論環(huán)保公益訴訟相關(guān)規(guī)定存在的問題及解決之道

任昕琪

摘 要：新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起實(shí)施以來，借鑒了國(guó)際通行的方式，突破性的建立起環(huán)境公益訴訟制度。但在實(shí)踐中，由于設(shè)定的環(huán)境公益訴訟原告主體資格門檻過高，范圍限定較窄，一定程度的影響了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；壞境公益訴訟；相關(guān)規(guī)定

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）04 — 0096 — 03

環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定及根源

我國(guó)于2015年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

該法借鑒了國(guó)際通行的方式，突破性的建立起的環(huán)境公益訴訟制度。

由于起步早、起點(diǎn)高，再加上注重法治的文化滋養(yǎng)，現(xiàn)代許多西方國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度已相當(dāng)?shù)赝晟坪统墒臁?/p>

1.美國(guó)的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

美國(guó)是環(huán)境公益訴訟的先驅(qū)者。在最早的時(shí)候，美國(guó)公益訴訟是為了取消種族隔離。在20世紀(jì)30年代，由美國(guó)“有色人種協(xié)會(huì)”的律師和法律辯護(hù)基金開始，后來公益訴訟逐漸發(fā)展到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

在美國(guó)，20世紀(jì)70年代以來通過的涉及環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關(guān)系人乃至任何人均可對(duì)違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)的，包括私人企業(yè)、美國(guó)政府或其他各級(jí)政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)非屬其自由裁量范圍的行為或義務(wù)的不作為為由，對(duì)疏于行使其法定職權(quán)，執(zhí)行其法定義務(wù)的環(huán)保局長(zhǎng)提起行政訴訟。

2.日本的環(huán)境公益訴訟

在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，并且主要表現(xiàn)為行政公益訴訟。日本作為一個(gè)后發(fā)型工業(yè)國(guó)家，由于廣泛汲取其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)技術(shù)成果，發(fā)展迅猛，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了取得了舉世矚目的成果。但也正因如此，使得日本政府根本無暇顧及環(huán)境保護(hù)問題，環(huán)境的犧牲代價(jià)尤其大。但后來的日本政府反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，學(xué)習(xí)西方國(guó)家的先進(jìn)環(huán)保理念，當(dāng)實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)的目標(biāo)，躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列，便開始著手解決環(huán)境保護(hù)問題。

在20世紀(jì)60年代日本發(fā)生了四大環(huán)境公害訴訟，分別為熊本縣"水俁病訴訟"、富山縣"疼疼病訴訟"、三重縣"哮喘病訴訟"、新瀉縣"水俁病訴訟"。這四個(gè)案件均是日本大型企業(yè)，盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，以犧牲環(huán)境為代價(jià)而造成的結(jié)果，最后均以原告方勝訴告終。日本司法透過四大公害訴訟，成功打開環(huán)境公益訴訟的突破口，改寫了日本環(huán)境公益訴訟的歷史。

由于環(huán)境保護(hù)涉及到千千萬萬社會(huì)公眾的利益，為了解決違法企業(yè)和地方政府可能發(fā)生的不當(dāng)作為甚至不作為問題，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保NGO可以作為原告對(duì)違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督政府與企業(yè)的作用。

二、目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)際情況

根據(jù)最高法2017年3月公布的數(shù)字，自新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日實(shí)施起，至2016年12月31日期間，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟一審案件112件，審結(jié)54件，案件類型涵攝大氣、水、土壤、海洋、森林、瀕危植物保護(hù)、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村等多個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)，涉及地域也由原先集中在3、4個(gè)省份擴(kuò)展至21個(gè)省、市、自治區(qū)。

受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件77件。其中環(huán)境民事公益訴訟案件25件，審結(jié)5件；環(huán)境行政公益訴訟案件51件，審結(jié)14件；環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件1件，審結(jié)1件。

針對(duì)我國(guó)近四十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中所產(chǎn)生的環(huán)境污染與嚴(yán)重破壞，以及涉及到的地域廣大的實(shí)際情況，上述兩個(gè)主體所發(fā)起的環(huán)境公益訴訟不足兩百件，實(shí)為杯水車薪。

三、存在的問題

國(guó)際上，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格有四種類型

（1）公民作為原告發(fā)起的環(huán)境公益訴訟。

（2）社會(huì)公益組織﹙NGO﹚發(fā)起的環(huán)境公益訴訟。

（3）由檢察機(jī)關(guān)發(fā)起的環(huán)境公益訴訟。

（4）環(huán)境資源主管行政機(jī)關(guān)發(fā)起的環(huán)境公益訴訟

而根據(jù)我國(guó)環(huán)保法、民事訴訟法等規(guī)定和最高人民法院的相關(guān)司法解釋，在中國(guó)只有檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保NGO有權(quán)做為環(huán)保公益訴訟的主體資格。之所以原告主體范圍限定較窄，沒有允許公民做為公益訴訟的主體，是立法者考慮原告主體資格的認(rèn)定制度構(gòu)建的一個(gè)難點(diǎn)，如果賦權(quán)面太廣則可能會(huì)造成濫訴現(xiàn)象，而賦權(quán)面太窄又會(huì)制約公益訴訟作用的發(fā)揮。

而從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保NGO發(fā)揮的作用有限。

1.檢察機(jī)關(guān)從事環(huán)保公益訴訟的補(bǔ)充性，決定了他不能成為主要力量和手段。

2017年9月14日，中國(guó)最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)“環(huán)境犯罪”特別專題會(huì)議上作主旨演講，介紹中國(guó)政府致力于保護(hù)環(huán)境而首創(chuàng)的新型法律制度，即檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

張雪樵說，“與行政公益訴訟不同，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體定位是補(bǔ)充性的?！痹诮榻B檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度相關(guān)情況時(shí)，張雪樵認(rèn)為，這一制度改革更多體現(xiàn)的是問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。他介紹說，讓檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟主要是基于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，間接擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是專門的訴訟機(jī)關(guān)，具有調(diào)查核實(shí)的職權(quán)，也具備訴訟所需的專業(yè)知識(shí)，可以勝任訴訟職責(zé)。他特別強(qiáng)調(diào)說，只有國(guó)家和社會(huì)缺乏提起民事公益訴訟的社會(huì)組織時(shí)，才需要檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的主體。

2.環(huán)保NGO的參與不足

（1）門檻過高，導(dǎo)致參與數(shù)量少

環(huán)保法第五十八條規(guī)定，需依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門登記，并且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織才有提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟的資格。從而導(dǎo)致全國(guó)符合《環(huán)保法》和最高人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋的社會(huì)組織不足千家。

（2）環(huán)保HGO的主觀愿望不強(qiáng)。

自環(huán)保法實(shí)施以來提起環(huán)境公益訴訟的不過十余家。據(jù)“自然之友”的調(diào)查結(jié)果，全國(guó)僅有十幾家環(huán)保NGO有意愿開展環(huán)境公益訴訟嘗試，多數(shù)民間環(huán)保NGO坦言，無意也無能力參與公益訴訟。

一部分的原因是環(huán)保NGO有地方政府的官方背景，受到地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面考慮的影響，從而不愿也不能開展環(huán)保公益訴訟。其次，一部分是由于提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)能力不足；再次，一部分是由于經(jīng)費(fèi)不足。

上述兩個(gè)方面情況阻礙了環(huán)保NGO從事環(huán)境公益訴訟熱情，影響了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展；

四、解決途徑

放寬環(huán)境公益訴訟原告主體范圍，從而促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的開展。

1.對(duì)社會(huì)組織參加環(huán)境公益訴訟應(yīng)適當(dāng)放寬限制。取消《環(huán)保法》第五十八條關(guān)于設(shè)立期限不低于五年的要求，只要是合法設(shè)立的、公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體均應(yīng)納入原告范疇。

根據(jù)2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；

（二）有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；

（三）有固定的住所；

（四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；

（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金；

（六）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體的名稱冠以“中國(guó)”、“全國(guó)”、“中華”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會(huì)團(tuán)體的名稱不得冠以“中國(guó)”、“全國(guó)”、“中華”等字樣。

新《環(huán)保法》第五十八條第三款規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。而在該《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條中也明確規(guī)定了“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！迸c《環(huán)保法》的規(guī)定完全契合；同時(shí)，在該《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三十條、第三十一條中還規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體有下列情形之一的，由登記管理機(jī)關(guān)給予警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動(dòng)，并可以責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）涂改、出租、出借《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》，或者出租、出借社會(huì)團(tuán)體印章的；

（二）超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的；

（三）拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的；

（四）不按照規(guī)定辦理變更登記的；

（五）違反規(guī)定設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)，或者對(duì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)疏于管理，造成嚴(yán)重后果的；

（六）從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；

（七）侵占、私分、挪用社會(huì)團(tuán)體資產(chǎn)或者所接受的捐贈(zèng)、資助的；

（八）違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用、籌集資金或者接受、使用捐贈(zèng)、資助的。

前款規(guī)定的行為有違法經(jīng)營(yíng)額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經(jīng)營(yíng)額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。第三十一條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)違反其他法律、法規(guī)的，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理；有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷登記的，由登記管理機(jī)關(guān)撤銷登記。

從上述規(guī)定可以看到，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)團(tuán)體有著較嚴(yán)格的規(guī)定，特別是從事營(yíng)利活動(dòng)有著嚴(yán)格的管理和處罰規(guī)定，可以說從兩個(gè)方面保證了社會(huì)團(tuán)體的規(guī)范性以及參與環(huán)境公益訴訟的合規(guī)性。

2.充分發(fā)揮公民的環(huán)保積極性和情況掌握的及時(shí)性，賦予公民個(gè)人做為環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

為避免公民個(gè)人的濫訴行為，可以參照勞動(dòng)爭(zhēng)議案件仲裁前置制度，即公民個(gè)人在提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)向環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)提出控告，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不予答復(fù)或處理，或答復(fù)和處理公民不服的，方可提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，為避免公民牟利之目的，可以在《環(huán)保法》第五十八條所規(guī)定的不得以牟利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟所得賠償由人民法院執(zhí)行機(jī)關(guān)直接執(zhí)行給付至環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)，專項(xiàng)用于環(huán)境修復(fù)等方面。

3.賦予律師或律師事務(wù)所做為環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

在20世紀(jì)60年代，由美國(guó)的律師、法學(xué)生和其他法律工作者為主導(dǎo)，興起了一場(chǎng)公益法運(yùn)動(dòng)。他們起初為非注裔美國(guó)人提供法律幫助，呼吁平等的權(quán)利；后來開展言論自由運(yùn)動(dòng)，在伯克利抗議越戰(zhàn)。其代表人物路易斯.布蘭代斯曾指責(zé)過，當(dāng)前許多律師已經(jīng)淪為大公司的附庸，忽略了保護(hù)人民的義務(wù)。很多法律工作者開始反思自身，尋求在工作中創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值，他們把自己稱為公益律師。

這些新型的公益律師在法律領(lǐng)域中承擔(dān)著各種社會(huì)變革帶來的挑戰(zhàn)，是具有社會(huì)良知的律師。不僅如此，還吸引許多私人公益律師事務(wù)所的加入，它們充分運(yùn)用法律知識(shí)創(chuàng)造出更人性的、更正義的環(huán)境。在今天的美國(guó)，公益律師為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的開展做出突出貢獻(xiàn)。同樣在中國(guó)也有大量的從事公益活動(dòng)的律師或律師事務(wù)所，他們具有專業(yè)法律知識(shí)和訴訟經(jīng)驗(yàn)，以及從事公益的熱情和胸懷，可以充分發(fā)揮這個(gè)群體的作用，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。

4.賦予法律援助機(jī)構(gòu)做為環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

近年來，我國(guó)法律援助事業(yè)發(fā)展較快，縣區(qū)一級(jí)己普遍設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)?？梢猿浞掷眠@些機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和基層優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。國(guó)務(wù)院制定的于2003年9月1日起施行的《法律援助條例》，其第一章總則部分的第一條規(guī)定了“為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，制定本條例。”第二條規(guī)定了“符合本條例規(guī)定的公民，可以依照本條例獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)?！钡谌龡l規(guī)定了“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專款專用，接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督?！?/p>

第四條規(guī)定了“國(guó)務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。第五條規(guī)定了“直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級(jí)人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)。法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助。”

通過《法律援助條例》的上述規(guī)定，可以看到法律援助機(jī)構(gòu)點(diǎn)多、面廣，經(jīng)費(fèi)有保障，公益性突出，專業(yè)性強(qiáng)，其參與環(huán)境公益訴訟實(shí)在是恰如其分。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕