社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公眾利益表達(dá)機(jī)制的困境及其突破
——基于預(yù)防和應(yīng)對(duì)群體性事件的視角

丁明春

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

在當(dāng)代中國社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過程中，公眾利益表達(dá)問題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。2016年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》明確指出，要擴(kuò)展表達(dá)的空間，豐富表達(dá)的手段和渠道，進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，進(jìn)而依法保障公民表達(dá)自由和民主監(jiān)督的權(quán)利。

在改革開放進(jìn)程不斷深入的時(shí)代背景下，群體性事件的發(fā)生存在著各種各樣的復(fù)雜原因。但是，作為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種常見的利益表達(dá)和訴求方式，群體性事件大多是由于弱勢群體自身利益受到損害而被迫采取的有節(jié)制的維權(quán)抗?fàn)?，即主要由于社?huì)利益分配格局的調(diào)整帶來的利益沖突或?qū)梗c意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的政治抗?fàn)幱兄黠@的區(qū)別。作為公眾表達(dá)意見、維護(hù)權(quán)利的政治表達(dá)行動(dòng)，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的群體性事件是一種在體制外抗?fàn)幍环大w制、聚眾但非正式組織化的抗?fàn)幓顒?dòng)[1]。維權(quán)型群體性事件的參與者基本認(rèn)同現(xiàn)存的政治體制，但是為了維護(hù)特定的群體利益，同時(shí)也為了爭取個(gè)體利益的最大化，而采取了一些相對(duì)激烈方式來公開表達(dá)利益和訴求。從這個(gè)意義上講，正是由于社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制不夠健全，利益訴求渠道不夠通暢，以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，從而打破了社會(huì)利益關(guān)系的平衡，進(jìn)而激發(fā)了大規(guī)模的社會(huì)矛盾和沖突，甚至在一定程度上造成了現(xiàn)實(shí)社會(huì)的治理危機(jī)。

因此，基于有效預(yù)防和妥善應(yīng)對(duì)群體性事件的角度，從增強(qiáng)普通公眾的利益表達(dá)能力，暢通公眾利益表達(dá)渠道，以及提高公眾參與的有效性等方面入手，探討健全社會(huì)公眾利益理性表達(dá)與有效表達(dá)的基本路徑，自然具有十分重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公眾利益表達(dá)面臨的主要困境

（一）普通公眾利益表達(dá)能力還需要進(jìn)一步增強(qiáng)

從近年來發(fā)生的許多群體性事件來看，大多數(shù)群體性事件背后都存在著相當(dāng)復(fù)雜的利益關(guān)系。一般情況下，普通公眾自身利益受到損害之后，急切希望通過一定的途徑或方式來表達(dá)利益和訴求，進(jìn)而維護(hù)自身的合法權(quán)益。但是，由于大多數(shù)普通公眾通過正規(guī)渠道進(jìn)行利益表達(dá)能力的不足，他們難以通過合法理性的方式來表達(dá)利益訴求，反而傾向于選擇一些相對(duì)極端或暴力的手段、方式進(jìn)行“抗?fàn)帯?。從一定意義上講，作為利益表達(dá)主體的普通公眾的利益表達(dá)能力的不足，是導(dǎo)致群體性事件始終處于頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢的重要原因之一。從本質(zhì)上講，利益表達(dá)能力是公眾在進(jìn)行表達(dá)利益和訴求過程中體現(xiàn)出來的實(shí)際影響力，這種影響力是普通公眾有效完成利益表達(dá)的前提和基礎(chǔ)，也是真正實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身合法利益的重要保障。

通過對(duì)近年來發(fā)生的部分群體性事件進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，限制普通公眾利益表達(dá)能力的影響因素主要包括：一是公共信息獲取不充分。盡管在“陽光政府”建設(shè)的契機(jī)下，各級(jí)政府政務(wù)信息的公開范圍都有了較大幅度的提高，政府政務(wù)公開也取得了一系列積極的效果。但是，由于一些基層政府信息公開力度不夠，普通公眾仍然無法及時(shí)獲取完整有效的政策信息。與此同時(shí)，對(duì)于一部分普通公眾而言，由于自身文化知識(shí)水平、經(jīng)濟(jì)水平等諸多因素限制，通常難以獲取與自身利益相關(guān)的有效信息，從而導(dǎo)致了對(duì)公共政策的無知以及對(duì)政府行為的不信任。二是利益表達(dá)組織化程度較低。公眾利益表達(dá)的能力或影響力很大程度上取決于利益表達(dá)的組織化程度。長期以來，大多數(shù)普通公眾仍然習(xí)慣于通過個(gè)體化方式表達(dá)利益和訴求。實(shí)際上，這種原子化的利益訴求方式組織化程度相對(duì)比較低，也很難引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注，反而容易激發(fā)暴力和社會(huì)不穩(wěn)定，使得普通公眾在與政府的利益博弈中處于不利地位，從而無法完成真正意義上的利益表達(dá)目的。三是普通公眾法治意識(shí)淡薄。一項(xiàng)關(guān)于中國公民政治參與的社會(huì)心理的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國公民對(duì)與日常生活密切相關(guān)的問題和自身利益問題十分關(guān)注[2]，并會(huì)采取不同方式維護(hù)自身合法權(quán)益。但是，大多數(shù)底層普通公眾的法律意識(shí)和法律觀念都較為淡薄，在其利益受到傷害時(shí)，他們傾向于采取一些情緒化或非理性化的手段解決問題，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”逐漸演變成為一種“異化共識(shí)”。正是包含上述影響因素在內(nèi)的諸多原因，導(dǎo)致了相當(dāng)多數(shù)的普通公眾在自身利益受到傷害時(shí)往往不知所措，或者干脆采取一些極端的方式表達(dá)利益訴求。

（二）公眾利益表達(dá)渠道還不夠通暢

在正常運(yùn)行的社會(huì)里，利益訴求是公眾表達(dá)自身選擇和價(jià)值判斷的一種重要方式，也是政治系統(tǒng)據(jù)以洞察社會(huì)民生和社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)的重要途徑。

通過對(duì)近年來發(fā)生的部分群體性事件進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分的群體性事件起因于制度化的矛盾解決渠道不夠通暢，而選擇通過群體性事件等非正常渠道尋找出路。具體來講，公眾利益表達(dá)渠道不夠通暢主要表現(xiàn)在以下方面：一是人大、政協(xié)的代表責(zé)任還有待強(qiáng)化。從我國民主制度體系建構(gòu)的初衷來看，人大和政協(xié)原本是普通公眾進(jìn)行利益表達(dá)的重要的制度化渠道。但是，由于人大代表、政協(xié)委員與普通公眾之間的聯(lián)系不夠緊密，難以真正代表普通公眾表達(dá)其意愿和心聲，而普通公眾也無法對(duì)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。同時(shí)，人大代表與政協(xié)委員的兼職化，使得這些代表和委員們根本沒有精力真正地去為普通公眾提出建議或議案。所有這些因素共同造成了人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)組織作為政治代表利益表達(dá)功能的缺位。二是信訪申訴表達(dá)功能相對(duì)較弱。信訪是我國特有的一種政治表達(dá)及申訴方式，也是一種具有悠久歷史淵源的直訴制度。長期以來，信訪部門一直是公眾表達(dá)訴求的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的一種有效機(jī)制。但是，當(dāng)前的信訪部門機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，權(quán)責(zé)模糊，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，導(dǎo)致各層級(jí)信訪機(jī)構(gòu)相互推諉扯皮，使得信訪部門實(shí)際上成了矛盾和糾紛的中轉(zhuǎn)站，直接導(dǎo)致了公眾對(duì)通過信訪渠道表達(dá)利益訴求的不信任，反而傾向于越級(jí)上訪、鬧訪，從而嚴(yán)重削弱了信訪制度的申訴與表達(dá)功能。三是大眾傳媒獨(dú)立性有待增強(qiáng)。在現(xiàn)代社會(huì)，大眾傳媒承擔(dān)著重要的公眾意見表達(dá)和社會(huì)輿論傳播的功能，也是公眾進(jìn)行利益和訴求表達(dá)的重要渠道。但是，由于我國各級(jí)政府歷來對(duì)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播以及報(bào)刊、雜志等公共傳媒的審批和監(jiān)管機(jī)制相對(duì)比較嚴(yán)格，從而使得這些公共的大眾傳媒逐漸喪失了為普通公眾利益表達(dá)提供幫助的獨(dú)立性和自主性，難以客觀真實(shí)地完成真正意義上的民意傳遞和利益表達(dá)。

（三）公眾參與的有效性還有待進(jìn)一步提升

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境下，社會(huì)階層開始出現(xiàn)不同程度的分化與整合，普通公眾的價(jià)值觀念、思維方式以及利益訴求都呈現(xiàn)出明顯的多元化發(fā)展的趨勢。利益表達(dá)的核心價(jià)值是公民以合法的形式，使自己的訴求通過利益綜合環(huán)節(jié)“進(jìn)入”政府決策，從而保證公民民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)[3]。從這個(gè)意義上講，公眾參與實(shí)質(zhì)就是進(jìn)行利益表達(dá)的過程，也是實(shí)現(xiàn)和滿足利益訴求的起點(diǎn)。各級(jí)政府只有積極引導(dǎo)公眾參與政治生活和公共決策，逐步提高公眾參與有效性，才能確保普通公眾充分地享有自主表達(dá)和選擇的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定以及社會(huì)的長治久安。而且，普通公眾只有能夠真實(shí)有效地參與到政府公共決策的過程中，才能夠保障其自主表達(dá)和選擇的權(quán)利能夠獲得公正平等的對(duì)待，進(jìn)而才能夠從根本上實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的合法權(quán)益。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，公眾參與的形式與效果都不太樂觀，在一定程度上阻礙了常規(guī)化的公眾利益表達(dá)行為。

通過對(duì)近年來發(fā)生的部分群體性事件進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)大的一部分群體性事件是由于公共參與機(jī)制不健全，致使公眾參與公共生活的效果不理想，難以實(shí)現(xiàn)參與目的，從而直接激發(fā)了部分公眾非正當(dāng)與非理性參與。具體而言，公眾參與的有效性不足主要表現(xiàn)在以下方面：一是公眾參與流于形式，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。從目前的趨勢來看，一些基層政府公共決策系統(tǒng)越來越趨向于封閉，唯上成為許多公共決策選擇的重要準(zhǔn)則。公眾參與公共決策成為表面過程，各種決策咨詢制度、聽證制度形同虛設(shè)，無法真正有效制約政策過程選擇和走向，對(duì)決策方案的形成也沒任何實(shí)質(zhì)意義上的影響力。公眾參與更多的時(shí)候演變成為一種事后告知，甚至與自身切身利益相關(guān)的許多事項(xiàng)也無權(quán)過問。二是公眾參與積極性較低，難以形成利益共識(shí)。由于一些地方政府公信力的不斷下降，導(dǎo)致許多普通公眾對(duì)公共參與表現(xiàn)冷漠，有些人甚至不相信政府，不參與公共決策，與政府處于對(duì)峙狀態(tài)。同時(shí)，也正是由于這種不信任增長，導(dǎo)致了一些普通公眾產(chǎn)生了懷疑、拒絕、玩世不恭以及憤世嫉俗的逆反心理，甚至故意選擇相信一些流言蜚語、謠言謊言等虛假信息，以排遣內(nèi)心對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的不滿和憤恨情緒。三是基層政府對(duì)公眾參與的回應(yīng)性不高，難以有效化解矛盾。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些普通公眾很容易因利益分配不均等問題而對(duì)基層政府產(chǎn)生不滿、抵觸或憤怒情緒，甚至激發(fā)一些新的矛盾和糾紛。公眾參與本質(zhì)是一種有效解決利益糾紛和矛盾沖突的方式，通過將普通的利益糾紛公之于眾，讓大家一起來評(píng)評(píng)理，有利于從根本上化解矛盾和糾紛。但是，由于一些地方基層政府對(duì)于公眾參與解決糾紛的回應(yīng)性不高，使得許多原本簡單的矛盾糾紛得不到及時(shí)的解決，反而演變成復(fù)雜的暴力性矛盾或沖突。

三、突破困境：建立健全公眾利益表達(dá)機(jī)制的路徑思考

從一定意義上講，任何一個(gè)社會(huì)長期穩(wěn)定與和諧發(fā)展并不意味著沒有任何的利益矛盾或沖突存在，而在于是否存在常態(tài)化、制度化的機(jī)制渠道讓不同的利益主體進(jìn)行利益表達(dá)、溝通和協(xié)調(diào)，進(jìn)而能夠及時(shí)有效地化解各種利益矛盾和沖突。因此，為有效化解社會(huì)利益糾紛、矛盾與沖突，從根本上降低群體性事件發(fā)生的可能性，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)普通公眾的利益表達(dá)能力，實(shí)現(xiàn)公眾利益表達(dá)的理性化和程序化；應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)和塑造程序正義理念，積極推進(jìn)公眾利益表達(dá)渠道的多元化、制度化以及常態(tài)化；還應(yīng)當(dāng)提高公眾參與的有效性，保障公眾利益表達(dá)的公平性和公正性。

（一）增強(qiáng)普通公眾表達(dá)能力，實(shí)現(xiàn)公眾利益表達(dá)的理性化和程序化

其一，擴(kuò)大政府信息公開范圍，保障普通公眾的知情權(quán)。對(duì)知情權(quán)的充分保障是普通公眾有效實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)代民主理論的一個(gè)基本前設(shè)是每一個(gè)人都是他自身利益的最佳判斷者，當(dāng)與自身利害密切相關(guān)的事件發(fā)生時(shí)，只有當(dāng)事人本人才最清楚自身利益所在，因而才最有可能做出符合自身利益的決策[4]。積極擴(kuò)大政府信息公開范圍，有利于公眾清楚地認(rèn)識(shí)到自身所處的環(huán)境，有利于其做出準(zhǔn)確的判斷和決策，進(jìn)而有利于理性有效地進(jìn)行利益表達(dá)。首先，促進(jìn)政府信息有效公開，要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《政府信息公開條例》等法規(guī)政策，始終堅(jiān)持“以公開為原則，以不公開為例外”的基本原則，對(duì)相關(guān)政策信息依法主動(dòng)公開公布或者依申請(qǐng)公布，盡量避免因信息公開問題造成的利益沖突或矛盾激發(fā)。其次，政府要積極提高信息公開的精細(xì)化水平，不斷增強(qiáng)重大決策信息的公開力度，對(duì)重大決策信息的具體類目、公開形式等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，讓普通公眾能夠一目了然，使得政府信息和政策過程更加公開化和透明化，從而為普通公眾有效進(jìn)行利益表達(dá)提供充分的信息基礎(chǔ)。任何涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的重大民生項(xiàng)目，都要適時(shí)向公眾進(jìn)行法規(guī)和政策宣傳，積極引導(dǎo)公眾參與到重大公共決策過程中，讓普通公眾充分了解政府的政策信息和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)政府政策選擇和政策行為有一定的心理預(yù)期。此外，在應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件的過程中，政府一定要保證公眾的知情權(quán)，及時(shí)通過主流媒體發(fā)布權(quán)威信息，及時(shí)公布事件發(fā)生原因、處理進(jìn)程等，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，確保信息的真實(shí)性、完整性、充分性以及透明性，掌握輿論的話語權(quán)，防止謠言帶來不必要的誤解與煽動(dòng)，從源頭避免由于信息不對(duì)稱、信息失真或不知情而導(dǎo)致的利益表達(dá)失敗。

其二，提高公眾信息獲取能力，提升利益表達(dá)的組織化程度。一方面，公眾信息獲取能力在一定程度上決定著利益表達(dá)的能力，要提高公眾利益表達(dá)能力，就必須盡可能提高公眾信息獲取的能力。從這個(gè)意義上講，要不斷提高公眾的教育水平和文化素養(yǎng)，只有這樣才能夠真正有效地提高其信息獲取能力，才能夠更加深刻地認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)世界復(fù)雜的利益關(guān)系，進(jìn)而采取積極、合法、理性的方式去解決各種糾紛和矛盾。同時(shí)，提高公眾的教育水平和文化素養(yǎng)，還有利于塑造其利益表達(dá)意識(shí)的文化和價(jià)值觀念，有利于增強(qiáng)其民主自信心，進(jìn)而有利于獲取利益表達(dá)的各種資源。具體而言，提高公眾信息獲取能力，就是要政府大力促進(jìn)教育公平，提高普通公眾的受教育機(jī)會(huì)，提高普通公眾知識(shí)能力和水平，讓普通公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)有更加深刻的認(rèn)識(shí)和了解，進(jìn)而有利于獲取真實(shí)有效的信息，有利于提高利益表達(dá)能力。另一方面，公眾利益表達(dá)的組織化程度直接決定了其利益表達(dá)的影響力。因此，提高普通公眾利益表達(dá)的組織化程度，對(duì)于提高公眾利益表達(dá)能力起到至關(guān)重要的作用。政府要為公眾利益的組織化表達(dá)創(chuàng)造合理的制度空間，主動(dòng)發(fā)揮基層群眾自治組織以及工會(huì)、婦女、青年等社會(huì)中介組織的作用，使得個(gè)體公眾可以借助組織化的力量表達(dá)利益和訴求，使得普通糾紛和矛盾能夠通過組織化的力量得以解決或傳遞。此外，還可以考慮發(fā)揮非正式組織在維護(hù)公眾利益方面的功能，只要政府和社會(huì)對(duì)非正式組織進(jìn)行有效的引導(dǎo)和監(jiān)管，確保其在法制框架范圍內(nèi)活動(dòng)，自然也就能夠積極主動(dòng)地引導(dǎo)公眾以合法和理性方式來表達(dá)自己的利益訴求。

其三，培養(yǎng)塑造程序正義觀念，積極引導(dǎo)公眾依法理性維權(quán)。公權(quán)力依法運(yùn)行是公眾理性進(jìn)行利益表達(dá)的重要保障，也是有效預(yù)防和妥善應(yīng)對(duì)群體性事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，提高普通公眾利益表達(dá)過程中的法治意識(shí)，實(shí)現(xiàn)依法理性表達(dá)利益訴求，有利于有效化解社會(huì)沖突和矛盾，進(jìn)而有效預(yù)防和妥善應(yīng)對(duì)群體性事件。具體來講，一方面要培養(yǎng)和塑造政府等權(quán)力主體程序正義觀念。長期以來，我國社會(huì)自上而下程序意識(shí)比較淡薄，重實(shí)體輕程序成為社會(huì)普遍接受的觀念。然而，正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得到的方式實(shí)現(xiàn)。從根本上確立程序正義的原則和信念，不僅有利于監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行，防止公權(quán)力被濫用，還有利于重建政府的權(quán)威，增強(qiáng)政府公信力。這些年來，基層政府權(quán)威和公信力的大量流失，人們甚至對(duì)基層政府失去了最基本的信任，由此導(dǎo)致了大量越級(jí)上訪、非法上訪等維權(quán)行為的發(fā)生。因此，各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變觀念，確保公權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格遵循法定程序和步驟，牢固樹立程序正義的觀念意識(shí)，嚴(yán)防公共權(quán)力恣意，重建政府法治權(quán)威以及社會(huì)治理的公信力。另一方面要培養(yǎng)公眾依法維權(quán)的觀念。從總體趨勢看，現(xiàn)代社會(huì)逐漸進(jìn)入法治社會(huì)，法律至上逐漸成為社會(huì)共識(shí)，自覺遵守法律并積極通過法律解決各種利益糾紛矛盾逐漸成為權(quán)利救濟(jì)的主要途徑。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，作為政治權(quán)威代表主體的各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)該廣泛采取有效措施，增強(qiáng)公眾的法治意識(shí)，使普通公眾能夠做到懂法、信法，通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)利和利益，走上依法維權(quán)、理性維權(quán)的道路，從而避免盲目沖動(dòng)以及暴力非法的維權(quán)方式。如此一來，對(duì)于從根本上化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)沖突，構(gòu)建文明理性的社會(huì)環(huán)境具有重要的價(jià)值和意義。

（二）暢通公眾利益表達(dá)渠道，推進(jìn)利益表達(dá)的制度化和常態(tài)化

其一，疏通人大、政協(xié)的利益表達(dá)功能。從完善人大代表制度角度來看，應(yīng)盡快落實(shí)人大代表選舉提名制度，使得人大代表的選舉能夠充分體現(xiàn)選民的意志和意愿，保障普通選民對(duì)人大代表的監(jiān)督權(quán)利，促使人大代表能夠真正代表普通公眾的利益。在這個(gè)過程中，要進(jìn)一步擴(kuò)大基層人大代表直接選舉的范圍，均衡分配各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)代表名額，尤其是要提高基層代表和弱勢群體代表的比例。在擴(kuò)大直選范圍的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)人大代表與普通公眾之間的定期聯(lián)系，使得人大代表能夠真實(shí)地了解公眾的需求，客觀地代表公眾的利益。同時(shí)，也使公眾能夠更深入地了解和熟悉人大代表，對(duì)人大代表進(jìn)行全方位的監(jiān)督和制約，以保證其利益表達(dá)功能的常態(tài)化行使。此外，要逐步擴(kuò)大專職人大代表的比例，依法確定專職代表的職責(zé)，明確其利益表達(dá)功能和法律責(zé)任，促使人大代表更加主動(dòng)地專注于普通公眾的訴求和意愿，以更好地代表和維護(hù)普通公眾的合法權(quán)益。從完善政協(xié)代表制度的角度來看，除了要逐步改革政協(xié)委員產(chǎn)生機(jī)制以及推進(jìn)政協(xié)委員專職化以外，還要擴(kuò)大政協(xié)委員的代表范圍，基于協(xié)商民主的基本原則，最大限度地增強(qiáng)人民政協(xié)的代表性?；谶@一點(diǎn)，關(guān)鍵是要增加基層和弱勢群體政協(xié)委員的比例，使得普通公眾能夠通過政協(xié)的平臺(tái)自主地表達(dá)利益和訴求。通過不斷地增加政治協(xié)商民主的包容性，使得民主協(xié)商能夠充分反映社會(huì)不同利益群體的意見和需求，使得政協(xié)真正成為我國政治生活中各階層、各利益群體反映訴求、表達(dá)訴求的重要機(jī)構(gòu)和場所[5]。

其二，進(jìn)一步改革和完善信訪制度。充分發(fā)揮信訪部門在公眾利益表達(dá)過程中的協(xié)調(diào)功能，需要進(jìn)一步改革完善現(xiàn)有的信訪制度。首先，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作。由此，目前信訪機(jī)構(gòu)仍隸屬于政府序列，作為政府行政部門的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)而存在。為了進(jìn)一步增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的自主性，結(jié)合我國監(jiān)察制度改革可以考慮設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的信訪工作機(jī)構(gòu)，將信訪機(jī)構(gòu)調(diào)整到監(jiān)察序列，使信訪嵌入到紀(jì)檢監(jiān)察工作的過程中，嚴(yán)懲侵害公眾利益的違法違紀(jì)行為，為公眾利益表達(dá)創(chuàng)建良好的制度平臺(tái)。其次，明確信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)功能。從信訪制度運(yùn)行現(xiàn)狀來看，政府序列下的信訪部門實(shí)際上只是糾紛和矛盾的中轉(zhuǎn)站，其權(quán)責(zé)范圍相對(duì)有限，更多地依賴于政府其他部門的職責(zé)權(quán)限來處理上訪問題。因此，將信訪機(jī)構(gòu)與獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)結(jié)合，擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限，提高其處理矛盾和糾紛的自主性，從而有利于明確信訪機(jī)構(gòu)作為一種獨(dú)立的利益表達(dá)渠道的具體責(zé)任，也有利于發(fā)揮其利益表達(dá)的功能。此外，實(shí)現(xiàn)信訪與司法機(jī)制的無縫對(duì)接。近年來，越來越多的群體性事件表明，普通公眾在事件發(fā)生前一般都經(jīng)歷了漫長的信訪和艱難的上訪過程，但是問題和矛盾不僅沒有得到妥善解決，反而積聚了更強(qiáng)大的爆發(fā)力量[6]。進(jìn)一步改革和完善當(dāng)前的信訪制度，很重要的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)信訪與司法制度的無縫對(duì)接，將信訪確實(shí)無法解決的糾紛直接納入司法解決的軌道，明確信訪流程的終止機(jī)制，切實(shí)降低由于多次上訪無法解決糾紛而激發(fā)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，充分發(fā)揮大眾傳媒的利益表達(dá)功能。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，大眾傳媒逐漸為普通公眾進(jìn)行利益表達(dá)提供了一條高效便捷的渠道，增加了公眾利益輸入的效能，增強(qiáng)了公眾利益表達(dá)的理性[7]。要充分發(fā)揮大眾傳媒在公眾利益訴求表達(dá)中的功能，首先，要完善對(duì)大眾傳媒的管制機(jī)制，為普通公眾提供更多的表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，讓公眾更加便捷地通過大眾傳媒表達(dá)利益和訴求，進(jìn)而激發(fā)其政治參與的熱情和責(zé)任感，有利于釋放公眾不滿情緒，有利于化解矛盾和糾紛，減少群體性事件的發(fā)生。同時(shí)，政府要高度重視公眾通過大眾傳媒發(fā)出的聲音，對(duì)大眾傳媒表達(dá)出來的民生民情、問題建議以及訴求意愿給予充分的重視和積極的回應(yīng)，讓大眾傳媒切實(shí)成為傳達(dá)民情民意的重要渠道。其次，要強(qiáng)化大眾傳媒的社會(huì)責(zé)任。作為公眾表達(dá)利益訴求的一種重要渠道，大眾傳媒具有實(shí)時(shí)、便捷、高效、公平的特征，能夠?yàn)槊恳粋€(gè)體提供公平的表達(dá)機(jī)會(huì)。除此之外，大眾傳媒還要更多地為弱勢群體提供服務(wù)，為弱勢群體提供更多的表達(dá)機(jī)會(huì)。尤其是針對(duì)一些涉及弱勢群體利益的民生問題，可以考慮設(shè)立專項(xiàng)議題開辟獨(dú)立的輿論空間，引導(dǎo)弱勢群體公眾參與討論，讓弱勢群體能夠自由自主地表達(dá)利益和訴求，從而增強(qiáng)弱勢群體對(duì)政治體制的信任感。最后，積極引導(dǎo)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)媒體利益表達(dá)功能。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)為普通公眾參與國家政治生活和政府公共決策提供了重要的平臺(tái)，使得公眾參與公共生活的模式發(fā)生了巨大的變化。大力拓展普通公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行利益表達(dá)的空間，依靠法律規(guī)范公眾網(wǎng)絡(luò)表達(dá)行為，對(duì)具有違法性和社會(huì)危害性的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)行為進(jìn)行有效制裁。同時(shí)，廣泛采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，依靠技術(shù)手段為公眾通過網(wǎng)絡(luò)傳媒進(jìn)行利益表達(dá)的行為提供保障。

（三）提高公眾參與的有效性，保障利益表達(dá)的公正性和公平性

其一，提高公眾參與重大公共決策的有效性。一般來說，政府重大公共決策主要涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)中帶有全局性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，重大公共決策涉及利益關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。提高公眾參與重大公共決策的有效性，需要在重大決策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)充分嵌入公眾參與，擴(kuò)大參與的機(jī)會(huì)和頻率，拓展參與的廣度和深度。在政策問題確定階段，廣泛聽取普通公眾的訴求，充分了解普通公眾的意愿，切實(shí)做到在政策問題選擇過程中體現(xiàn)普通公眾的利益需求。在征求意見建議進(jìn)行決策方案論證階段，通過研討會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)等形式讓公眾切實(shí)參與到政策方案論證的過程中，廣泛地汲取民智和民意，使得政策方案的選擇切實(shí)能夠代表公眾的利益和訴求。在政策執(zhí)行和評(píng)估階段，建立有效的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)政策方案的執(zhí)行過程進(jìn)行全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，定期對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行研討，定期對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤反饋。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)和完善重大公共決策聽證制度。從一定意義上講，決策聽證是一種廣泛汲取各方意見，讓各利益主體進(jìn)行充分表達(dá)的制度過程。因此，提高公眾參與重大公共決策的有效性，務(wù)必發(fā)揮好重大決策聽證的價(jià)值功能，嚴(yán)格執(zhí)行決策聽證的流程。在聽證開始前進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研，全面地了解決策利益的核心。在聽證過程中開展深層次的對(duì)抗性辯論，充分暴露決策過程中利益矛盾或沖突的焦點(diǎn)。在聽證結(jié)束后，全面綜合分析各方意見和建議，及時(shí)地進(jìn)行跟蹤和反饋，深入進(jìn)行進(jìn)一步的協(xié)商論證，確保重大公共決策的聽證效果，從而提高公眾參與重大公共決策的有效性。

其二，在擴(kuò)大公眾參與的基礎(chǔ)上凝聚利益共識(shí)。從一定意義上講，任何社會(huì)只有形成了相對(duì)完善的利益訴求凝聚和提煉機(jī)制，才能夠有效地解決利益沖突和矛盾。只有經(jīng)過凝聚和提煉的訴求才能接近政府決策的層次，而分散的、散射的訴求是很難在決策層面上進(jìn)行處理的[8]。如前所述，群體性事件主要是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期弱勢群體表達(dá)利益訴求，進(jìn)行權(quán)利抗?fàn)幍睦孀跃刃袨?。因此，在擴(kuò)大公眾參與的基礎(chǔ)上凝聚利益共識(shí)，有利于弱勢群體與政府決策精英的互動(dòng)溝通，有利于弱勢群體進(jìn)行利益表達(dá)。首先，要從法律上保護(hù)弱勢群體的利益表達(dá)行為，保障弱勢群體政治參與的有效性，為弱勢群體提供免費(fèi)的法律咨詢和援助等服務(wù)，保護(hù)弱勢群體在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的合法權(quán)益，讓其真正感受到社會(huì)公平正義的力量，從而增強(qiáng)其對(duì)政府的信任，有利于凝聚利益共識(shí)。其次，要切實(shí)保護(hù)利益相關(guān)群體的利益表達(dá)行為，讓利益相關(guān)者真實(shí)有效地參與到具體的政策過程中，在全程參與的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮利益溝通、對(duì)話及協(xié)商等機(jī)制功能，為各利益相關(guān)方與政府的互動(dòng)溝通提供公開公正的平臺(tái)保障，使各利益相關(guān)方能夠平等地通過對(duì)話與協(xié)商凝聚利益共識(shí)，有效遏制和消除各種利益沖突和矛盾隱患。另外，積極推動(dòng)利益團(tuán)體進(jìn)行利益表達(dá)。利益團(tuán)體一般是由利益相關(guān)或相近的主體自發(fā)自愿組成的非正式利益組織，利益團(tuán)體有利于凝聚利益共識(shí)，有利于提高普通公眾利益表達(dá)的組織化程度，有利于公眾表達(dá)的訴求和意愿更加接近政府的核心決策層，從而也就更容易實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的目的，有效維護(hù)自身合法權(quán)益。

其三，通過構(gòu)建利益訴求調(diào)解機(jī)制及時(shí)化解利益糾紛與矛盾。從本質(zhì)上講，健全公眾利益表達(dá)機(jī)制的最終目的是為了能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，有效化解糾紛和矛盾，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)和諧與穩(wěn)定發(fā)展。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，原有的利益平衡被打破，新的利益均衡機(jī)制尚未完全建立，當(dāng)前社會(huì)的利益矛盾多種多樣且千差萬別，有效化解利益糾紛和矛盾，應(yīng)當(dāng)建立公平公正的公眾利益訴求調(diào)解機(jī)制。一方面，基于從管制向服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府必須要認(rèn)真對(duì)待公眾的利益訴求，不要刻意回避矛盾，更不能相互推諉扯皮，應(yīng)該在客觀理性的基礎(chǔ)上盡可能地提供讓公眾滿意的解決方案。當(dāng)公眾的合理合法訴求無法得到及時(shí)滿足的時(shí)候，必須及時(shí)向公眾說明原因和困難，積極創(chuàng)造條件加以解決，盡量避免損害公眾利益。對(duì)于公眾提出的超過法律或政策范圍的極端要求，也要耐心地進(jìn)行解釋和溝通，在疏導(dǎo)、關(guān)懷的基礎(chǔ)上贏得公眾的理解和尊重，盡可能地化解糾紛和矛盾，盡可能維護(hù)公眾利益。另一方面，針對(duì)行政和司法渠道無法有效解決的公眾利益訴求問題，可以考慮在發(fā)展審議民主的基礎(chǔ)上建立公眾參與的訴求調(diào)解機(jī)制。作為一套有關(guān)民主政治的理念與原則、決策程序和制度安排，審議民主是指自由與平等的公民，通過充分的對(duì)話、辯論和協(xié)商實(shí)現(xiàn)價(jià)值偏好的轉(zhuǎn)換，達(dá)成相互理解基礎(chǔ)上的理性共識(shí)[9]。從一定意義上講，審議民主就是通過對(duì)話、辯論和協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)公眾的實(shí)質(zhì)性參與，提高公眾利益表達(dá)的有效性?；诖耍梢钥紤]依托村委會(huì)和居委會(huì)等基層自治機(jī)構(gòu)，建立相對(duì)公開獨(dú)立的公眾訴求服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓普通公眾參與到具體的利益訴求或糾紛矛盾的調(diào)解過程中，讓更多的普通公眾獲得公平公正的參與機(jī)會(huì)，從根本上建立有效的利益和訴求表達(dá)機(jī)制。

四、結(jié)語

從一般意義上講，任何社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都需要一個(gè)穩(wěn)定的秩序環(huán)境，社會(huì)進(jìn)程中所蘊(yùn)含的一致性、穩(wěn)定性與確定性對(duì)于正常社會(huì)的有序化發(fā)展具有十分重要的價(jià)值和意義。從整體來看，當(dāng)代中國在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)生的群體性事件主要體現(xiàn)為維權(quán)事件，其參與者大多以勞資糾紛、拆遷征地、醫(yī)患糾紛、執(zhí)法不當(dāng)?shù)忍囟ㄊ录楸碚鳌⒁跃唧w的利益訴求為目標(biāo)，通過非法集會(huì)、游行、示威、上訪等方式表達(dá)利益和訴求。從預(yù)防和應(yīng)對(duì)群體性事件的角度來看，建立健全社會(huì)公眾利益理性表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的基本前提，也是維護(hù)和保障社會(huì)公眾基本利益訴求的重要基礎(chǔ)。首先，通過建立暢通的利益表達(dá)和溝通機(jī)制，社會(huì)各個(gè)階層尤其是弱勢利益群體也將獲得表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，能夠自主表達(dá)各自的利益需求，能夠及時(shí)釋放內(nèi)心的不滿和憤懣，從而避免負(fù)面情緒積累導(dǎo)致的社會(huì)沖突集中爆發(fā)，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展改革成果的共享，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。其次，通過建立理性的利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制，使得各個(gè)階層能夠通過合法化正規(guī)化途徑和渠道進(jìn)行深層次的利益溝通與交流，避免極端化的利益失衡和沖突，進(jìn)而能夠提高弱勢群體作為整體的利益表達(dá)的組織化程度，為政府解決治理難題提供高質(zhì)量全方位的決策信息，從而提高政府決策的科學(xué)化和民主化水平。再次，通過建立有序的利益協(xié)商與協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)整體的民主化程度將會(huì)得到進(jìn)一步提升，社會(huì)公眾的主體地位將會(huì)得到更加真實(shí)而富有內(nèi)涵的體現(xiàn)，政府的治理能力更易被社會(huì)各階層所認(rèn)可，既定的治理秩序也更容易獲得社會(huì)各階層廣泛的接受、認(rèn)同和遵從，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行和良性發(fā)展。此外，通過建立完善的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)公眾的心聲和意愿通過正當(dāng)有序的渠道得以表達(dá)，社會(huì)公平正義得以彰顯，普通公眾積極建言獻(xiàn)策、參政議政，有利于政府更深入地了解最真實(shí)的民情民意，也有利于對(duì)政府官員進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而有利于緊密聯(lián)系普通公眾，進(jìn)而有利于維護(hù)政府政治統(tǒng)治的合法性?！?/p>