對“遷村并居”問題在規(guī)劃建設(shè)中的幾點思考

侯 麗 鴻

(太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002)

1 概述

“遷村并居”是我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下實施的以建立新村社區(qū)為核心的綜合改革和建設(shè)探索。目的是通過“遷村并居”改造，將臨近的幾個自然村整合，以更好集約土地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而改變原有農(nóng)村的落后結(jié)構(gòu)和管理體制、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、改善農(nóng)民生活。隨著社會化進(jìn)程的加速，原有落后的農(nóng)村結(jié)構(gòu)，特別界限固化、地域分散的特點，限制和阻礙了農(nóng)村的改造和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，拖慢了社會化進(jìn)程，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。本文從“遷村并居”的時代要求和客觀必要性入手，在梳理分析原有農(nóng)村結(jié)構(gòu)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要桎梏和“遷村并居”在規(guī)劃建設(shè)中的難點問題基礎(chǔ)上，提出“遷村并居”改造的幾種思路和規(guī)劃建設(shè)的幾點建議，以期為“遷村并居”規(guī)劃建設(shè)工作同行提供一些參考。

2 “遷村并居”的必要性

“遷村并居”是黨中央提出的以推進(jìn)城鎮(zhèn)和新村建設(shè)、實施農(nóng)村改造、加快城鎮(zhèn)化為中心任務(wù)的新思路、新發(fā)展、新要求，究其必要性，主要有以下幾方面。

2.1 “遷村并居”是集約資源、拓展空間的客觀需要

當(dāng)前分散的農(nóng)村地域和落后的發(fā)展模式，不僅造成土地資源的浪費，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村與村之間，基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源重復(fù)建設(shè)的問題不僅增加了發(fā)展成本，也加重了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。通過實施“遷村并居”，能夠有效整合和合理配置農(nóng)村資源，最大限度地發(fā)揮效益。如，對宅基地進(jìn)行復(fù)耕，既可增加耕地面積和糧食供給，亦可以騰出土地招商引資，而且實施集中居住后，通過集中供電、供水、供熱等，有效節(jié)約建設(shè)資源和能源成本，打造節(jié)約型居住區(qū)。

2.2 “遷村并居”是改善生態(tài)環(huán)境的需要

黨中央關(guān)于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的發(fā)展思路，提示和要求我們在規(guī)劃設(shè)計工作中，必須把保護(hù)生態(tài)、改善環(huán)境擺在突出位置。目前，不少農(nóng)村位置偏僻，基礎(chǔ)建設(shè)滯后，臟亂差問題突出，農(nóng)民生活亟待改善。因此，通過實施“遷村并居”，統(tǒng)一規(guī)劃和集中建設(shè)住宅小區(qū)，統(tǒng)一建設(shè)水、電、暖、道路、污水處理等設(shè)施，讓農(nóng)民住進(jìn)條件較好的樓房，統(tǒng)一綠化、美化居住環(huán)境，從而減少經(jīng)濟(jì)浪費，讓農(nóng)民得到實惠。

2.3 “遷村并居”是實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民根本利益的需要

黨中央指出，要“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。通過實施“遷村并居”，建設(shè)新的集中性安置小區(qū)，能夠為農(nóng)民提供舒適的現(xiàn)代化住房和優(yōu)美的居住環(huán)境；通過盤活二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，發(fā)展制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、物流業(yè)等經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)；通過為農(nóng)民免費辦理養(yǎng)老、醫(yī)療保險等，為農(nóng)民提供更加完善的保障措施，讓農(nóng)民更好地安居、樂業(yè)。

3 “遷村并居”在規(guī)劃實施中的難點問題

“遷村并居”是改造農(nóng)村條件、改善農(nóng)民生活、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益舉措，但實踐中，規(guī)劃工作者往往忽略了農(nóng)村一些民生和社會問題在技術(shù)層面的體現(xiàn)，以致造成規(guī)劃實施受阻、改造推進(jìn)困難，其問題主要有以下幾方面。

3.1 保留的居民點缺乏足夠吸引力

“遷村并居”規(guī)劃中，對于一些具有較好的歷史價值、自然風(fēng)貌、耕作半徑、交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施的地域，應(yīng)當(dāng)采取保留居民點的措施。但這些地區(qū)與新建的居民點比較，還是有不小差距，有的在某些方面甚至還不如非保留村莊，因而不能充分調(diào)動農(nóng)民搬遷積極性，有的地方農(nóng)民反應(yīng)冷淡，甚至出現(xiàn)抵觸情緒。

3.2 農(nóng)用耕地規(guī)劃調(diào)整困難

一些歷史原因和法律層面問題，如，農(nóng)民以承包方式獲得的土地具有一定的物權(quán)特性，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地、不得調(diào)整承包地，使農(nóng)民對承包的土地有著固有的長期使用權(quán)意識。由于耕地調(diào)整難度大，“遷村并居”勢必加大搬遷戶的耕作半徑，進(jìn)而加大了“遷村并居”推進(jìn)的難度。

3.3 不少農(nóng)民開始進(jìn)城購房

由于現(xiàn)有城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化、基建等方面優(yōu)勢突出，不少經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民選擇進(jìn)城購房。從當(dāng)前城市地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r看，農(nóng)民進(jìn)城購房已成為規(guī)?；⒊B(tài)化現(xiàn)象，不少新建商品房社區(qū)，農(nóng)民購房比率不斷增加，有的社區(qū)甚至超過70%。大量農(nóng)民進(jìn)城購房導(dǎo)致了宅基地出現(xiàn)大量空置，根據(jù)既有政策和相關(guān)規(guī)定，這些宅基地既不能流轉(zhuǎn)、也不能出讓，影響了“遷村并居”工作的實施。

3.4 農(nóng)民新建房日趨增多

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各項富農(nóng)政策的實施，使得越來越多的農(nóng)民收入增多、生活改善、經(jīng)濟(jì)能力不斷增強(qiáng)。不少農(nóng)民開始在自家宅基地上新建和翻蓋住房。這些新建的住房中，較為集中的樓房占比較少，多為既占地、又囤地的低層住宅，而且這些住宅多數(shù)建成年限短、成色新，短時間內(nèi)難以拆除。同時，“拆村并居”實施過程當(dāng)中，也要充分考慮農(nóng)民的利益和社會的問題，既要求“做好拆遷工作”又“不得強(qiáng)制搬遷”，增加了工作難度。

4 推進(jìn)實施“遷村并居”的思路

4.1 以城市發(fā)展帶動周邊“遷村并居”

發(fā)揮城市資源優(yōu)勢，將城市周圍的村莊納入城市規(guī)劃建設(shè)范圍，采取“資源整合、共建共享”的方式，吸引周邊地區(qū)的農(nóng)村改造，使農(nóng)民變市民、村莊變社區(qū)。“遷村并居”過程中，應(yīng)積極融入城市發(fā)展理念，依托城中村改造，因地制宜，加快“以地?fù)Q房”“完善基建”“增強(qiáng)保障”等“拆村并居”各項措施的落實。具體是：農(nóng)戶拿出一定土地(含宅基地)，換得一定人均面積住宅及經(jīng)營資產(chǎn)面積；對于以地?fù)Q房的，政府在城市規(guī)劃區(qū)外，另無償劃撥一定面積，用于其自建生產(chǎn)用房；凡參加以地?fù)Q房產(chǎn)的，按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，建立發(fā)放社會保險金；由政府配套新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；自行拆除舊宅并簽訂以地?fù)Q房協(xié)議的，給予其一定的經(jīng)濟(jì)獎勵，等等。

4.2 以城鎮(zhèn)發(fā)展帶動周邊“遷村并居”

以城鎮(zhèn)建設(shè)為載體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民集中居住點，配套完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，采取城鎮(zhèn)化和社區(qū)化管理模式，讓入住農(nóng)戶享受到成本價住房和管理，吸引更多農(nóng)戶向新村集中。

4.3 以中心村帶動周邊“遷村并居”

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地所在村或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、交通便利、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男姓?，并將其作為中心村進(jìn)行優(yōu)先建設(shè)，打破原有的村界，輻射和帶動周邊農(nóng)村，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素和人口等向中心村的匯集。

4.4 發(fā)揮自然村的帶動作用

對其他自然村，采取整合資金、加大投入、統(tǒng)一規(guī)劃等措施，打破原有界限，結(jié)合各自特點，對原有自然村實施改造，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)新村。

5 規(guī)劃“遷村并居”過程中的建議

5.1 注重健全機(jī)制，科學(xué)實施規(guī)劃

高度重視“遷村并居”規(guī)劃建設(shè)工作，并加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將其作為落實中央決策部署、推進(jìn)新村建設(shè)的重要內(nèi)容抓緊抓好。要深入基層調(diào)研、召開專題會議，了解情況，充分溝通，確?！斑w村并居”有的放矢、協(xié)調(diào)高效。堅持“規(guī)劃先行”，充分考慮現(xiàn)有地緣關(guān)系、歷史沿革、風(fēng)俗習(xí)慣、自然條件和發(fā)展水平等實際，結(jié)合土地利用實施總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等，充分考慮農(nóng)民意愿，做好農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，依法規(guī)劃、科學(xué)決策、合理實施。對工業(yè)相對集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)民居住集中等的專項規(guī)劃，應(yīng)充分考慮其各自特點，合理布局，減少重復(fù)性投入。同時，加強(qiáng)政策性引導(dǎo)，健全救助渠道，完善土地承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)意見辦法，不斷健全“遷村并居”工作的相關(guān)配套機(jī)制。

5.2 優(yōu)化配置資源，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

通過實施“遷村并居”，盤活土地流轉(zhuǎn)，以轉(zhuǎn)包、出租、互換等形式不斷豐富土地承包經(jīng)營模式，發(fā)展適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營。同時，采取“大戶加農(nóng)戶”“農(nóng)合加農(nóng)戶”“公司加農(nóng)戶”“項目加農(nóng)戶”等多種形式，集中發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)濟(jì)效益。

5.3 發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入

以工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，以科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，以先進(jìn)基礎(chǔ)裝備農(nóng)業(yè)，以現(xiàn)代理念發(fā)展農(nóng)業(yè)。一是采取“精耕細(xì)作、規(guī)模經(jīng)營”的思路，集中發(fā)展一批綠色農(nóng)業(yè)示范園；二是發(fā)揮工業(yè)和城鎮(zhèn)帶動優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村勞務(wù)業(yè)；三是采取就地轉(zhuǎn)移、異地輸出、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等措施，加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等幫扶指導(dǎo)；四是拓展農(nóng)民收入渠道，在規(guī)模大、條件好的集居點發(fā)展商貿(mào)、物流、餐飲、娛樂等實體產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民就業(yè)和收入。

5.4 加快配套建設(shè)，改善農(nóng)民生活

“三線兩區(qū)”(高速線、國道線、旅游線和城市郊區(qū)、工業(yè)園區(qū))先行，以“水、電、路、氣、房”為建設(shè)重點，大力推進(jìn)村莊整治和環(huán)境治理。配套建設(shè)統(tǒng)一的水、電、路、網(wǎng)等設(shè)施，建設(shè)文化活動場所和體育娛樂設(shè)施，建設(shè)公交站、客運站等交通設(shè)施等，不斷改善農(nóng)村的人居環(huán)境。

5.5 規(guī)范社區(qū)管理，發(fā)展公共服務(wù)

加強(qiáng)行政管理，維持原有土地承包關(guān)系、原有承包、租賃合同及優(yōu)惠政策、原有村級資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、原有自然村村名、原有行政村農(nóng)民福利待遇等現(xiàn)狀，創(chuàng)新管理體制，強(qiáng)化社區(qū)黨務(wù)工作，突出新村村委會的領(lǐng)導(dǎo)作用，努力提升社區(qū)政務(wù)管理和服務(wù)水平。抓好新村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，完善配套衛(wèi)生室、社保站等服務(wù)場所和機(jī)構(gòu)，為新區(qū)農(nóng)民提供更加完善的保障服務(wù)。

5.6 加大投入力度，發(fā)揮農(nóng)民作用

加大支農(nóng)投入，將新村建設(shè)經(jīng)費列入財政預(yù)算，并建立健全涉農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，確?！斑w村并居”工作經(jīng)費充足。同時，注意項目優(yōu)化和資金整合，合理安排支出，最大限度地發(fā)揮資金效率，吸引和帶動廣大農(nóng)民群眾支持和參與“遷村并居”，提升規(guī)劃建設(shè)的工作效能。

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