多源流模型視角下中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策過程研究*

◎迪力沙提·亞庫甫 張雅婷

一、引 言

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，在依法保護所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，經(jīng)營權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)。意見的出臺將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的討論推向熱潮。

中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：1984-1987年為萌芽階段，1988-2000年是探索階段，從2001年至今為發(fā)展階段[1]。政策萌芽階段主要是黨中央通過決議的形式，實現(xiàn)了農(nóng)地政策由禁止轉(zhuǎn)包到允許轉(zhuǎn)包的歷史性轉(zhuǎn)變，但法律的修改尚未同步跟進。在探索階段，國家接連出臺了一系列法律法規(guī)，以規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。2001年中央頒發(fā)了《關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，標志著農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進入規(guī)范化的新階段。

事實上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成經(jīng)歷了長時間、多階段，為什么農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成需要經(jīng)歷各個不同階段？筆者從多源流模型視角出發(fā)，對中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策過程了進行分析。

二、多源流模型分析框架

多源流理論最初由美國政策學家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中提出，該理論指出影響政策議程和備選方案的有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流。

其中，問題源流是考察政府官員如何將注意力放在某個問題上，而不是另外的問題上。政策源流是專家提出政策方案和政策主張的過程[2]，是政策建議產(chǎn)生、討論、重新設計以及受到重視的過程。政治源流對于議程狀態(tài)具有明顯的抑制或促進作用，該系統(tǒng)中的所有角色都要判斷政治源流中各種力量的平衡是否有利于行動[3]。三大源流間相互獨立，各有自身的動力和規(guī)則，適當?shù)臅r機下三大源流發(fā)展成熟，此時“政策之窗”開啟后三大源流得以匯合，某一問題被提上政策議程的機會就會增加。

多源流模型被廣泛的用于我國各個領域的政策分析，其對我國某些政策的出臺具有很強的解釋力，但同時應當看到，多源流理論是建立在美國政治體制背景之下的，我國的政治體制與美國完全不同，機械的運用多源流理論解釋我國某些政策形成很容易出現(xiàn)“水土不服”的情況，故已有不少學者對其在中國情境下的使用進行了研究[4-5]，應注重多源流理論與我國特有的決策情境的結(jié)合。

三、中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的多源流模型分析

（一）中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策過程的三種源流

1.問題源流：農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的建構(gòu)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策形成的問題源流中主要包括三個突出的社會問題：

（1）農(nóng)地經(jīng)濟效益低下問題。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，本文收集了1978年至1996年中國農(nóng)副產(chǎn)品收購價格指數(shù)及相應的通脹指數(shù)，詳見圖1。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策尚未發(fā)育（1984、1985年前），到其萌芽、探索階段，農(nóng)副產(chǎn)品收購價格指數(shù)與通脹指數(shù)相差很小，有的年份甚至低于同期通脹指數(shù)，隨著農(nóng)產(chǎn)品種植成本的逐年增加，農(nóng)地收益增長十分有限，這種現(xiàn)實情況更促使農(nóng)民不愿通過傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的需求逐步增大。

（2）糧食安全問題。目前我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的時期，農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩，導致了農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)下滑，農(nóng)地相對收益下降。在無法擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、釋放農(nóng)地資本的情況下，單純依靠種地來提高農(nóng)民收益顯然不切實際，因而農(nóng)地撂荒現(xiàn)象的出現(xiàn)是農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人的正常選擇[1]，農(nóng)地撂荒直接影響著國家糧食安全。

圖1 1978—1996年農(nóng)副產(chǎn)品收購價格及通脹指數(shù)

圖2 1978—2015年部分城鄉(xiāng)居民收入

（3）城鄉(xiāng)差異顯著問題。農(nóng)村家庭承包制并未從根本上改變我國城鄉(xiāng)二元體制，使大部分農(nóng)民束縛于土地之上，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式無法使農(nóng)民收入實現(xiàn)快速增長，且長期以來農(nóng)地的資產(chǎn)屬性處于被壓抑的狀態(tài)，價值無法顯化，城鄉(xiāng)發(fā)展差距被逐漸拉大。從圖2可以看出，我國城鄉(xiāng)居民收入差距逐年增大。

2.政策源流：農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策如何形成

在多源流模型里，政策源流產(chǎn)生于政策共同體——一個包含著官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡，網(wǎng)絡成員共同關注某一政策領域中的問題。在我國，政策共同體主要由政府官員、學者及各類專家構(gòu)成。

學者們對農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究是緊跟相關政策的出臺的，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策源流的政策共同體中，起主導作用的還是政府官員（政策制定者），學者們的研究更多的是放在政策出臺后如何執(zhí)行的問題上，是在現(xiàn)有政策框架內(nèi)的創(chuàng)新。這種情況的產(chǎn)生可能與農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身的特殊性有關，因為農(nóng)地不允許流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的不規(guī)范，引發(fā)了一系列社會、經(jīng)濟問題，這些問題促使相關政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政策的轉(zhuǎn)變又引導了學者們進行相關研究，這些研究支持了政策的變化，并推動政策向更完善的方向發(fā)展。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策源流內(nèi)，就形成了一個由政府官員主導的，學者們參與的政策共同體，共同推動政策不斷完善。

3.政治源流：政治環(huán)境的變化

政治源流也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策形成過程的重要組成部分，國民情緒變化、意識形態(tài)等以及利益集團壓力活動等因素都會通過政治源流影響政策形成。

（1）國民情緒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的轉(zhuǎn)變在很大程度上受國民情緒的影響。小農(nóng)經(jīng)營對農(nóng)地碎片化的耕作不可避免的造成了農(nóng)地經(jīng)濟效益低下的問題，再加之農(nóng)地不能自由流轉(zhuǎn)，資本資產(chǎn)屬性被壓抑，造成了廣大農(nóng)民種地收入低的問題。在這種現(xiàn)實情況下，一些農(nóng)民選擇從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但又不愿無償退出農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，于是他們希望能將農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這樣既可以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又可以獲得部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益；與此相反，一些大戶、企業(yè)等希望通過承包農(nóng)地以進行規(guī)模生產(chǎn)，獲取規(guī)模效益。市場上產(chǎn)生了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求，此時國民情緒更偏向于支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，所以，即使在政策不允許時期，仍有少部分農(nóng)民自發(fā)地進行了流轉(zhuǎn)。

（2）執(zhí)政黨意識形態(tài)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，執(zhí)政黨對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的意識形態(tài)在轉(zhuǎn)變，如2015年5月26日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平對耕地保護工作做出重要指示，強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營的重要性。這種對農(nóng)地流轉(zhuǎn)持贊同態(tài)度的執(zhí)政意識形態(tài)同樣推動了政策的轉(zhuǎn)變。

（3）媒體的力量。信息化時代下，媒體的報道很容易對公眾情緒及執(zhí)政黨意識形態(tài)產(chǎn)生影響，進而影響政策議程。近年來有關“土地流轉(zhuǎn)”的媒體報道有著明顯的增長，增加的媒體報道會對土地政策的變化產(chǎn)生影響，也會吸引社會成員的關注。這就形成了一個循環(huán)，媒體受到政策和民眾關注度的影響，增加報道量，增加了報道量后推動了政策的變動并引起更廣泛的關注，從而引發(fā)報道量的繼續(xù)增長。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的政治源流中，媒體對政策的關注度既受到國民情緒和執(zhí)政黨意識形態(tài)的影響，同時又反向影響國民情緒和執(zhí)政黨意識形態(tài)，這種以媒體、民眾為主體的新興集團推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策變化。

（二）三流匯合的實現(xiàn)

1.政策之窗的開啟

政策窗口是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會[3]。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策之窗的開啟是中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會的召開，會議審議并通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被正式提上了政策議程。政策之窗的開啟為未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)指出了明確的發(fā)展方向，使其進入更具規(guī)范性與靈活性的新階段。

2.政策企業(yè)家與三流匯合

政策之窗開啟的機會是稍縱即逝的，這就要求政策企業(yè)家必須迅速抓住機會開始行動，否則政策之窗就會關閉。中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會的召開后，一些政策企業(yè)家抓住了機會，如安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司與中信信托合作，成立了土地流轉(zhuǎn)信托項目，與宿州市政府簽署協(xié)議流轉(zhuǎn)了5400畝土地，推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策實踐。

綜合上述分析可以看出，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策過程是按照多源流模型的基本軌跡發(fā)展的，是三大源流的匯合下開啟了政策之窗的結(jié)果，詳見圖3。

圖3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的多源流模型

四、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

綜合上述分析，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的政策過程是按照多源流模型的基本軌跡發(fā)展的。中共十七屆三中全會的召開開啟了政策之窗，在政策企業(yè)家的推動下，問題、政策、政治三流匯合，推動了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成，表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成與多源流模型的內(nèi)在邏輯具有一致性，多源流模型對分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成過程有一定的適用性。

具體來看，導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策形成的問題源流主要由農(nóng)地經(jīng)濟效益低下、糧食安全及城鄉(xiāng)差異問題構(gòu)成；政策源流中的政策共同體主要由政府官員和學者構(gòu)成；政治源流的形成主要受國民情緒、執(zhí)政黨意識形態(tài)和媒體力量的影響。

（二）討論

上文的分析表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成與多源流模型的內(nèi)在邏輯具有一致性，但由于我國政治體制與西方存在本質(zhì)差異、政策本身具有一定的特殊性等，用多源流模型解釋中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的過程中，出現(xiàn)了一些中國情境下的特點，具體表現(xiàn)在三個方面：

（1）三大源流各自發(fā)揮的作用具有明顯差異。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策形成的三大源流中，問題與政治源流對政策最終形成產(chǎn)生了較明顯的影響，政策源流的影響相對較弱。而且，當三大源流匯集，政策之窗開啟時，政策企業(yè)家發(fā)揮的作用也很小。從各源流內(nèi)部來看，問題源流中的三大問題都十分突出，使問題源流在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策形成過程中發(fā)揮非常顯著的作用；從政策源流內(nèi)部看，政府官員發(fā)揮的作用要比學者強；政治源流也對推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策議程起到了顯著作用，在政治源流內(nèi)部，執(zhí)政黨意識形態(tài)、國民情緒發(fā)揮的作用都很突出，媒體力量發(fā)揮的作用在逐步增大。

（2）三大源流之間相互影響。金登的多源流模型指出三大源流在匯合前是相互獨立的，但在中國情境下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策過程中，三大源流間是相互影響的。農(nóng)地經(jīng)濟效益低下、糧食安全及城鄉(xiāng)差異問題的產(chǎn)生，引起了政府官員及學者的關注，同時也影響著國民情緒、執(zhí)政黨意識形態(tài)及媒體的關注度，在各方因素的共同推動下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策逐步形成?？梢?，問題源流的產(chǎn)生直接推動了政策源流和政治源流的發(fā)展，政策源流與政治源流同時也在相互影響彼此。三大源流間的相互作用是多源流模型在中國情境下的體現(xiàn)。

（3）政策企業(yè)家身份的復雜性。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策過程中，政策企業(yè)家由兩部分構(gòu)成。一部分與西方國家的政策企業(yè)家相似，但這部分政策企業(yè)家推動政策轉(zhuǎn)變的能力十分有限，不足以直接推動政策向著有利于自己利益訴求的方向發(fā)展。還有一部分政策企業(yè)家的身份具有雙重性，他們既是在政策之窗開啟時推動政策提上議程的關鍵角色，還可以近距離接觸政策制定系統(tǒng)，如有些政策企業(yè)家既是政策企業(yè)家，同時還有可能是政府官員、專家等，他們可以同時活躍于三大源流之中[2]。這類政策企業(yè)家推動政策轉(zhuǎn)變的能力較強，政策之窗開啟時往往是這部分政策企業(yè)家抓住機會推動政策議程。

可見，雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的形成與多源流模型的內(nèi)在邏輯具有一致性，但在我國特殊的政治體制下，運用多源流模型分析具體政策時還應注意模型在中國的適用性問題。