構(gòu)建新宏觀形勢下的財政政策分析框架

2008年國際金融危機(jī)給當(dāng)前主流宏觀經(jīng)濟(jì)理論帶來重大挑戰(zhàn)，建立在新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)之上的宏觀財政與貨幣政策的作用引發(fā)理論與政策界的反思。財政是國家治理的基礎(chǔ)與支柱。建設(shè)大國財政要求建立現(xiàn)代財政制度。相應(yīng)地，大國財政也應(yīng)該構(gòu)建完善的現(xiàn)代財政政策分析框架。

回溯財政政策的前世今生

財政政策因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而興。1929年資本主義國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)，形成影響深遠(yuǎn)的大蕭條。隨著證券市場崩潰、失業(yè)率急劇上升，很多資本主義國家經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣。一些國家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)走上戰(zhàn)爭擴(kuò)張的道路，如德國和日本，給人類帶來沉重的災(zāi)難。美國在羅斯?？偨y(tǒng)的帶領(lǐng)下，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施刺激經(jīng)濟(jì)增長的財政政策，大力興建公共工程，增加消費(fèi)和就業(yè)，穩(wěn)定金融市場，到1939年，美國基本走出了大蕭條的陰影。利用財政政策積極干預(yù)市場為特色的羅斯福新政促使美國經(jīng)濟(jì)走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥淖，夯實(shí)了資本主義的經(jīng)濟(jì)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。

凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生并深度影響政策實(shí)踐。1936年，凱恩斯的《就業(yè)利息和貨幣通論》出版，標(biāo)志著宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生。該書通過建立總量經(jīng)濟(jì)分析框架，論證需求不足與周期波動的關(guān)系。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)是對傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的革命，此后財政政策成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱中的重要武器。凱恩斯基于邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際效益遞減規(guī)律和流動性偏好理論，判斷宏觀經(jīng)濟(jì)會因?yàn)樾枨笾芷谛韵陆刀霈F(xiàn)危機(jī)。這就是解釋經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的有效需求不足理論。有效需求不足理論佐證了政府刺激經(jīng)濟(jì)的政策的合理性。財政政策對于走出20世紀(jì)30年代的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。此后財政政策登上歷史舞臺，成為市場經(jīng)濟(jì)國家最重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在戰(zhàn)后的資本主義國家重建過程中，扮演關(guān)鍵角色，也使這些國家的宏觀經(jīng)濟(jì)一定程度上擺脫了戰(zhàn)前每十年爆發(fā)一次危機(jī)的周期律。

財政政策因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而衰。1973年開始的兩次石油危機(jī)導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)同時出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)率上升和通貨膨脹，傳統(tǒng)凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的通脹率與失業(yè)率相互交替的菲利普斯曲線失靈。石油危機(jī)是一種供給沖擊，石油的短缺導(dǎo)致了石油價格的飆升。而因?yàn)槟茉磧r格的上升，宏觀經(jīng)濟(jì)陷于低迷狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長停滯。此時，擴(kuò)大財政支出只會加劇通貨膨脹。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論受到以“盧卡斯批評”為代表的新古典經(jīng)濟(jì)理論的猛烈抨擊，財政政策的理論根基受到動搖。與此同時，經(jīng)濟(jì)理論上，盧卡斯猛烈批評凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論缺乏微觀基礎(chǔ)，而且缺乏預(yù)期對經(jīng)濟(jì)主體影響的考慮，形成新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“反革命”。以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新古典宏觀經(jīng)濟(jì)理論誕生并確立了學(xué)術(shù)主流地位。撒切爾夫人和里根總統(tǒng)相繼大力推行私有化、去國有化，大規(guī)模減稅等政策，美歐經(jīng)濟(jì)重拾增長。

從20世紀(jì)80年代到2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)的這段時間，被稱為宏觀經(jīng)濟(jì)的大穩(wěn)健時期，貨幣政策成為主角，財政政策淪為配角。直至2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，歐美國家投入大量財政資金救市，財政政策重新引起關(guān)注。而果斷推出大規(guī)模財政刺激計劃的中國經(jīng)濟(jì)，率先反彈，重拾高速增長態(tài)勢，成為世界經(jīng)濟(jì)增長最大的貢獻(xiàn)者。后危機(jī)時期，在學(xué)者重新反思宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的同時，財政政策的作用也得以重新審視。

宏觀財政政策效應(yīng)的研究進(jìn)展

世界主要經(jīng)濟(jì)體大規(guī)模財政刺激政策的實(shí)施，使得對財政政策的研究成為國際貨幣基金組織等國際組織關(guān)注的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對財政政策的研究熱度也在迅速上升。

（一）零利率條件下的財政政策可以發(fā)揮關(guān)鍵作用

較新的經(jīng)濟(jì)研究表明，零利率條件下的財政政策對經(jīng)濟(jì)的拉動作用更為明顯，財政乘數(shù)更大?？死锼沟侔?、艾肯鮑姆和里貝羅提出，當(dāng)貨幣政策深陷流動性陷阱，即名義利率降到零左右的時候，財政支出增加不會促進(jìn)名義利率的提升，但是由于政府開支會提升通脹預(yù)期從而導(dǎo)致實(shí)際利率為負(fù)，負(fù)實(shí)際利率會引致私人開支增加。因此在這種情況下，財政支出的效應(yīng)會大大增強(qiáng)。據(jù)他們計算，在名義利率為零的情況下，財政乘數(shù)超過1.2。德龍和薩默斯提出，在衰退發(fā)生時，短期名義利率為零，出現(xiàn)較高周期性失業(yè)率和過剩的產(chǎn)能，增加政府支出將不會被中央銀行提高利率和供給側(cè)瓶頸所抵消，擴(kuò)張性財政政策可以自我融資提高未來潛在產(chǎn)出。因此，在名義利率為零的水平上，財政政策的穩(wěn)定作用是顯著的。

（二）應(yīng)對需求沖擊的財政投資性支出效應(yīng)更為顯著

首先，區(qū)分供給沖擊和需求沖擊，財政政策效應(yīng)會有顯著差異。供給沖擊發(fā)生時，擴(kuò)張需求的財政政策不能有效發(fā)揮作用，比如在兩次石油危機(jī)時期，財政刺激往往會導(dǎo)致通脹，甚至出現(xiàn)滯脹。受需求沖擊，經(jīng)濟(jì)增長低于潛在增長率，市場自動調(diào)節(jié)往往會產(chǎn)生持續(xù)破壞性。實(shí)施財政政策更能發(fā)揮作用。

其次，從分類財政政策的效應(yīng)來看，財政投資性支出的乘數(shù)效應(yīng)最顯著。有研究表明，財政投資性支出的乘數(shù)更大，消費(fèi)性支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果類似，一般轉(zhuǎn)移支付和減稅政策的財政乘數(shù)較小。

（三）不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的財政政策效應(yīng)分化

從各國的財政政策實(shí)踐來看，財政政策的實(shí)施效果截然不同。外需為主、高速發(fā)展時期的經(jīng)濟(jì)體在遭遇外需沖擊的情況下，財政刺激計劃往往可以取得良好的效果。美國經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)五六十年代，財政政策表現(xiàn)較好。

稅收的自動穩(wěn)定器作用更值得期待。政策設(shè)計中，存在一些反周期的財政措施，如累進(jìn)制的稅率設(shè)計、通脹指數(shù)化的財政支出措施、對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付等，這些措施在經(jīng)濟(jì)上升時期自動起到財政緊縮作用，在經(jīng)濟(jì)下降時期自動發(fā)揮財政擴(kuò)張作用。這些財政政策對經(jīng)濟(jì)的扭曲作用都相對較小。

中國財政政策的實(shí)踐成果

反觀中國改革開放以來的財政政策實(shí)踐，在建設(shè)中國特色社會主義的市場經(jīng)濟(jì)過程中，由于精心準(zhǔn)備、時機(jī)得當(dāng)，順利進(jìn)入相宜政策模式（段炳德，2017）。即在經(jīng)濟(jì)增長勢頭良好的情形下，財政相應(yīng)控制支出，擴(kuò)大財政儲備，稅收政策注重涵養(yǎng)稅源；經(jīng)濟(jì)下行壓力加大情形之下，調(diào)動儲備，加大財政支出，熨平經(jīng)濟(jì)波動，防止外生沖擊導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退給經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)理造成更大的傷害。

1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國實(shí)施大規(guī)模的積極財政政策，連續(xù)幾年擴(kuò)大赤字，增發(fā)國債，于2003年左右率先走出危機(jī)泥淖，恢復(fù)危機(jī)前高速增長態(tài)勢。這是第一次積極財政政策，此后，乘加入世貿(mào)組織東風(fēng)，中國成為世界制造業(yè)的中心。當(dāng)時積極財政政策實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域，如大規(guī)模的退牧換草、退耕還林為恢復(fù)生態(tài)屏障作出了重要貢獻(xiàn)，當(dāng)時修建的一批道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施為后面的經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了基礎(chǔ)，隨后汽車時代的到來使得當(dāng)時看來略顯超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)堪堪應(yīng)付需求。十年之后，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，危機(jī)前高速增長的中國經(jīng)濟(jì)同樣遭受巨大的沖擊，中國政府又在第一時間推出新一輪的積極財政政策，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)深V反彈。為熨平國際金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)劇烈波動，積極財政政策又一次發(fā)揮關(guān)鍵作用。

相宜政策的第一個前提是中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資還有巨大的空間，輔之以為公共設(shè)施融資的健康穩(wěn)定的投融資機(jī)制。相宜政策的第二個前提是，經(jīng)濟(jì)遭受了嚴(yán)重的外部需求沖擊。理論分析表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)遭受供給沖擊，財政政策難以發(fā)揮正面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，反而更容易產(chǎn)生負(fù)面作用。相宜政策對出臺政策的時機(jī)把握提出了很高的要求。

完善現(xiàn)代財政政策分析框架

基于宏觀經(jīng)濟(jì)理論求活求變的現(xiàn)狀和國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)的新的重大進(jìn)展，完善現(xiàn)代財政政策分析框架，已經(jīng)成為迫在眉睫的重要任務(wù)。而完善財政政策分析框架，須從以下幾個方面發(fā)力：

第一，準(zhǔn)確判斷當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國政府大力實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，人均GDP與發(fā)達(dá)國家還有較大的差距，如果沒有偏離正確的發(fā)展軌道，那么差距收斂的過程也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的過程。中國基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的空間依然較大。中國經(jīng)濟(jì)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)科學(xué)、公共文化服務(wù)、社會保障等方面有較大的空間。

第二，科學(xué)認(rèn)識財政政策的本質(zhì)。當(dāng)下，財政政策依然是宏觀政策工具中的重要組成部分。財政政策分為支出政策、稅收政策、預(yù)算財政政策等。應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的不同需求發(fā)揮財政政策的不同作用。促進(jìn)增長的政策工具，通過促進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)人力資本的形成，促進(jìn)固定資本形成（有效投資），加快創(chuàng)新（對前沿技術(shù)的投資），夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。促進(jìn)增長的財政政策有時需要依賴結(jié)構(gòu)性赤字融資。熨平經(jīng)濟(jì)周期的財政政策工具在發(fā)生外部沖擊，經(jīng)濟(jì)劇烈波動的情況下，應(yīng)與貨幣政策配合，或擴(kuò)大支出，增發(fā)債券，或?qū)嵤p稅，往往需要周期性的赤字融資。發(fā)揮財政政策作用要創(chuàng)新財政投融資模式，要堅持公共財政、法治財政、預(yù)算財政原則，全力保障民生，全力保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

第三，健全財政政策決策機(jī)制，提高財政政策的科學(xué)性和可預(yù)測性。美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)委員會和美國國會預(yù)算辦公室會對即將出臺的財政政策效應(yīng)進(jìn)行估算，使用多種預(yù)測工具對財政乘數(shù)的大小進(jìn)行評估。應(yīng)盡快建立類似的政策評估體系，完善財政政策的評估系統(tǒng)。為增強(qiáng)財政政策的有效性、透明度和前瞻性，應(yīng)盡快建立類似貨幣政策委員會的獨(dú)立財政政策委員會。