外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的重構(gòu)

王凡凡

摘 要：以肯德基和麥當(dāng)勞“福喜事件”為例，分析外企食品安全事故頻發(fā)的原因，重構(gòu)外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，披露在食品安全市場(chǎng)失靈的情況下，政府介入市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的不足以及原因。研究發(fā)現(xiàn)，一方面受到食品市場(chǎng)信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品固有屬性和外部效應(yīng)的影響，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)控出現(xiàn)失靈；另一方面，政府執(zhí)法效率低下、與產(chǎn)商信息不對(duì)稱和監(jiān)管漏洞，以及企業(yè)的違法成本較低是導(dǎo)致政府失靈的主要原因。從市場(chǎng)和政府的視角重構(gòu)了外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)，以期為政府出臺(tái)和完善外企食品安全監(jiān)管體系和法律法規(guī)提供一定的理論支持。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)失靈；政府失靈；外企食品安全；監(jiān)管；福喜事件

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.18.023

1 引言

近年來，我國食品安全問題頻發(fā)。以2005年“孔雀石綠”事件作為起始時(shí)間，十年間還依次發(fā)生蘇丹紅鴨蛋、三聚氰胺毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、鎘大米、毒豆芽和福喜過期肉等重大食品安全事件。接二連三的食品安全問題被曝光在公眾的視野內(nèi)，范圍涵蓋主食副食、蔬菜肉類等方面。食品安全事故一直是人們?nèi)粘Ｉ钪袩o法忽視的一個(gè)問題。2005年以來，肯德基和麥當(dāng)勞相繼被曝出了蘇丹紅、豆?jié){門、老油門、漢堡細(xì)菌超標(biāo)、速生雞、冰塊門和福喜門事件。社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境的缺陷為外資企業(yè)的不法行為創(chuàng)造了肥沃土壤，政府監(jiān)管不力和法律法規(guī)缺陷是外企食品安全事件頻發(fā)的重要原因。

伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，食品安全問題逐步由技術(shù)問題轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。國外對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷一個(gè)由側(cè)重食品數(shù)量安全到側(cè)重食品質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變過程，對(duì)食品品質(zhì)的需求、食品衛(wèi)生與營(yíng)養(yǎng)安全以及食品獲取與環(huán)境保護(hù)之間的問題逐漸走入人們的視野。相對(duì)而言，國外餐飲巨頭在國內(nèi)的食品行業(yè)屢次出現(xiàn)問題，卻很難引起政府部門的高度關(guān)注，并且隨著時(shí)間的推移，類似的問題屢見不鮮。政府監(jiān)管部門過于迷信大型外資企業(yè)的操守，對(duì)國企、民企和外企存在較強(qiáng)的等級(jí)觀念，對(duì)大型外資企業(yè)格外關(guān)注，甚至形成了“隱形保護(hù)”和“超國民待遇”。大型食品加工企業(yè)實(shí)施封閉式管理，政府監(jiān)管人員也難以進(jìn)入其中了解足夠信息，政府的監(jiān)管行動(dòng)流于形式。基于此種情況，本文從市場(chǎng)失靈和政府失靈的角度出發(fā)，以2014年7月20日曝光的“福喜事件”為例，深入剖析外資餐飲巨頭在國內(nèi)遭遇困境的原因，為政府部門對(duì)外資食品企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管提供理論上的依據(jù)。

2 案例選取

本研究選取“福喜事件”作為案例研究對(duì)象?？系禄望湲?dāng)勞在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)階段的轉(zhuǎn)型，同此也經(jīng)歷了數(shù)次挫折，在外資餐飲行業(yè)中具有較好的代表性和可比性。截至2013年底，肯德基在中國共有約18000家門店，在中國的門面達(dá)到3321家。1990年，麥當(dāng)勞在繁華的深圳東門開設(shè)了中國大陸的第一家麥當(dāng)勞餐廳，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，麥當(dāng)勞在中國內(nèi)地的市場(chǎng)也有著迅猛的發(fā)展，670加餐廳遍布在跨越中國25個(gè)省市和直轄市的108個(gè)次級(jí)行政區(qū)域。

肯德基和麥當(dāng)勞在中國不斷轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，也受到各種食品安全事故的負(fù)面影響。“福喜事件”之所以能夠引起社會(huì)的特殊關(guān)注，主要存在以下三個(gè)方面的原因：第一，福喜公司是全球規(guī)模較大的跨國公司，在我國經(jīng)營(yíng)了20多年，自稱擁有世界最為先進(jìn)的質(zhì)量監(jiān)督體系；第二，作為肉制品供應(yīng)商的福喜公司，對(duì)應(yīng)著諸多麥當(dāng)勞、肯德基等國際一流品牌，但是依舊被曝光了本次事件；第三，事件發(fā)生地點(diǎn)為我國一線城市，相比較于二、三線城市，一線城市的食品安全監(jiān)管能力更加強(qiáng)大，監(jiān)管體系更加完善，但是依舊出現(xiàn)了大眾日益關(guān)注的食品安全問題。

3 案例描述

3.1 案例背景

2014年7月20日，據(jù)上海東方衛(wèi)視披露，記者臥底兩個(gè)多月發(fā)現(xiàn)，麥當(dāng)勞、肯德基、必勝客等國際知名快餐連鎖店的肉類供應(yīng)商——上海福喜，存在大量采用過期變質(zhì)肉類原料的行為。這家公司被曝通過將過期食品回鍋重做、更改保質(zhì)期標(biāo)印等手段加工過期劣質(zhì)肉類，再將生產(chǎn)的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當(dāng)勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。

3.2 案例過程

為更好地分析大型外企企業(yè)食品安全事故頻發(fā)的原因，本文依據(jù)事件時(shí)間節(jié)點(diǎn)，梳理了“福喜事件”的發(fā)展歷程（見表1），并詳細(xì)描述了事件發(fā)生的經(jīng)過和處理的結(jié)果。

4 案例發(fā)現(xiàn)與討論

4.1 食品質(zhì)量安全與市場(chǎng)機(jī)制失靈

4.1.1 公共產(chǎn)品屬性

就食品問題來說，市場(chǎng)參與者所需要的信息屬于公共物品。公共物品具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和使用上的非排他性。公共物品的這兩個(gè)特殊屬性使得任何信息消費(fèi)者都不必要因?yàn)楂@取信息去與其他信息消費(fèi)者競(jìng)爭(zhēng)，也不會(huì)影響任何一個(gè)信息消費(fèi)者去獲取同樣的信息。上海福喜所提供的食品信息具備公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的固有屬性，消費(fèi)者（肯德基和麥當(dāng)勞）對(duì)該公司所提供的產(chǎn)品的信息都是免費(fèi)的，并且相互之間沒有任何影響，而最直接的消費(fèi)者（大眾）對(duì)肯德基和麥當(dāng)勞所提供的食品安全信息同樣具有公共產(chǎn)品的基本屬性，導(dǎo)致食品市場(chǎng)失靈，受到最直接影響的也是大眾消費(fèi)者。

4.1.2 外部性的存在

由于非正規(guī)產(chǎn)商也沒有因?yàn)楫a(chǎn)生了負(fù)外部性而付出代價(jià)，導(dǎo)致僅僅在市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的調(diào)控下，非正規(guī)產(chǎn)商的行為不僅損害其他產(chǎn)商和消費(fèi)者，而且還不用承擔(dān)機(jī)會(huì)成本，而正規(guī)產(chǎn)商則剛好相反。這種價(jià)格調(diào)控機(jī)制的失靈將導(dǎo)致偽劣產(chǎn)品的出現(xiàn)。上海福喜為市場(chǎng)提供不衛(wèi)生、不營(yíng)養(yǎng)、不安全的食品，在事件曝光之前沒有因?yàn)樯a(chǎn)偽劣產(chǎn)品而產(chǎn)生負(fù)外部性受到懲罰，并且不用承擔(dān)其他機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致此次食品安全事故的發(fā)生。上海福喜公司生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品不僅影響了消費(fèi)者的正常食用，同時(shí)還影響了消費(fèi)者對(duì)其他正常食品的購買。福喜公司負(fù)面的信息傳遞給更多的消費(fèi)者，導(dǎo)致其他正規(guī)產(chǎn)商的產(chǎn)品銷售受到影響，卻沒有為此付出代價(jià)。

4.1.3 信息的不對(duì)稱

食品市場(chǎng)是一個(gè)信息極其不對(duì)稱的市場(chǎng)。消費(fèi)者食用的大部分食品都不是自己生產(chǎn)的，對(duì)于食品加工、制造的信息了解很少，從原料提供商到生產(chǎn)商，再到零售商，最終到消費(fèi)者，信息在每個(gè)環(huán)節(jié)之間傳遞都可能產(chǎn)生偏差。相反，作為生產(chǎn)商的福喜公司完全掌握這些信息，并且作為銷售商的肯德基和麥當(dāng)勞等餐飲集團(tuán)也掌握大量信息，消費(fèi)者和廠商在信息獲取上的不平等，導(dǎo)致食品消費(fèi)的安全問題。上海福喜質(zhì)量部經(jīng)理在被約談時(shí)也曾明確表示，公司高層對(duì)于問題肉的使用問題，多年來的政策一貫如此，不正規(guī)的操作問題也是由高層指示，廠長(zhǎng)及以上層次的領(lǐng)導(dǎo)均完全掌握這一信息。上海福喜管理層對(duì)于過期原料和操作問題的錯(cuò)誤對(duì)待，在未能獲取相關(guān)信息的情況下，導(dǎo)致消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害。

4.2 食品質(zhì)量安全與政府監(jiān)管失靈

4.2.1 政府執(zhí)法效率低下

記者發(fā)現(xiàn)，從事發(fā)工廠的大門到重要生產(chǎn)車間，至少需要經(jīng)過四道門，經(jīng)過每道門的時(shí)候均要求更換衣服，這就為內(nèi)部人員清理問題肉提供了足夠的時(shí)間。上海東方衛(wèi)視曝光福喜工廠生產(chǎn)劣質(zhì)食品后，上海藥監(jiān)局副局長(zhǎng)、上海食安辦副主任顧振華帶領(lǐng)工作人員前往工廠進(jìn)行檢查時(shí)，遭遇了門口保安的強(qiáng)烈阻攔。作為執(zhí)法人員的顧振華一行因力量薄弱被強(qiáng)行攔在了門外不得進(jìn)入事發(fā)地點(diǎn)，后經(jīng)過與警察協(xié)調(diào)后，僵持了一個(gè)小時(shí)才被允許進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。執(zhí)法部門與福喜公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談時(shí)，要求其他提供問題肉的召回情況，但福喜公司依舊不予正面回應(yīng)，采取對(duì)抗的態(tài)度拒絕與執(zhí)法人員合作。這兩個(gè)細(xì)節(jié)至少可以看出，相較于外企造假時(shí)的隱蔽，執(zhí)法人員的執(zhí)法力量和執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，執(zhí)法效率也非常低下。

4.2.2 政商信息的不對(duì)稱

政府對(duì)具體的食品生產(chǎn)過程和生產(chǎn)技術(shù)無法做到完全的監(jiān)督，因此食品生產(chǎn)者和政府監(jiān)管之間、食品生產(chǎn)者和銷售商之間以及銷售商和政府部門之間存在信息不對(duì)稱。盡管監(jiān)管部門可以通過技術(shù)手段，檢測(cè)出食品質(zhì)量方面存在的問題，但由于這種監(jiān)測(cè)成本過高并且速度慢，給監(jiān)管部門造成一定的難度。有專家認(rèn)為，中國在一些產(chǎn)品安全檢測(cè)上面和歐美發(fā)達(dá)國家相比，施行標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法較為粗放，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)部門未能完全掌握食品安全信息。作為生產(chǎn)商的上海福喜在利益的驅(qū)動(dòng)下，利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，使用過期肉進(jìn)行生產(chǎn)，政府與生產(chǎn)商之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害。

4.2.3 政府監(jiān)管存在漏洞

經(jīng)過數(shù)年的改革，我國的食品監(jiān)管體制發(fā)生較大的變化。由之前的“分段監(jiān)管”形式改制為食藥監(jiān)統(tǒng)一監(jiān)督。盡管監(jiān)管形勢(shì)進(jìn)行了變動(dòng)，食藥監(jiān)的監(jiān)管任務(wù)進(jìn)一步加重，但是食藥監(jiān)的人員編制卻沒有得到數(shù)量上的提升。作為我國東部沿海地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，上海區(qū)級(jí)的食藥監(jiān)部門編制人員的編制一般為二三十個(gè)人，工作人員深入一線進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法存在較大的困難。盡管國家要求下級(jí)食藥監(jiān)部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，但是實(shí)際操作過程中，對(duì)食品企業(yè)的監(jiān)督主要由各地區(qū)食品企業(yè)上報(bào)文件，即“案牘監(jiān)督”，這種監(jiān)督方式主要靠企業(yè)“自律”，這就為歷史記錄良好的福喜公司提供了漏網(wǎng)之機(jī)。由于食藥監(jiān)管部門的權(quán)力末梢難以到達(dá)大型外資企業(yè)中，容易形成“監(jiān)管真空”，僅僅憑企業(yè)“自律”的結(jié)果就如同現(xiàn)實(shí)所出現(xiàn)的那樣，一次次諸如“福喜過期肉”的事件發(fā)生在現(xiàn)實(shí)生活中。

4.2.4 企業(yè)違法成本較低

2005年至2014年，肯德基和麥當(dāng)勞相繼經(jīng)歷了蘇丹紅事件、“嗑藥雞”事件、“豆?jié){門”事件、“速成雞”事件和福喜事件。外資企業(yè)屢次出現(xiàn)食品安全事故，很重要的原因在企業(yè)的違法成本過低?！妒称钒踩ā芬?guī)定的罰款金額是“貨值金額五倍以上十倍以下”，這種處罰力度對(duì)于資金雄厚和規(guī)模巨大的跨國公司而言毫無作用。當(dāng)違法行為被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，外企只需通過公關(guān)程序挽回聲譽(yù)，繳納相應(yīng)的罰款，就能夠度過一次次危機(jī)。由于繳納的罰款完全不至于讓其倒閉，這就助長(zhǎng)了外資餐飲企業(yè)的冒險(xiǎn)心理。反觀發(fā)達(dá)國家，企業(yè)的違法生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為足以讓其關(guān)門破產(chǎn)，并禁止其終生從事該行業(yè)，甚至可能帶來牢獄之災(zāi)，而我國過低的企業(yè)違法成本也就成為了外資企業(yè)“知法犯法”的動(dòng)因。

5 雙重困境下食品安全監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和建議

本文從市場(chǎng)和政府的雙重角度深入分析肯德基和麥當(dāng)勞“福喜事件”，研究發(fā)現(xiàn)由于市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府監(jiān)管失靈的存在，兩大國際餐飲巨頭在中國市場(chǎng)上屢次出現(xiàn)食品安全問題。由于食品安全信息不對(duì)稱和外部性的存在，同時(shí)食品安全信息所具有的公共產(chǎn)品的基本屬性使得食品市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)失靈。政府監(jiān)管部門受到監(jiān)管能力、低效率、體系不健全、執(zhí)法能力不足、機(jī)制存在漏洞、對(duì)外企的過度依賴的影響，政府對(duì)外資企業(yè)食品安全的監(jiān)管也存在失靈的現(xiàn)象?；诖耍疚膹恼褪袌?chǎng)的角度構(gòu)建了外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，并提出相應(yīng)的政策建議（見圖1）。

5.1 加速監(jiān)管和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

我國的衛(wèi)生監(jiān)督管理盡管經(jīng)歷了50多年的發(fā)展，相較于發(fā)達(dá)國家而言，仍然存在較大的差距，主要表現(xiàn)在監(jiān)管人員比例和執(zhí)法人員素質(zhì)方面。執(zhí)法人員比例上，日本食品衛(wèi)生監(jiān)管人員的比例是1∶115800，荷蘭1∶22300，我國是1∶40000，由此看出，加速食品監(jiān)管和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)迫在眉睫。執(zhí)法人員素質(zhì)上，政府執(zhí)法人員對(duì)制假和售假行為的懲罰力度不足，是導(dǎo)致假冒偽類產(chǎn)品橫行的重要原因。政府部門一方面應(yīng)當(dāng)充分吸納食品安全監(jiān)督管理人才，充實(shí)食品監(jiān)管人員的數(shù)量，另一方面還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督管理人員的執(zhí)法能力的培訓(xùn)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲售假賣假行為，保障食品市場(chǎng)的正常流通。

5.2 構(gòu)建食品網(wǎng)絡(luò)信息傳導(dǎo)機(jī)制

有效的食品安全傳導(dǎo)機(jī)制是解決信息不對(duì)稱的重要手段。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時(shí)代背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)建立和完善食品安全公共信息的平臺(tái)，以便大眾消費(fèi)者能夠在第一時(shí)間內(nèi)獲得更多的食品信息，以此來減少由于信息不對(duì)稱造成的逆向選擇現(xiàn)象，從而讓消費(fèi)者從中獲得更多貨真價(jià)實(shí)的食品。與此同時(shí)，政府還應(yīng)該通過食品安全公共信息平臺(tái)向社會(huì)定期公布食品安全信息，定期公布抽檢結(jié)果，及時(shí)披露抽檢不合格和弄虛作假的產(chǎn)商，以防由負(fù)外部性導(dǎo)致?lián)p害其他廠商的利益。

5.3 加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的監(jiān)督管理

針對(duì)外資企業(yè)，政府部門應(yīng)當(dāng)打破固有的“信心壟斷”，采取統(tǒng)一的強(qiáng)制游戲規(guī)則，即由中央統(tǒng)一制定外企進(jìn)入市場(chǎng)準(zhǔn)則和政策，強(qiáng)制地方政府遵守，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，營(yíng)造內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央政策，實(shí)施統(tǒng)一的稅收政策，內(nèi)外資企業(yè)平等稅負(fù)，對(duì)外資企業(yè)的“免二減三”的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的需要逐漸取消。中央政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)厥栈氐胤秸M(jìn)外資食品企業(yè)的優(yōu)惠政策的供給權(quán)，防止因地方政府的“尋租”行為而產(chǎn)生的優(yōu)惠政策供給的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

5.4 完善食品安全監(jiān)督管理體系

食品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工作，涉及到的部門多、范圍廣。為避免監(jiān)督過程中所出現(xiàn)的職能交叉和職責(zé)不清的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)組建權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使各監(jiān)管部門聯(lián)合起來，最后形成獨(dú)立的、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各個(gè)部門的職能和責(zé)任，各司其職，充分發(fā)揮各部門的監(jiān)督管理任務(wù)。各級(jí)地方政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)的合作，制定和修訂地方政府食品安全控制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為檢測(cè)部門提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)。

5.5 健全食品質(zhì)量安全法律法規(guī)

雖然目前我國針對(duì)食品安全問題出臺(tái)了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等制度，但是針對(duì)缺陷產(chǎn)品的防范和處理的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，違法成本過低，實(shí)施難度較大。政府部門應(yīng)當(dāng)以國際食品安全法典為依據(jù)，建議符合我國實(shí)際情況的食品安全法律法規(guī)體系，保證法律在實(shí)施過程中有較強(qiáng)的可操作性和持續(xù)性。在建立新的法律法規(guī)的同時(shí)，政府部門還應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，整合有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法方面的沖突，解決現(xiàn)有法律體系的混亂，保持法律的統(tǒng)一性和完整性。

參考文獻(xiàn)

[1]汪鴻昌，肖靜華，謝康，烏家培.食品安全治理——基于信息技術(shù)與制度安排相結(jié)合的研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（3）：98-110.

[2]劉為軍，潘家榮，丁文鋒.關(guān)于食品安全認(rèn)識(shí)、成因及對(duì)策問題的研究綜述[J].中國農(nóng)村觀察，2007，（5）：73-80.

[3]李酣.從市場(chǎng)失靈到政府失靈——政府質(zhì)量安全規(guī)制的國外研究綜述[J].宏觀質(zhì)量研究，2013，1（2）：66-74.

[4]喻文德.食品安全監(jiān)管中政府失靈的倫理分析[J].倫理學(xué)研究，2012，（6）：23-27.

[5]盧照坤.食品安全問題中的政府監(jiān)管失靈研究——以尋租為例[J].食品研究與開發(fā)，2014，35（18）：170-172.