論我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的名與實(shí)

國家監(jiān)察體制的改革，不僅要確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性，也要保證相關(guān)機(jī)關(guān)名稱的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。本文擬以中國憲法的規(guī)定與原則為背景，結(jié)合我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位與政治性質(zhì)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱問題加以論述。

監(jiān)察機(jī)關(guān)命名應(yīng)遵循的原則

對國家機(jī)關(guān)的命名并非一個(gè)單純的文字語言問題，而是有著深刻的制度與法理意涵。列寧曾說過：“名稱問題不只是一個(gè)形式問題，而且是具有重大意義的政治問題?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)的命名應(yīng)考慮如下因素。

（一）符合監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)

根據(jù)中央的部署，未來的監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，它要服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且與黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)合署辦公。但就監(jiān)察機(jī)關(guān)的本身性質(zhì)而言，是國家的“監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)”，而非黨的監(jiān)督“執(zhí)紀(jì)”機(jī)關(guān)。合署辦公的前提是法律上存在兩個(gè)機(jī)關(guān)，否則就不是合署辦公而是完全的一體化。十八大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)行紀(jì)法分開。與紀(jì)法分開相對應(yīng)，從機(jī)構(gòu)職能上來說，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，其核心職能是負(fù)責(zé)黨內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)；監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，其核心職能是對所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。在本次監(jiān)察體制改革中，中央特別強(qiáng)調(diào)這一改革是“國家”監(jiān)察體制改革，既是考慮到對原有行政監(jiān)察范圍的拓展，也是考慮到其有不同于“黨”的紀(jì)檢體制之處。從試點(diǎn)地區(qū)的情況可以看到，監(jiān)察委員會(huì)的成立，并不意味著黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的撤銷，而是二者并行、合署辦公。因此，在對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行命名時(shí)，需要符合其作為國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，符合國家機(jī)關(guān)命名的基本規(guī)律和邏輯，不應(yīng)將其混同于黨的機(jī)關(guān)。

（二）與其他相關(guān)機(jī)關(guān)的名稱保持協(xié)調(diào)

國家機(jī)構(gòu)是一個(gè)具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是“組成嚴(yán)密體系的國家機(jī)關(guān)的總和”。這種整體性和體系性也應(yīng)當(dāng)在名稱上加以體現(xiàn)。我國的政體是人民代表大會(huì)制度，國家機(jī)構(gòu)是圍繞著人民代表大會(huì)展開，這是國家機(jī)構(gòu)整體性和體系性的保證。在監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，其作為國家機(jī)關(guān)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并且與人民政府、人民法院、人民檢察院平行，因此，在對監(jiān)察機(jī)關(guān)命名時(shí)，應(yīng)當(dāng)與國家機(jī)構(gòu)體系中的其他國家機(jī)關(guān)，尤其是憲制機(jī)關(guān)的名稱保持協(xié)調(diào)一致。

（三）符合對憲制機(jī)關(guān)命名的傳統(tǒng)

新中國成立以來，我國憲制機(jī)關(guān)的命名在實(shí)踐中逐步形成了自己的傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)，體現(xiàn)在我國憲法中對憲制機(jī)關(guān)的命名上，尤其是“國家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上。在我們對新成立的憲制機(jī)關(guān)命名時(shí)，對這些傳統(tǒng)或通行做法應(yīng)當(dāng)予以必要的尊重與考量。

“（國家）監(jiān)察委員會(huì)”名稱的缺陷

從目前的實(shí)踐和討論來看，“監(jiān)察委員會(huì)”被用來作為未來監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱，“國家監(jiān)察委員會(huì)”被很多人認(rèn)為是未來成立的中央層面監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱，但這種用法存在著缺陷。

（一）關(guān)于“國家”

在德國等大陸法系國家的公法理論中，國家機(jī)關(guān)和地方團(tuán)體的機(jī)關(guān)是相對的，也即國家機(jī)關(guān)是國家公法人所屬的機(jī)關(guān)，地方團(tuán)體的機(jī)關(guān)則是地方自治團(tuán)體所屬的機(jī)關(guān)。由于我國法律界對國家作為公法人的性質(zhì)缺乏深入研究，地方自治也沒有被明確承認(rèn)為我國的憲法原則，因此，與大陸法系國家不同，我國憲法中所規(guī)定的“國家機(jī)關(guān)”，是包括中央和地方的各級國家機(jī)關(guān)，而非僅指中央國家機(jī)關(guān)。

中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》中指出，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。《監(jiān)察法》（草案）中對此也有規(guī)定。這里所說的“國家監(jiān)察體制”“國家監(jiān)察職能”，即是從國家權(quán)力角度著眼，強(qiáng)調(diào)其既區(qū)別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察體制（職能），又區(qū)別于黨的紀(jì)檢體制（職能）。但如將在中央設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為國家監(jiān)察委員會(huì)，就會(huì)面臨著與現(xiàn)行憲制的沖突，因?yàn)槿缜八?，根?jù)我國憲法的原理，地方的監(jiān)察委員會(huì)同樣都是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，只不過是地方的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不應(yīng)只將在中央設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為“國家”監(jiān)察委員會(huì)。

應(yīng)說明的是，目前實(shí)踐中，也有一些中央的機(jī)關(guān)被冠以“國家”之名，如“國家發(fā)展與改革委員會(huì)”“國家工商行政管理總局”“國家宗教事務(wù)局”等，這種用法與我國憲法的精神并不完全符合，并且這些機(jī)構(gòu)都是國務(wù)院下屬的機(jī)構(gòu)，因此對我們討論作為憲制機(jī)關(guān)的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的命名沒有太大的參考價(jià)值。

（二）關(guān)于“委員會(huì)”

根據(jù)決策權(quán)歸屬的不同，可以將國家機(jī)關(guān)區(qū)分為獨(dú)任制和合議制兩種類型。獨(dú)任制機(jī)關(guān)，也可稱為首長制機(jī)關(guān)，指由機(jī)關(guān)首長獨(dú)自負(fù)責(zé)作出具有外部效力的決定；合議制機(jī)關(guān)則要求具有外部效力的決定必須由委員會(huì)經(jīng)合議作出。一般說來，在國家機(jī)構(gòu)中設(shè)置“委員會(huì)”，其本來涵義是在其中采取委員集體決策的“合意制”領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，從而與采取首長負(fù)責(zé)制的獨(dú)任制機(jī)關(guān)不同。但在我國實(shí)踐中，委員會(huì)的概念被泛化使用，大量的委員會(huì)，尤其是作為政府部門的委員會(huì)，采取與部、廳、局相同的領(lǐng)導(dǎo)體制，也即實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，有的委員會(huì)甚至連委員都沒有，導(dǎo)致很多委員會(huì)嚴(yán)重名不符實(shí)。由于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)目前均實(shí)行獨(dú)任制（首長負(fù)責(zé)制），我國未來的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上應(yīng)當(dāng)也是采取獨(dú)任制（首長負(fù)責(zé)制），沿用委員會(huì)的名稱也將可能存在名實(shí)不符的問題。

將監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為監(jiān)察委員會(huì)，一個(gè)重要考慮可能是為了與黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)保持一致。但黨的機(jī)關(guān)命名規(guī)則本身與國家機(jī)關(guān)即有所不同，例如各級黨委的組織、宣傳部門都稱為組織部、宣傳部，而在國家機(jī)關(guān)中只有中央人民政府的組成部門才可能被稱為部。此外，紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，并不要求二者在名稱上的一致。中紀(jì)委與監(jiān)察部自1993年開始即已經(jīng)合署辦公，但二者一個(gè)是“委員會(huì)”、一個(gè)是“部”，并未因此產(chǎn)生任何不便。

應(yīng)將人民監(jiān)察院作為我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱

筆者認(rèn)為，我國未來的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)名稱應(yīng)為“人民監(jiān)察院”，其中，在中央設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，名稱應(yīng)為“中華人民共和國最高人民監(jiān)察院”（一般稱為“最高人民監(jiān)察院”），是最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)；地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)名稱應(yīng)為“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民監(jiān)察院”“市人民監(jiān)察院”“縣（區(qū)）人民監(jiān)察院”等，在性質(zhì)上是地方國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)名稱不稱“委員會(huì)”而稱“院”的理由

我們認(rèn)為，我國未來的監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜稱為監(jiān)察委員會(huì)，而應(yīng)稱為監(jiān)察院。理由如下：

其一，有利于為監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理體制保留的靈活性。未來監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理體制應(yīng)以首長負(fù)責(zé)制為主，稱為委員會(huì)容易和實(shí)行合議制的機(jī)關(guān)混淆。不僅如此，由于“院”這一名稱具有很大的包容性，將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)稱之為監(jiān)察“院”，并不妨礙從民主集中制原則出發(fā)，在其中設(shè)立委員會(huì)，對某些特定的重大事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)實(shí)行集體決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。稱為“院”還可以容納強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性、專業(yè)性的監(jiān)察官制度。目前在我國法院、檢察院中即設(shè)立有審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)，法官、檢察官在司法工作中具有很大的獨(dú)立性，可以作為參考。如果將監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為委員會(huì)，則對不屬于委員會(huì)成員的一般監(jiān)察官而言，其獨(dú)立性難以得到保障。

其二，可以避免與人民政府下屬的委員會(huì)混淆。我國目前各級人民政府內(nèi)部設(shè)立的機(jī)構(gòu)，很多稱為委員會(huì)，如發(fā)展改革委員會(huì)、衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)等，監(jiān)察委員會(huì)的名稱容易與之混淆。

其三，可以體現(xiàn)對我國古代監(jiān)察傳統(tǒng)的借鑒。我國監(jiān)察制度歷史悠久，在長期的制度演進(jìn)過程中積累了很多的有益經(jīng)驗(yàn)。如，唐代設(shè)立了御史臺，為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，其下設(shè)臺院、殿院和察院三院，形成唐代嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)。宋元均沿唐制設(shè)御史臺，掌糾查百官善惡、政治得失。明朝先是沿襲元朝，在中央設(shè)御史臺，后撤銷御史臺機(jī)構(gòu)，改置都察院。清沿明制設(shè)立都察院。民國時(shí)期，根據(jù)孫中山的五權(quán)憲法設(shè)計(jì)，于1931年2月正式成立了國民政府監(jiān)察院作為中華民國最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。由上可見，稱監(jiān)察機(jī)關(guān)為“院”在我國是有歷史傳統(tǒng)的。

其四，在將監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為監(jiān)察“院”以后，在人大之外的國家機(jī)關(guān)可以統(tǒng)一稱為“一府三院”（在中央也可稱為“四院”），相較于“一府兩院一委”更為簡潔明快。

（二）稱為“人民”監(jiān)察院的理由

在監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱中加上“人民”，可以凸顯我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的人民性，監(jiān)察工作、反腐敗工作的最終目的是為了人民的利益，并且需要人民的參與、支持和擁護(hù)。稱為人民檢察院，也可以與各級人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的名稱協(xié)調(diào)一致。

在我國現(xiàn)行的“一府兩院”體制下，各級人大的名稱均為“人民代表大會(huì)”，各級政府的名稱均為“人民政府”（國務(wù)院也即中央人民政府），各級法院的名稱均為“人民法院”，各級檢察院的名稱均為“人民檢察院”。采取這種命名方式，既符合我國的人民民主專政的國體，也符合我國人民代表大會(huì)制度的政體。從國體上而言，我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，《憲法》第二條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，一府兩院名稱上冠以“人民”兩字，有利于凸顯我國國家機(jī)關(guān)的人民性，體現(xiàn)國家的一切權(quán)力來自于人民、服務(wù)于人民、受人民監(jiān)督。正如習(xí)近平同志所指出的，“我們國家的名稱，我們各級國家機(jī)關(guān)的名稱，都冠以‘人民’的稱號，這是我們對中國社會(huì)主義政權(quán)的基本定位?！北O(jiān)察權(quán)和所有其他國家權(quán)力一樣，來自于人民、屬于人民，也必須服務(wù)于人民。從政體上而言，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，各級人民政府、人民法院和人民檢察院在“一府兩院”名稱上均冠以“人民”兩字，有利于人們明了它們與人民代表大會(huì)共同構(gòu)成我國的國家機(jī)構(gòu)體系，并都由人大選舉產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。

在監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱中加上“人民”二字，并非是形式主義，而是要名實(shí)相副，將人民性體現(xiàn)在其制度運(yùn)行的全過程，這既包括監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生、向其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，也包括通過體制機(jī)制的設(shè)計(jì)，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)權(quán)力的行使符合人民的意志和利益，落實(shí)人民主權(quán)和人權(quán)保障的憲法原則。要將貫徹群眾路線作為人民監(jiān)察工作的生命線，在大力加強(qiáng)監(jiān)察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)同時(shí)，重視人民群眾的作用，例如可以考慮構(gòu)建獨(dú)立的人民監(jiān)察員制度。要將自覺接受人民監(jiān)督作為人民監(jiān)察工作的重要保障，正確對待輿論監(jiān)督，虛心聽取人民的意見和建議?！侗O(jiān)察法》（草案）未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，對此應(yīng)予完善。

此外，從1954年憲法開始，在“一府兩院”的名稱中冠以人民兩字，已經(jīng)成為確定的做法和傳統(tǒng)，率性改變之，可能會(huì)引起觀念上的混亂和不必要的爭論。

（三）關(guān)于中央的“最高人民監(jiān)察院”

設(shè)在中央的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為“最高”人民監(jiān)察院而非“國家”（人民）監(jiān)察院”或“中央”（人民）監(jiān)察院。由于各級檢察院都是“國家”的機(jī)關(guān)，因此設(shè)在中央的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜稱為國家監(jiān)察院，否則容易產(chǎn)生地方各級監(jiān)察院就不屬于國家機(jī)關(guān)的誤解。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督之權(quán)責(zé)，設(shè)在中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)對全國監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督之權(quán)責(zé)，稱為“最高”人民檢察院有利于凸顯其崇高地位。稱為最高人民監(jiān)察院，也可以和與之平行的其他兩個(gè)憲制機(jī)關(guān)，即最高人民法院、最高人民檢察院協(xié)調(diào)一致。全國人民代表大會(huì)和國務(wù)院的名稱中盡管沒有“最高”，但《憲法》也明確規(guī)定二者分別為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)，由于“全國”和“國務(wù)”（或中央）已經(jīng)可以凸顯這兩個(gè)機(jī)關(guān)的“最高”性質(zhì)，因此不必在名稱中加以體現(xiàn)。

中央人民監(jiān)察院的名稱也是選項(xiàng)之一，因?yàn)橛弥醒胍辉~可以體現(xiàn)其與地方監(jiān)察院的區(qū)別，并且我國的國務(wù)院也即中央人民政府，中央人民監(jiān)察院可與之對應(yīng)。但相比較而言，最高人民監(jiān)察院的名稱要優(yōu)于中央人民監(jiān)察院。因?yàn)樵谖覈陙淼恼螌?shí)踐中，“中央”一詞一般被用于黨的機(jī)關(guān)，例如中央政法委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央宣傳部、中央保密委員會(huì)等。中華人民共和國中央軍事委員會(huì)具有特殊性，因?yàn)槿缜八?，它和黨的中央軍事委員會(huì)是完全一體的。

在《監(jiān)察法》（草案）中，曾將中央監(jiān)察機(jī)關(guān)命名為“中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)”，其本意或許是希望通過加上“中華人民共和國”，以使其能與地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)區(qū)分開來。但在實(shí)踐中，“中華人民共和國”作為中央國家機(jī)關(guān)名稱中的國別要素，除了在對外交往時(shí)，一般是省略的。如果遵循其他憲制機(jī)關(guān)的慣例，將“中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)”簡稱為“監(jiān)察委員會(huì)”，則其存在難以與地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)相區(qū)分的缺陷；而如果將其簡稱為“國家監(jiān)察委員會(huì)”，則會(huì)同樣面臨前述的將“國家”這一名詞運(yùn)用于憲制機(jī)關(guān)上的難題，而且與最高人民法院、最高人民檢察院也不匹配。因此，《監(jiān)察法》（草案）的這一方案也并不可取。

結(jié)語

監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國重要的憲制機(jī)關(guān)，其名稱需要須符合憲法的規(guī)定與精神，與監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位、政治性質(zhì)相匹配，并與其他相關(guān)機(jī)關(guān)的名稱保持協(xié)調(diào)。應(yīng)將我國的監(jiān)察機(jī)關(guān)命名為人民監(jiān)察院，以體現(xiàn)其人民性，并與人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院相協(xié)調(diào)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行過程中，要充分體現(xiàn)權(quán)力來自于人民、受人民監(jiān)督、為人民服務(wù)的要求，為人民代表大會(huì)和人民群眾對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的參與、監(jiān)督提供制度化的渠道。稱為監(jiān)察院而非監(jiān)察委員會(huì)，有利于保留領(lǐng)導(dǎo)體制上的靈活性，在采取首長制的同時(shí)吸納合議制的因素，并為建立專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)察官制度留下空間。將設(shè)在中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)命名為最高人民監(jiān)察院而非國家監(jiān)察院或中央人民監(jiān)察院，符合我國憲法中對國家一詞的使用規(guī)則，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)而非黨的機(jī)關(guān)的性質(zhì)，也可以與最高審判機(jī)關(guān)和最高檢察機(jī)關(guān)的名稱保持一致。