《國家情報法》解讀
——基于“總體國家安全觀”視角的思考

鄧靈斌

（南華大學管理學院 湖南衡陽 421001）

1 引言

放眼全球：政治格局多極化、經(jīng)濟全球化、網(wǎng)絡(luò)信息科技化、文化發(fā)展多元化等為推動人類社會的發(fā)展和進步做出了巨大貢獻，和平與發(fā)展依然是主題。但是，世界并不安寧和太平：美國一味謀求霸權(quán)主義、強權(quán)政治；全球恐怖襲擊頻繁發(fā)生；南海局勢、領(lǐng)土紛爭；經(jīng)濟、商貿(mào)爭端；世界環(huán)境惡化導(dǎo)致的自然災(zāi)害等等。我國政府清醒地意識到新國際形勢下國家安全所面臨的挑戰(zhàn)和威脅，習近平總書記提出“總體國家安全觀”并進行了新的闡釋，用于指導(dǎo)涵蓋國土安全、政治安全、經(jīng)濟安全、軍事安全、信息安全等11個重要領(lǐng)域的國家安全保障體系建設(shè)[1]。國家情報工作是國家安全保障體系的重要組成部分，國家安全需要國家安全情報的支撐；國家情報是保障國家安全和國家戰(zhàn)略決策的重要支撐手段。近幾年來國際安全情報領(lǐng)域發(fā)生的某些事件，如棱鏡門事件、安全竊聽事件等對國際政治和外交形勢等產(chǎn)生了較大影響[2]。為了應(yīng)對日趨復(fù)雜的國家安全形勢，我國一直致力于國家情報工作的法治化和國家情報法律體制的建構(gòu)并取得了一定成效。令人可喜的是，我國首部情報方面的法律——《中華人民共和國國家情報法》（以下簡稱《國家情報法》）經(jīng)全國人大常委會審議通過，于2017年6月28日起正式施行[3]?！秶仪閳蠓ā返念C布標志著我國國家情報和國家安全工作正式邁入法制化軌道；有利于貫徹落實“總體國家安全觀”，保障和推進國家情報工作，在維護國家安全利益方面必將產(chǎn)生深遠的影響。那么，我們應(yīng)如何正確解讀《國家情報法》，我國情報界又如何以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)，采取措施貫徹執(zhí)行《國家情報法》，這正是文章所研究的主要議題。

2 《國家情報法》解讀

2.1 《國家情報法》的出臺歷程

情報工作立法是國際慣例。從國際上來說，情報事業(yè)最為發(fā)達的美國非常重視國家情報的法律、法規(guī)制訂，設(shè)置情報科技創(chuàng)新機構(gòu)——美國情報高級研究計劃署（Intelligence Advanced Research Project Agency）專門負責國家情報科技領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)工作。尤其是2001年“9·11事件”之后，美國政府對安全情報工作法治化的支持和安全情報人才的培養(yǎng)力度達到了空前高度，制定了《美國情報界信息共享戰(zhàn)略》《國家國土安全戰(zhàn)略》《情報界改革和預(yù)防恐怖主義法案》等法律，明確了國土安全部在國家安全情報中的中心地位[4]。2012年發(fā)布《情報信息共享與安全保障國家戰(zhàn)略》，指出“情報信息是國家財產(chǎn)”[5]，把國家情報的重要性提到一個新的戰(zhàn)略高度。奧巴馬任總統(tǒng)期間（2009年1月—2017年1月），陸續(xù)簽發(fā)了《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)情報共享與信息法》《抵消竊取美國貿(mào)易機密威脅的行政戰(zhàn)略》等一系列文件,著力打造并實施基于網(wǎng)絡(luò)信息安全的美國國家競爭情報戰(zhàn)略[6]。俄羅斯于1996年制訂通過《對外情報法》，這是俄歷史上首部調(diào)整國家情報工作的法律。2007年俄《對外情報法》修正案通過，該法律旨在明確國家對外情報領(lǐng)域有關(guān)聯(lián)邦法律某些規(guī)定的實施秩序以及調(diào)整俄現(xiàn)行對外情報機關(guān)的兵役特點[7]。 1994年，英國首部《情報法》獲準通過，確立了英國政府通信總部（GCHQ）、軍情五處（MI5）及軍情六處（MI6）等情報機構(gòu)進行情報活動的權(quán)限。而后制定的《調(diào)查權(quán)利法》（Regulation of Investigatory Powers Act）則為情報機構(gòu)通過技術(shù)搜集情報提供了更詳細的支持工具[8]。法國制訂情報法相對較晚，由于爭議較大，2015年法國首部《情報法》最終才獲通過。該法律主要特色在于，規(guī)定情報機構(gòu)有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)運營商和電訊部門安裝用于監(jiān)控通訊信息的設(shè)備[9]。

我國最早的情報活動雛形可追溯到2500多年前的春秋時代，孫子在《孫子兵法》中言“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，強調(diào)情報工作在古代戰(zhàn)爭中有決定勝負的能力。偉人之一周恩來同志是我黨我軍秘密軍事情報工作的奠基者和創(chuàng)始人，為我黨我軍的秘密情報工作做出了巨大貢獻。新中國成立后（1956年），在周總理的倡議和呼吁下，我國開始了國家科技情報工作，并將其功能定位為“耳目、尖兵、參謀”[10]。1993年，我國出臺了《中華人民共和國國家安全法》，主要側(cè)重于反間諜工作。進入新世紀以來，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟形勢發(fā)生了較大變化，我國國家安全面臨前所未有的新挑戰(zhàn)，需要逐步建立和完善國家安全和國家情報法律體系。2013年，我國提出并實施“一帶一路”戰(zhàn)略，立足國家安全、經(jīng)濟合作等。2014年，我國成立國家安全委員會，審議通過了《國家安全戰(zhàn)略綱要》；4月，習總書記首次提出“總體國家安全觀”，將國家安全的概念擴展至“11種安全”，涵蓋所有與國家核心利益相關(guān)的領(lǐng)域；5月，在亞信第四次峰會上提出“亞洲新安全觀”；11月，制定并頒布《中華人民共和國反間諜法》，1993年的《國家安全法》相應(yīng)廢止。2015年7月，頒布實施新版《中華人民共和國國家安全法》，這是一部涵蓋了總體國家安全觀的整體性法律。2016年1月1日起正式施行《中華人民共和國反恐怖主義法》[11]。這些國家安全法律條文中均提到國家情報工作的有效開展和法治化；事實上，有關(guān)國家情報立法的相關(guān)討論也是與反間諜法同時進行的。2017年5月16日，全國人大在官網(wǎng)上發(fā)布了《國家情報法》草案，面向社會公眾展開為期20天的意見征集；6月27日，《國家情報法》審議通過，并于6月28日起正式施行?！秶仪閳蠓ā放c《反間諜法》等成為《國家安全法》框架下的法律細化補充[12]。

2.2 《國家情報法》的主要內(nèi)容

綜觀《國家情報法》，共分為五章[13]，分布見表1：

表1 《國家情報法》具體內(nèi)容及條款分類統(tǒng)計

2.3 對《國家情報法》的綜合評述

首先，由《國家情報法》的條款總結(jié)可知：我國《國家情報法》的內(nèi)容較為詳細，考慮得比較全面。作為我國首部有關(guān)國家情報的法律，以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)思想，始終關(guān)注并維護國家安全和人民利益，主要內(nèi)容分為：法律制定的目的、國家情報工作的原則、人民的責任和權(quán)益；法律賦予國家情報工作機構(gòu)及其工作人員的職權(quán)；國家情報工作機構(gòu)及其工作人員的法律保障；國家情報工作機構(gòu)及其工作人員的法律責任以及法律正式實施時間等五大部分。雖然只有32項條款，但每一條款蘊含的涵義和內(nèi)容卻較為豐富，對新時期我國依法開展國家情報與國家安全工作將產(chǎn)生深遠的影響。

其次，我國《國家情報法》的正式出臺引發(fā)了全社會的普遍關(guān)注和熱切討論。那么，《國家情報法》究竟有哪些主要“亮點”和意義呢？筆者認為有三點：①頒布低調(diào)，影響深遠。上文已述及，情報工作立法是國際慣例。我國制定并出臺《國家情報法》并不是盲目追趕國際潮流，而是綜合考慮國內(nèi)外復(fù)雜形勢對國家安全和人民利益的威脅和挑戰(zhàn)，在前期多種相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，充分征求社會公眾的建議之后才正式頒布的。該法律的整個頒布過程較為低調(diào)，沒有大肆渲染和吹噓，但其影響卻十分深遠：揭開了國家情報多年來的“神秘面紗”，使國家情報工作有法可依，在法治的正確軌道上運行，確保國家安全和保障人民的合法權(quán)益。②目的明確，主旨突出?！秶仪閳蠓ā肥讞l鮮明指出：本法律的制定目的就是“為了加強和保障國家情報工作，維護國家安全和利益”，強調(diào)國家情報對國家安全和人民利益的重要性。緊接著又指明了國家情報工作的主旨和重要作用，明確指出“國家情報工作堅持總體國家安全觀，為國家重大決策提供情報參考，為防范和化解危害國家安全的風險提供情報支持……”（第2條）。③條款看似平淡，實則耐人尋味。《國家情報法》的32項條款表述看似較為平淡，實際上蘊含的法律關(guān)系和含義十分深刻，耐心尋味。舉例來說，《國家情報法》第12條規(guī)定：“國家情報工作機構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定，與有關(guān)個人和組織建立合作關(guān)系，委托開展相關(guān)工作”。其中的“合作關(guān)系”意味深長，指出人民群眾有責任和義務(wù)維護國家安全和國家利益。其他典型的條款還有第16、21、22、24、28條等。

3 對我國情報界提出對策建議——基于“總體國家安全觀”視角的思考

3.1 思想認識創(chuàng)新：國家情報工作與國家安全緊密相連，關(guān)系國計民生

習總書記提出的“總體國家安全觀”將我國國家安全體系擴展到11個重要領(lǐng)域，已成為重要的指導(dǎo)思想；而國家情報工作又是維護國家安全的重要支撐力量?！秶仪閳蠓ā坟灤┑恼恰翱傮w國家安全觀”的重要指導(dǎo)思想和維護國家安全與人民利益的宗旨。我們應(yīng)該改變傳統(tǒng)觀念，首先在思想上要予以創(chuàng)新，認識到：國家情報工作與國家安全緊密相連，直接關(guān)系到國計民生?，F(xiàn)在的情報工作已上升到國家安全的戰(zhàn)略高度。目前大多數(shù)研究將國家情報視為關(guān)于國家安全的情報，有學者認為“國家情報與國家安全工作的開展首先要從戰(zhàn)略上重視統(tǒng)籌和全局謀劃”[14]。我國面臨的國家安全形勢日益復(fù)雜、嚴峻，特別是反民族分裂斗爭、反恐工作、維護國家領(lǐng)土完整斗爭等，情報是奪取這些斗爭勝利、維護國家安全的生命線和根本，國家安全情報在國家安全體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和保障性作用，其高價值體現(xiàn)在為國家安全預(yù)警[15]。通過國家情報基礎(chǔ)性工作實現(xiàn)預(yù)警、預(yù)防，把各類暴力恐怖活動消滅在萌芽狀態(tài)。

3.2 打好“國家安全”保衛(wèi)戰(zhàn)，構(gòu)建國家情報支援與共享機制

“總體國家安全觀”的11個重要領(lǐng)域互相影響、相互交織，可以說是“牽一發(fā)而動全局”，這種特點客觀上要求情報機構(gòu)實現(xiàn)情報支援與共享方能滿足國家安全的決策需求?！秶仪閳蠓ā返念C布為建立、健全國家情報工作機制提供了法律依據(jù)和政策保障，推動了情報信息的支援、共享和利用。如第7、14條規(guī)定，“任何組織和公民都應(yīng)當依法支持、協(xié)助和配合國家情報工作……國家情報工作機構(gòu)可以要求有關(guān)機關(guān)、組織和公民提供必要的支持、協(xié)助和配合”[13]。為了打好“國家安全”這場保衛(wèi)戰(zhàn)，我國應(yīng)該構(gòu)建國家情報支援與共享機制，以便更好地發(fā)揮國家情報的社會價值和預(yù)警作用。眾所周知的情報大國——美國情報機構(gòu)眾多且情報搜集和反情報能力較為強大，但未能預(yù)警“9·11”恐怖襲擊，避免災(zāi)難；后將原因歸為美國情報界各自為政，未能實現(xiàn)國家情報的相互支援與共享[16]。美國以此為教訓(xùn)，為了應(yīng)對國家安全面臨的恐怖威脅，情報界進行了一系列實現(xiàn)國家安全情報支援與共享的改革，主要包括：成立實際性的國家安全情報信息共享機構(gòu)；建立一體化的國家情報支援與共享環(huán)境，增強情報機構(gòu)間情報信息支援與共享的能力；建立網(wǎng)絡(luò)信息加密機制，并出臺網(wǎng)絡(luò)信息安全法律法規(guī)，為情報信息共享提供技術(shù)支持和法律保障，這些成功經(jīng)驗值得我們借鑒。當然，國家情報支援與共享受多種因素的影響，如對情報信息安全保障的擔憂、對失去機構(gòu)核心情報資源的擔憂、對損害機構(gòu)核心利益的擔憂等[17]。我國情報界要客觀分析情報機構(gòu)之間的利益沖突，采取措施構(gòu)建國家情報支援與共享機制，以反恐工作為例說明。反恐工作的關(guān)鍵點在于提供準確的情報信息，要利用各種現(xiàn)代技術(shù)手段和計算機網(wǎng)絡(luò)搜集安全情報信息；加強與“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國家的聯(lián)系，建立以情報支援與共享機制為基礎(chǔ)的國際情報交流合作平臺，準確、高效打擊全球性恐怖主義[18]。

3.3 借鑒國外經(jīng)驗，注重我國情報人才的培養(yǎng)

為了貫徹“總體國家安全觀”指導(dǎo)思想，維護國家安全和人民的權(quán)益，《國家情報法》對國家情報工作機構(gòu)及其工作人員提出了政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能、人員培訓(xùn)等多方面的要求（第6、21、22條）[13]。這其中的道理非常淺顯易懂：要想更好地開展國家情報工作、保衛(wèi)國家安全，情報人才是根本。我國情報界核心刊《情報雜志》主編、陜西省科技情報研究院黨委書記、院長張薇女士談到，“《國家情報法》的出臺是對我國國家情報工作重要意義的認可；情報工作離不開情報人才的培養(yǎng)，而人才培養(yǎng)的方向應(yīng)該滿足國家需要”[19]。我們先不妨看看國外的一些做法：美國國家情報學院（National Intelligence Academy，NIA）是一家歷史悠久的國家情報人才專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，主要提供以職業(yè)為導(dǎo)向、高品質(zhì)情報人員的教育和培訓(xùn)，除現(xiàn)場演示外，學員還有親身實踐的機會。NIA涉及情報技術(shù)偵查的主要課程有：電子設(shè)備和音頻竊聽、針對偵查員的技術(shù)監(jiān)視、高級臥底行動、恐怖主義和國土安全等等；這些情報人員經(jīng)培訓(xùn)后能更好地掌握和利用情報技術(shù)偵查手段，為國家安全部門提供有價值的情報信息，從而有效打擊國際恐怖主義和國內(nèi)犯罪活動[20]。以色列處于中東地區(qū)的核心地帶，其獨特的地緣政治、惡劣的外部環(huán)境使得國家安全形勢非常嚴峻。以色列智庫國家安全研究所（Institute for National Security Studies，INSS) 情報色彩濃重，大部分研究人員普遍具有政府和軍方背景；通過創(chuàng)辦刊物《軍事與戰(zhàn)略事務(wù)》《網(wǎng)絡(luò)、情報與安全》匯集高水平的情報研究成果，集聚情報人才，為國家安全建設(shè)建言獻策[21]。隨著《國家情報法》的正式施行，我國急需要具有良好的情報政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)、貫徹執(zhí)行“總體國家安全觀”和國家情報法律規(guī)定的專門人才。首先在思想上務(wù)必重視我國情報人才的培養(yǎng)；其次國家要設(shè)立專門的情報機構(gòu)，與國家安全部門合作，各取所長、聯(lián)合培養(yǎng)高級情報人才；還有，需借鑒美國、以色列的有益經(jīng)驗，走“人才培養(yǎng)與情報研究并重”之路：根據(jù)目前國內(nèi)外新形勢和國家安全的需要，及時跟進，在相關(guān)情報研究機構(gòu)與大學科研院所開展戰(zhàn)略性、專門性的國家安全研究和情報支撐研究及情報人才的培養(yǎng)。

3.4 改革我國的情報學教育，增設(shè)“國家安全學”專業(yè)

《國家情報法》的頒布對“總體國家安全觀”指導(dǎo)下的國家情報和國家安全工作提出了新的法律規(guī)范和要求，其中有條款規(guī)定公安、民政、教育等事業(yè)單位應(yīng)當協(xié)助國家情報工作機構(gòu)做好相關(guān)工作。為了適應(yīng)新形勢下國家情報工作的要求，改革我國的情報學教育，吸取美國的情報教育經(jīng)驗，增設(shè)“國家安全學”專業(yè)。美國的情報教育體系較為完備，且擁有豐富的安全類情報理論；其中多所大學開設(shè)的《國家安全與情報研究》（National Security and Intelligence Studies）課程較受青睞，對我國的國家安全情報工作、國家安全教育有啟發(fā)意義[22]。長期以來，我國的情報學教育未引起足夠的重視，特別是與國家情報和國家安全關(guān)系非常緊密的軍事情報學、公安情報學等專業(yè)被排斥在情報學范疇之外。我國教育部設(shè)立的與情報相關(guān)的一級學科是“1205 圖書情報與檔案管理”，大多數(shù)學者從事的是圖書館學、信息科學研究，真正投身于情報學研究的并不多。我國科技情報和競爭情報專家包昌火先生在接受采訪時說：“在‘圖書情報一體化’名號下開展情報工作，……這是我國情報界的方向性、歷史性錯誤?！瓘母旧细脑旄锍覈那閳蠊ぷ鞅锥耍屒閳蠊ぷ骰貧w‘耳目、尖兵和參謀’的戰(zhàn)略定位，為國家安全做出更大的貢獻”[23]，包老在此強調(diào)情報工作對于國家安全的重要性。事實上，情報學具有典型的交叉學科特性，融合了政治、經(jīng)濟、軍事、公安等多學科門類知識，因此應(yīng)擴展我國的情報學教育范圍，涵蓋政治情報、國家安全情報、軍事情報、公共安全情報、經(jīng)濟情報等多領(lǐng)域。

（來稿時間：2017年9月）