深入研究高?？蒲薪?jīng)費管理模式，弄清楚有些什么樣的科研經(jīng)費模式供高校選用，將是未來一段時間高?？蒲薪?jīng)費管理中十分重要的環(huán)節(jié)。

一、“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理組織模式

在“放管服”背景下，高?？蒲薪?jīng)費管理組織模式可以分為一級組織管理、二級組織管理、三級組織管理三種類型。其中一級組織管理模式是指高?？蒲泄芾斫?jīng)費部門直接管理科研項目組經(jīng)費預(yù)算、使用及績效考核等事項；二級組織管理模式是指高?？蒲薪?jīng)費管理部門與科研項目組所在二級教學(xué)科研部門（如二級學(xué)院、所、中心、平臺等）根據(jù)內(nèi)部管理制度要求分別承擔(dān)科研項目組經(jīng)費預(yù)算、使用及績效考核等管理事項；三級組織管理模式是指科研項目組經(jīng)費預(yù)算、使用及績效考核由高?？蒲薪?jīng)費管理部門、科研項目組所在二級教學(xué)科研部門和科研項目組管理團(tuán)隊按照高校內(nèi)部管理制度分工協(xié)作完成。

顯然，一級組織管理模式下科研項目經(jīng)費的全部管理權(quán)力和責(zé)任是由學(xué)?？蒲薪?jīng)費管理部門承擔(dān)。通常，高校的科研經(jīng)費管理部門有負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)管理的科研行政管理，經(jīng)費支出的財務(wù)部門、審計部門等機(jī)構(gòu)。這些行政管理機(jī)構(gòu)分別對科研經(jīng)費使用的合理性、合法性進(jìn)行審批，從而形成對科研經(jīng)費使用的立體管理。這種模式管理層級比較少，而且科研處、財務(wù)處和審計處等部門往往不僅直接參與學(xué)校內(nèi)部科研經(jīng)費管理制度和科研項目規(guī)劃及經(jīng)費計劃的制定過程，還在直接組織校內(nèi)科研項目評審立項工作、校外科研項目推薦工作，因此，這些部門審批科研項目經(jīng)費時能夠符合學(xué)校管理制度的精神。

在二級組織管理模式下，科研項目經(jīng)費的全部管理權(quán)力和責(zé)任是由學(xué)?？蒲薪?jīng)費管理部門和二級教學(xué)科研單位共同承擔(dān)。通常，二級教學(xué)科研單位會參與校內(nèi)外科研項目的選拔工作、參與科研項目計劃草案的討論，但一般不能直接形成學(xué)校整體層面的管理制度和決定。因此，二級教學(xué)科研單位只能在學(xué)校內(nèi)部管理制度允許范圍內(nèi)對科研項目經(jīng)費支出合理性和合法性進(jìn)行審批。相對而言，二級教學(xué)科研單位的科研經(jīng)費審批符合學(xué)校管理要求的程度低于學(xué)校科研處、財務(wù)處等職能部門的審批狀況。從學(xué)校行政管理權(quán)力構(gòu)架來看，二級教學(xué)科研單位的這種審批權(quán)往往被作為學(xué)?？蒲刑?、財務(wù)處等行政職能部門審批權(quán)限的前置程序。當(dāng)然也有在很多學(xué)校實際工作中，一定金額以下的科研經(jīng)費支出只是由二級教學(xué)科研單位審批。這實際上是財務(wù)處、科研處等行政職能部門審批權(quán)限授予二級教學(xué)科研單位的管理制度。這并不能免除或者減輕財務(wù)處、科研處等行政職能部門的科研經(jīng)費管理責(zé)任。

在三級組織管理模式下，科研項目經(jīng)費的全部管理權(quán)力和責(zé)任是由學(xué)?？蒲薪?jīng)費管理部門、二級教學(xué)科研單位和科研項目管理團(tuán)隊三者共同承擔(dān)。在具體操作中，高校內(nèi)部管理制度會要求具體某個科研項目的經(jīng)費預(yù)算及執(zhí)行由項目負(fù)責(zé)人或者其授權(quán)人簽字確認(rèn)或者審批。由于科研項目的管理團(tuán)隊熟悉科研項目的具體技術(shù)要求及其市場環(huán)境，因此能夠?qū)蒲许椖拷?jīng)費支出審批合理性做出很好的判斷。但是科研項目管理團(tuán)隊成員自身也是科研項目的執(zhí)行者及科研經(jīng)費的使用者，很難做到完全客觀公正地審批其他成員的科研經(jīng)費是否合理。此外，多數(shù)科研項目管理團(tuán)隊成員并不熟悉財經(jīng)法律法規(guī)及學(xué)校管理精神，很難對科研項目經(jīng)費使用的合法性進(jìn)行判斷。因此，科研項目管理團(tuán)隊的審批符合學(xué)校管理要求的程度不僅低于財務(wù)處、科研處等行政職能部門，也低于二級教學(xué)科研單位。有的高校一定金額以下的科研經(jīng)費審批只需要項目管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)人審批。這種情況中科研項目管理團(tuán)隊的審批也應(yīng)該視為是學(xué)校管理制度上將財務(wù)處、科研處等行政職能部門審批權(quán)授予科研項目管理團(tuán)隊，也不能免除或者減輕財務(wù)處、科研處等行政職能部門的科研經(jīng)費管理責(zé)任。

二、“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理程序模式

從經(jīng)費管理的角度來看，高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理程序可以分為預(yù)算管理、審批管理、績效評價和審計監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

預(yù)算管理主要包括校內(nèi)科研經(jīng)費年度預(yù)算及其具體項目預(yù)算、校外科研項目預(yù)算兩大部分。其中校內(nèi)科研經(jīng)費年度預(yù)算由學(xué)校的科研處、財務(wù)處等科研行政職能部門提出年度科研經(jīng)費預(yù)算方案，需要經(jīng)過學(xué)校行政決策機(jī)構(gòu)，如校長辦公會議形成決議才具有法定效力；在校內(nèi)科研經(jīng)費年度預(yù)算總額范圍內(nèi)，校內(nèi)具體科研項目經(jīng)費預(yù)算一般由項目管理團(tuán)隊擬定、學(xué)?？蒲刑帉徍伺鷾?zhǔn)。校外科研項目預(yù)算一般由項目組提出、科研處代表學(xué)校審核，有立項單位審批后具有法定效力。顯然，預(yù)算是整個科研項目經(jīng)費管理的起點環(huán)節(jié)，預(yù)算必須符合財經(jīng)法規(guī)和科研項目管理辦法的要求。

審批管理是科研項目進(jìn)入研究期、項目組成員使用具體經(jīng)費過程中對經(jīng)費支出所進(jìn)行的上位審核批準(zhǔn)。審批管理是科研項目執(zhí)行人直觀感受到的管理權(quán)力，因為沒有經(jīng)過審批就無法使用相關(guān)科研經(jīng)費。審批管理是科研項目經(jīng)費管理的核心環(huán)節(jié)。在“放管服”背景下，由誰審批、審批什么等等都是高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理制度必須明確的重要內(nèi)容。“放管服”給予了高校內(nèi)部管理更多自主權(quán)，但是高校內(nèi)部管理制度所設(shè)立的管理權(quán)限與方式必須在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)。

績效評價是高?？蒲薪?jīng)費使用及其管理效果的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)在使用財政資金的科研項目一般都需要按照財政資金績效評價的要求完成績效報告及相關(guān)詳細(xì)佐證材料。使用企業(yè)經(jīng)費等社會資金來源的橫向項目多數(shù)也需要對科研項目產(chǎn)生的效果給出相應(yīng)的效果評價報告?？冃гu價作為科研項目資金使用效果的載體，原本應(yīng)該主要體現(xiàn)科研項目經(jīng)費使用的合理性，但是從資金承擔(dān)者在政策法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度約束下追求項目最佳效果來看，績效評價往往還承擔(dān)著合規(guī)性的作用。

審計監(jiān)督主要是對科研項目是否合法合規(guī)進(jìn)行檢查，也可以對資金使用過程中是否存在浪費等現(xiàn)象進(jìn)行合理性審查。審計監(jiān)督是法定監(jiān)督程序，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象具有法定查處權(quán)力，對嚴(yán)重情況可以依法移交給司法機(jī)關(guān)和紀(jì)委部門。

在“放管服”的背景下，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)高?？梢詫蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理程序制定相應(yīng)制度。這樣需要高校根據(jù)學(xué)校自身的情況和主要科研項目特征來設(shè)計管理程序。

科研項目數(shù)量及金額比較多的高校，科研經(jīng)費管理程序的重心主要在預(yù)算管理和績效評價環(huán)節(jié)。通過預(yù)算管理，高?？梢詮目偭可习盐湛蒲许椖拷?jīng)費規(guī)模和使用的方向，對于具體項目工作領(lǐng)域和經(jīng)費用途則以預(yù)算作為方向指引。通過績效評價，高校能對科研項目是否達(dá)到原定經(jīng)濟(jì)技術(shù)要求做出判斷，同時也能夠通過對學(xué)校科研經(jīng)費支出整體的績效評價來判斷學(xué)?？蒲薪?jīng)費及其相關(guān)工作效果。全部的科研項目及其經(jīng)費使用都必須經(jīng)過適當(dāng)?shù)膶徟绦蚝蛯徲嫏z查。高校科研經(jīng)費管理程序重心移到預(yù)算管理和績效評價使學(xué)?？蒲行姓毮懿块T能夠從繁多復(fù)雜的具體科研經(jīng)費支出事務(wù)中擺脫出來，從學(xué)校發(fā)展整體的角度出發(fā)更清晰明了地管理科研項目經(jīng)費使用方向，促使科研項目經(jīng)費支出整體上符合國家和學(xué)校發(fā)展的需要。

科研項目數(shù)量及金額比較少的高校，科研經(jīng)費管理程序的重心主要在審批管理和審計監(jiān)督環(huán)節(jié)。通過審批管理，高校可以具體把握每一筆科研項目經(jīng)費支出狀況，對于具體項目工作領(lǐng)域和經(jīng)費用途直接以審批作為支出的條件。通過審計監(jiān)督，高校能對科研項目是否符合法規(guī)要求做出判斷，同時也能夠通過對具體科研經(jīng)費支出的審計監(jiān)督來判斷學(xué)?？蒲薪?jīng)費及其相關(guān)工作的合法性及合理性。全部的科研項目及其經(jīng)費使用都必須經(jīng)過適當(dāng)?shù)念A(yù)算管理程序和績效評價。高校科研經(jīng)費管理程序重心移到審批管理和審計監(jiān)督使學(xué)?？蒲行姓毮懿块T直接管理的具體科研經(jīng)費支出，促使科研項目經(jīng)費支出進(jìn)度和質(zhì)量達(dá)到學(xué)校和上級部門要求。

三、“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理模式類型

把高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部管理組織模式與程序模式進(jìn)行組合可以得到所有可能的高校科研經(jīng)費內(nèi)部管理模式類型，如表1所示。

第一種模式是一級組織管理/預(yù)算管理和績效評價為主，科研經(jīng)費管理組織主要是學(xué)校科研處、財務(wù)處等行政職能部門，預(yù)算和績效評價等主要工作是在校級行政職能部門直接管理下完成。

表1 高校科研經(jīng)費內(nèi)部管理模式類型

第二種模式是一級組織管理/審批管理和審計監(jiān)督為主，科研經(jīng)費管理組織也主要是學(xué)?？蒲刑?、財務(wù)處等行政職能部門，審批和審計監(jiān)督等主要工作是在校級行政職能部門直接管理下完成。

第三種模式是二級組織管理/預(yù)算管理和績效評價為主，科研經(jīng)費管理組織主要有學(xué)?？蒲刑帯⒇攧?wù)處等行政職能部門和二級教科研部門，預(yù)算管理和績效評價等主要工作是由校級行政職能部門和二級教學(xué)科研單位共同承擔(dān)。

第四種模式是二級組織管理/審批管理和審計監(jiān)督為主，科研經(jīng)費管理組織主要有學(xué)校科研處、財務(wù)處等行政職能部門和二級教科研部門，審批和審計監(jiān)督等主要工作是由校級行政職能部門和二級教學(xué)科研單位共同承擔(dān)。

第五種模式是三級組織管理/預(yù)算管理和績效評價為主，科研經(jīng)費管理組織主要包括學(xué)校科研管理行政職能部門、二級教科研部門和科研項目管理團(tuán)隊三級組織，預(yù)算管理和績效評價等主要工作是由校級行政職能部門、二級教學(xué)科研單位和科研項目管理團(tuán)隊共同承擔(dān)。

第六種模式是三級組織管理/審批管理和審計監(jiān)督為主，科研經(jīng)費管理組織主要包括學(xué)校科研管理行政職能部門、二級教科研部門和科研項目管理團(tuán)隊三級組織，審批管理和審計監(jiān)督等主要工作是由校級行政職能部門、二級教學(xué)科研單位和科研項目管理團(tuán)隊共同承擔(dān)。

高?？梢愿鶕?jù)自身管理力量、科研項目和金額數(shù)量，選用不同的科研經(jīng)費管理模式。比如學(xué)?？蒲许椖亢徒痤~規(guī)模比較少，二級單位和科研團(tuán)隊管理力量比較薄弱，那么可以選用第二種模式，即一級組織管理/審批管理和審計監(jiān)督為主。再如學(xué)?？蒲许椖亢徒痤~規(guī)模十分龐大，二級單位和科研團(tuán)隊管理力量也很強(qiáng)，可以選用第五種模式，即三級組織管理/預(yù)算管理和績效評價為主。相關(guān)情況見表2。高校選擇科研經(jīng)費管理模式時主要的因素是管理能力、科研項目和金額規(guī)模，可能還會考慮其他因素，比如學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等等，從而調(diào)整高校具體的科研經(jīng)費管理制度。

表2 三級組織管理/預(yù)算管理和績效評價