面向公共服務的地方政府開放數(shù)據(jù)進展、問題與對策研究*

周文泓

（四川大學公共管理學院 成都 610064）

1 引言

發(fā)展公共服務新業(yè)態(tài)發(fā)展、創(chuàng)新供給方式以及豐富服務模式，需加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務體系的深度融合，推動公共數(shù)據(jù)資源開放，促進公共服務創(chuàng)新供給和服務資源整合，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務體系，這在《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中得到倡導。相應地，國家至各地方電子政務或大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃都將公共服務大數(shù)據(jù)平臺建設納入核心任務。2016至2017年間國務院相繼發(fā)布《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》等戰(zhàn)略性政策，提出公共服務的優(yōu)化是開放政府數(shù)據(jù)的重要驅(qū)動力和落腳點。

上海、北京、浙江、貴州、廣東等領(lǐng)銜的地方政府成為我國開放數(shù)據(jù)的主力軍，公共服務的創(chuàng)新與升級是其關(guān)鍵導向，圍繞公共服務的開放數(shù)據(jù)資源建設正在行進之中，政府也為公共服務開發(fā)了多類基于政務數(shù)據(jù)的應用。然而，目前政府開放數(shù)據(jù)在我國還處于探索階段，如何更好地滿足公共服務的需求還面臨多方面挑戰(zhàn)，尚需更多投入。

研究層面，應用政府信息資源推進公共服務已有一定的研究，主要是從信息公開與檔案開放這兩方面著手。信息公開方面，學者認為提高公共服務水平和質(zhì)量需在信息公開中實現(xiàn)，需面向服務完善信息公開制度[1]，如基于公共服務政務優(yōu)化信息資源分類[2]。檔案開放方面，最為顯著的就是在信息惠民的背景下加強民生檔案利用服務[3]。隨著開放數(shù)據(jù)得到倡導[4]，如何開放政府數(shù)據(jù)促進服務型政府的建設也成為重要議題[5]，目前的研究主要關(guān)注通用的頂層設計、組織架構(gòu)、政策法規(guī)、數(shù)據(jù)門戶、評估機制等問題[6-7]，用以明確具體內(nèi)容與實施路徑[8-9]。然而，研究沒有充分解決如何通過開放數(shù)據(jù)實現(xiàn)公共服務能力提升的問題，很大程度在于研究尚未全面厘清政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀以及對公共服務的支持進展。

由此，文章將立足于地方政府，以文本分析與案例研究的方法調(diào)查已有的政策與開放數(shù)據(jù)門戶，參考開放數(shù)據(jù)學院與萬維網(wǎng)基金“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的評估指標從開放數(shù)據(jù)的準備、執(zhí)行和成效展開調(diào)查面向公共服務的政府開放數(shù)據(jù)進展，分析已有成效與不足并提出相應對策[10]。收集設計如下：準備方面的指標只選取“政府準備度”，主要以現(xiàn)有可查政策作為評估對象，考察政策對公共服務的關(guān)注度與內(nèi)容與公共服務的相關(guān)度；執(zhí)行方面則主要考察數(shù)據(jù)網(wǎng)站的上線情況與開放數(shù)據(jù)的程度，基于公共服務考察開放數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量，包括開放數(shù)據(jù)的總量、內(nèi)容多樣性、開放格式、可用性；成效方面主要從公共服務導向下數(shù)據(jù)下載和使用情況來判定。依據(jù)上述數(shù)據(jù)收集設計，對除港澳臺外的地方政府進行調(diào)查，其中34個省、自治區(qū)、直轄市及各省會為主要調(diào)查對象，具體結(jié)果如下。

2 準備：面向公共服務的地方政府開放數(shù)據(jù)政策分析

2.1 地方政府開放數(shù)據(jù)政策

經(jīng)由搜索引擎檢索，截至2017年10月大致有39個地方政府制定了56項針對開放數(shù)據(jù)的政策（如表1）：

表1 各地政府開放數(shù)據(jù)政策

36廣州 廣州市政府信息共享管理規(guī)定實施細則 2016-06-27 37 廣州市政府信息共享管理規(guī)定 2012-06-29 38深圳 深圳市政務信息資源共享管理辦法 2015-10-22 39海南 海南省政務信息資源共享管理辦法 2014-12-19 40三亞 三亞市政務信息資源共享管理辦法 2016-01-22 41遼寧 遼寧省政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-12-19 42 遼寧省政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案 2017-08-16 43沈陽 沈陽市政務信息資源交換共享管理辦法 2016-06-08 44四川 四川省政務信息資源共享管理實施細則（暫行）2017-08-25 45 四川省政務信息系統(tǒng)整合共享工作方案 2017 46成都 成都市政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-05-26 47陜西 陜西省政務信息資源共享管理辦法 2017-08-28 48 陜西省政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案 2017-09-13 49延安 延安市政務數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法 2017-08-25 50廣西 廣西政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-10-21 51南寧 南寧市政務信息資源目錄管理暫行辦法 2017-04-18 52 南寧市政府信息資源管理辦法 2009-12-08 53山東 山東省政府信息資源共享管理辦法 2015-01-27 54山西 山西省加快推進落實《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》2017年工作計劃 2017-09-11 55長沙 長沙市政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-04-26 56蘭州 蘭州市政府數(shù)據(jù)資源共享管理辦法 2016-11-24 57鄭州 鄭州市政府信息資源共享管理辦法 2015-03-28

2.2 面向公共服務的政策要點

在這些政策中，公共服務都不同程度地體現(xiàn)在主體內(nèi)容中，主要如下：①目標與背景：提升公共服務能力是政府開放數(shù)據(jù)的驅(qū)動力。②核心對象：明確政府在履行公共服務職責中形成的記錄是要開放數(shù)據(jù)的組成部分。③主體：確認提供公共服務政府機構(gòu)與企業(yè)應當是開放數(shù)據(jù)的主體之一，開放數(shù)據(jù)用以提升和創(chuàng)新他們的職能與業(yè)務。④任務：通過開放數(shù)據(jù)，企業(yè)和社會組織對數(shù)據(jù)合作開發(fā)和綜合利用，開發(fā)各類便民應用，建設數(shù)據(jù)資源集成的大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)和大平臺，實現(xiàn)公共服務的多方數(shù)據(jù)整合共享、制度對接和協(xié)同配合，從而實現(xiàn)公共服務的創(chuàng)新升級。⑤具體內(nèi)容：規(guī)劃提供公共服務的部門如何開放政府數(shù)據(jù)，例如應當開放健康醫(yī)療、交通旅游、教育服務、人力資源、社會保障資源等方面的數(shù)據(jù)有哪些，何時開放。⑥政府開放數(shù)據(jù)同樣也是一項公共服務，應當有相應的原則、流程與標準。

2.3 面向公共服務的政策內(nèi)容評析

總的來看，多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)政策都關(guān)注到公共服務與開放數(shù)據(jù)的相關(guān)性，并在開放數(shù)據(jù)的原則、任務設計、工作內(nèi)容的規(guī)劃等方面納入對公共服務的考量。需要說明的是，各地開放政府數(shù)據(jù)政策與公共服務的相關(guān)度不盡一致：一方面，從政策覆蓋的地區(qū)數(shù)量來看，其中為17個省級行政區(qū)、11個省會城市、6個地級市，相比我國整體數(shù)量，比例還有待提高。另一方面，以上六方面的內(nèi)容并不是在每個地方的政策中都有體現(xiàn)。39個省市的政策中有5個地方未在其政策中都有明確說明有關(guān)公共服務的內(nèi)容，34個地方的公共服務能力提升作為政府開放數(shù)據(jù)背景得到普遍說明； 15個地方明確了公共服務機構(gòu)要作為主體開放其數(shù)據(jù)需要開放； 10個地方確認了通過開放數(shù)據(jù)建設公共服務大數(shù)據(jù)平臺的任務；上海與廣州為各部門的開放數(shù)據(jù)做了規(guī)劃；福建、福州明確提出開放數(shù)據(jù)也是公共服務。

因而，從當前政策來看，各地的開放數(shù)據(jù)與公共服務總體上還未實現(xiàn)全面關(guān)聯(lián)，開放數(shù)據(jù)的原則、方法、目標、內(nèi)容以及具體行動規(guī)劃未同公共服務的目標、職能以及業(yè)務充分融合，且開放數(shù)據(jù)政策本身還較為簡略，不能充分指導如何開放數(shù)據(jù)。這將造成兩方面的問題：一是存在開放數(shù)據(jù)未能滿足公共服務能力提升的需求，這包括數(shù)據(jù)資源的采集、建設、共享等可能在管理和技術(shù)層面與公共服務的要求不盡一致，導致不能充分用于公共服務的業(yè)務之中。二是提供公共服務的部門盡管有意識地開放數(shù)據(jù)和應用開放數(shù)據(jù)，但由于當前開放數(shù)據(jù)政策沒有充分解答如何開放的問題，這將導致開放數(shù)據(jù)的實施者即掌握各類數(shù)據(jù)的部門不能充分明確開放哪些數(shù)據(jù)以及何時開放，更不能有效解決各部門在開放數(shù)據(jù)過程中進度不一致、不愿意共享數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)資源沖突等問題。

3 實施：面向公共服務的開放數(shù)據(jù)門戶建設

3.1 地方政府開放數(shù)據(jù)門戶

依據(jù)搜索引擎檢索，我國已上線約20個地方政府開放數(shù)據(jù)門戶，多數(shù)為專有的開放數(shù)據(jù)統(tǒng)一門戶，如上海、北京；亦有部分是嵌在政務服務網(wǎng)之中，如梅州、肇慶。具體情況如表2：

表2 地方政府開放數(shù)據(jù)門戶概覽

哈爾濱 哈爾濱市政府開放數(shù)據(jù)平臺 http：//data.harbin.gov.cn佛山 佛山市開放數(shù)據(jù)平臺 http：//www.fsdata.gov.cn/無錫 無錫市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng) http：//opendata.wuxi.gov.cn/肇慶 肇慶市人民政府“用數(shù)據(jù)”模塊 http：//www.zhaoqing.gov.cn/sjkf/梅州 梅州市人民政府開放數(shù)據(jù)平臺 https：//www.meizhou.gov.cn/opendata湛江 湛江市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng) http：//data.zhanjiang.gov.cn/東莞 數(shù)據(jù)東莞網(wǎng) http：//dataopen.dg.gov.cn/佛山南海區(qū) 數(shù)說南海網(wǎng) http：//data.nanhai.gov.cn/

3.2 面向公共服務的開放數(shù)據(jù)進展

為優(yōu)化公共服務，各地依托開放數(shù)據(jù)門戶發(fā)布與共享各種類型的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應用是政府開放數(shù)據(jù)的主要形式。

為從不同方面推進公共服務，各部門提供了不同主題的數(shù)據(jù)資源，民生服務、經(jīng)濟建設、道路交通、環(huán)境資源、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境能源、教育科技是較為通用的類別。各地開放數(shù)據(jù)的類別不盡相同，在主體數(shù)量與內(nèi)容上各有特色。在內(nèi)容上，不同地方也各有特色，例如，北京、廣州、哈爾濱較為關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村，青島的審計監(jiān)督和法律服務得到凸顯，廣東的信用服務較為顯著。

數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)接口主要是提供原始的數(shù)據(jù)或獲取端口，各地提供的數(shù)量不一。上海42個部門開放920個數(shù)據(jù)集、8 259個數(shù)據(jù)接口；北京38個部門開放數(shù)據(jù)資源754項與定向開放數(shù)據(jù)集484項，包括數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)接口兩種形式；浙江39個部門開放282項數(shù)據(jù)集、135個數(shù)據(jù)接口；廣東14個部門開放197項數(shù)據(jù)集、20個數(shù)據(jù)接口；貴州62個部門開放442個數(shù)據(jù)集、138個數(shù)據(jù)接口；廣州58個部門開放406個數(shù)據(jù)集；深圳37個部門開放772個數(shù)據(jù)集、718數(shù)據(jù)接口；青島60個部門與區(qū)縣開放998個數(shù)據(jù)集、615個接口；濟南20個部門開放328個數(shù)據(jù)集、23個數(shù)據(jù)接口；武漢89個部門開放1 846個數(shù)據(jù)集；長沙開放57個數(shù)據(jù)集；哈爾濱53個部門開放628個數(shù)據(jù)集、8個數(shù)據(jù)接口；貴陽51個部門開放數(shù)據(jù)集1 065個、117個數(shù)據(jù)接口；佛山41個部門開放392個數(shù)據(jù)集、557個數(shù)據(jù)接口；肇慶開放110個數(shù)據(jù)資源；梅州開放31個數(shù)據(jù)資源；湛江14個提供機構(gòu)開放18個數(shù)據(jù)資源；東莞67個部門開放748類資源；佛山南海區(qū)44個部門開放261個數(shù)據(jù)資源。

數(shù)據(jù)應用是政府基于已有數(shù)據(jù)開發(fā)的具有公共服務功能的應用，上海提供了最多的數(shù)據(jù)應用，達84款，武漢也有54款，其他地區(qū)則是5到30個不等。各類應用的功能涵蓋資源環(huán)境、道路交通、民生服務等，其中道路交通類的應用最多。例如，廣東提供的11款應用中，超過一半的是道路交通類的應用。

格式方面，各地提供的數(shù)據(jù)格式較為多元，既有CSV、XML的開放格式，也有XLS、XLSX、DOCX這類非開放格式。同時，各個地方的開放數(shù)據(jù)在格式的開放度方面不盡相同，例如，北京與長沙的開放數(shù)據(jù)均為100%的CSV格式，濟南的數(shù)據(jù)集都提供了XLS、XML、JSON、CSV四種格式的下載，浙江省與武漢則是主要提供DOC、XLS、PDF等格式的下載，上海提供的主要為XLS與CSV且部分僅提供XLS或PDF格式。

用戶對數(shù)據(jù)的下載與使用權(quán)利主要在網(wǎng)站的服務政策、免責聲明或網(wǎng)站協(xié)議等平臺政策中體現(xiàn)，當前主要分為三類：第一，合法合規(guī)的前提下用戶無條件免費下載與利用已開放數(shù)據(jù)，如貴陽。第二，有條件免費下載與利用已開放數(shù)據(jù)，主要為三類：①較普遍的是在政策中聲明現(xiàn)階段免費，保留收費的權(quán)利，包括北京、廣東、貴州等。②認證用戶有免費下載與利用的權(quán)利，代表地方為上海與佛山南海區(qū)。③需發(fā)布機構(gòu)授權(quán)，該規(guī)定由浙江省所制定，即“只有在獲得浙江政務服務網(wǎng)或其他相關(guān)權(quán)利人的授權(quán)之后才能使用上述內(nèi)容”。除此外，長沙、深圳、梅州、肇慶均未說明數(shù)據(jù)可否免費下載與使用。

3.3 面向公共服務的開放數(shù)據(jù)門戶建設評析

各地開放數(shù)據(jù)門戶共享的資源呈現(xiàn)了開放數(shù)據(jù)與公共服務的密切聯(lián)系，資源的持續(xù)豐富和應用將有助于創(chuàng)新與提升我國各地的公共服務。然而，無論是門戶建設還是數(shù)據(jù)資源質(zhì)量，都還有待優(yōu)化：

第一，數(shù)據(jù)門戶建設滯后。從政策來看，我國多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市、部分省會以及城市已經(jīng)著手政府開放數(shù)據(jù)，然而當前僅有20個開放數(shù)據(jù)門戶，從政策的地區(qū)分布與開放數(shù)據(jù)門戶所屬地區(qū)的對照來看，有兩大問題：一是多數(shù)地區(qū)盡管有開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策，但還未上線開放數(shù)據(jù)門戶。二是目前上線的20個數(shù)據(jù)門戶的地區(qū)亦不到半數(shù)有專門的開放數(shù)據(jù)政策提供全面指導與支持。開放數(shù)據(jù)門戶的滯后影響開放數(shù)據(jù)的進程，而政策的缺失則不利于數(shù)據(jù)門戶建設以及影響數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量。例如，數(shù)據(jù)資源目錄的制定規(guī)范的缺失會影響數(shù)據(jù)資源的分類、元數(shù)據(jù)等。

第二，數(shù)據(jù)門戶現(xiàn)有功能有待拓展。當前各地的開放數(shù)據(jù)門戶的主要功能是發(fā)布與共享各類數(shù)據(jù)資源、接口以及應用供用戶瀏覽與下載，功能較為單一，表現(xiàn)為：①缺乏政策法規(guī)的公布與查詢模塊，這一定程度上限制了用戶對開放數(shù)據(jù)及其政府行動的認識。②缺乏開放數(shù)據(jù)指南與工具模塊，除了北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)提供了部分與數(shù)據(jù)處理相關(guān)的工具介紹，其他地方均未提供相關(guān)指南、規(guī)范或自動化工具說明，這使得政府部門與用戶未能從公開通道獲取開放數(shù)據(jù)的相關(guān)知識和工具，不利于開放數(shù)據(jù)技能的構(gòu)建。③缺失用戶共享數(shù)據(jù)應用的通道，除了北京等少數(shù)地方主要是單向共享政府基于數(shù)據(jù)開發(fā)的各類應用，不利于開放數(shù)據(jù)的充分利用。此外，網(wǎng)站的有效性也是部分網(wǎng)站的缺漏之處，例如無錫市的開放數(shù)據(jù)平臺在統(tǒng)計期間無法使用。

第三，有待面向公共服務充實與優(yōu)化數(shù)據(jù)資源。①當前我國開放數(shù)據(jù)的布局和資源建設沒有充分考慮公共服務的業(yè)務需求，發(fā)布的資源有限。②當前發(fā)布的相當一部分數(shù)據(jù)盡管是以公共服務的名義發(fā)布，但與公共服務本身的關(guān)聯(lián)性不大，本質(zhì)上并不能滿足公共服務需求。例如浙江省統(tǒng)計局發(fā)布的反映社會發(fā)展的簡明統(tǒng)計資料都是一些經(jīng)濟建設的新聞。③開放數(shù)據(jù)格式比例有待提升。鑒于諸多地方的部分數(shù)據(jù)僅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非開放格式的數(shù)據(jù)集，使得開放數(shù)據(jù)的利用程度受限，不能充分用于公共服務中。④數(shù)據(jù)更新需優(yōu)化。一方面在于數(shù)據(jù)更新周期過長，多數(shù)地方以年度更新為主。另一方面則是更新不及時，多個地方在統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)盡管到了更新日期仍未發(fā)布最新數(shù)據(jù)甚至原有下載鏈接失效。這些都大大影響了將數(shù)據(jù)用于公共服務的及時性與價值。

4 成效：面向公共服務的開放數(shù)據(jù)利用

4.1 開放數(shù)據(jù)利用概況

隨著各地數(shù)據(jù)門戶的上線，開放數(shù)據(jù)得以發(fā)布，也得到多領(lǐng)域用戶的關(guān)注、下載和利用，這都將有助于通過社會各方的力量促進各地公共服務能力的提升。各地開放數(shù)據(jù)的下載情況如表3：

表3 各地數(shù)據(jù)資源下載或調(diào)用情況概覽

武漢 1846/11842 無數(shù)據(jù)接口 54/7536（瀏覽次數(shù)）長沙 57/551 無數(shù)據(jù)接口 無數(shù)據(jù)應用貴陽 1065/142276 117/1201 13/454哈爾濱 628/12138 8/1 4/0佛山 392/687 無調(diào)用數(shù)據(jù) 6/0梅州 31/37565 無數(shù)據(jù)接口 無數(shù)據(jù)應用肇慶 無下載數(shù)據(jù) 無數(shù)據(jù)接口 無數(shù)據(jù)應用湛江 129/5240 無數(shù)據(jù)接口 2/1118佛山南海區(qū) 261/29201 無數(shù)據(jù)接口 無下載數(shù)據(jù)

從下載量看，數(shù)據(jù)集的使用相對頻繁，上海屬第一梯隊，有著85萬左右的下載數(shù)量，貴陽上線9個月即達到14萬多；數(shù)據(jù)接口方面深圳的調(diào)用次數(shù)較高，接近15萬；數(shù)據(jù)應用方面北京市得到了最高的關(guān)注量，接近40萬?？傮w上，其他地區(qū)的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應用的使用相對要低一些，部分原因在于一些網(wǎng)站開通時間較晚有關(guān)，例如濟南目前處于試運行階段。另外，浙江省由于公布的數(shù)據(jù)集有2/3左右沒有提供直接的下載端口，所以也影響了數(shù)據(jù)集的下載。

在具體的利用方面，北京在其數(shù)據(jù)門戶上發(fā)布了共16款應用，為交通、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務提供了創(chuàng)新性的工具。例如一款名為E上學的應用就根據(jù)政府數(shù)據(jù)開發(fā)出了一款收錄了最新一年部分小學與中學的入學關(guān)系的應用，并且將該學區(qū)內(nèi)的學區(qū)房的名稱與價格對應展示，該應用根據(jù)用戶的需求與自身條件，智能的篩選匹配用戶的入學購房需求，極大解決了家長的擇校困惑。

此外，以北京與上海為代表的地方也積極開展各類數(shù)據(jù)的應用競賽來推動社會對開放數(shù)據(jù)的關(guān)注與利用，激發(fā)數(shù)據(jù)利用的創(chuàng)新，拓展所應用的領(lǐng)域，以解決民生、交通、等各類公共服務的問題。例如，北京向“中國研究生智慧城市技術(shù)與創(chuàng)意設計大賽”定向開放數(shù)百項數(shù)據(jù)集。上海市舉辦的“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽”形成了2 035名參賽者的505份作品，涵蓋導航、規(guī)劃時間/路線、打車/拼車、停車、天氣/空氣質(zhì)量服務、應急管理/方案制定等領(lǐng)域。值得說明的是，參賽者往往也使用了大量自帶數(shù)據(jù)，尤其是地理位置類的，這也為公共服務大數(shù)據(jù)中心的建設補充了更多資源[11]。

4.2 面向公共服務的開放數(shù)據(jù)利用評析

限于開放數(shù)據(jù)在各地的實踐總體上處于起步階段，從當前由數(shù)據(jù)門戶上所統(tǒng)計獲得的數(shù)據(jù)來看，開放數(shù)據(jù)獲得社會關(guān)注度和利用度不足，對公共服務的助力有限。主要表現(xiàn)在：

第一，社會關(guān)注度不足，開放數(shù)據(jù)未同公共服務需求密切對接?？傮w上看，除了上海在數(shù)據(jù)資源整體的下載量與北京數(shù)據(jù)應用的關(guān)注量較為亮眼，其他地方從其下載量、調(diào)用次數(shù)以及使用次數(shù)等方面應用都較為有限，對比2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也沒有顯著增加，例如，浙江省對比2016年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)集的下載量僅增加不到15 000[12]。

第二，數(shù)據(jù)利用程度有待提升，未深入支持公共服務的優(yōu)化。當前開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站提供的應用主要為政府開發(fā)。一方面，即便從政府開發(fā)的應用來看，數(shù)據(jù)的應用依舊有限，從數(shù)量上看除了上海與武漢有超過50個應用外，多數(shù)地方開發(fā)的應用有限，且多為交通類的應用，對其他類型的數(shù)據(jù)開發(fā)不足。例如，青島與廣東開發(fā)的APP中，1/3以上的應用是為交通類服務的。另一方面，限于當前多數(shù)門戶未提供用戶共享其開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的通道，因而無法從門戶獲取用戶應用數(shù)據(jù)的主要信息。從北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會公開征集基于開放數(shù)據(jù)的應用的結(jié)果來看，目前僅有16款APP應用由用戶開發(fā)，數(shù)據(jù)利用度有待提升。

5 面向公共服務的開放數(shù)據(jù)優(yōu)化策略構(gòu)建

我國的開放數(shù)據(jù)整體能力有待提升，依據(jù)2017年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》，我國在115個國家中位列第71名，對公共服務的支持有待拓展與深入[13]。

同時，我國的開放數(shù)據(jù)與公共服務的關(guān)聯(lián)還不充分。各地的開放數(shù)據(jù)政策與開放數(shù)據(jù)資源建設未能充分調(diào)研與滿足政府各類公共服務的需求，且開放數(shù)據(jù)本身作為公共服務還需多方面完善開放數(shù)據(jù)的流程與質(zhì)量。因而，我國各地方政府可從如下方面優(yōu)化開放數(shù)據(jù)行動，實現(xiàn)公共服務能力的創(chuàng)新構(gòu)建。

5.1 建立與優(yōu)化面向公共服務的開放數(shù)據(jù)制度體系

各地的開放數(shù)據(jù)制度有待從兩方面予以完善：第一，深度調(diào)研公共服務的需求以建立有效的布局與規(guī)劃。對各地當前的公共服務規(guī)劃以及交通、醫(yī)療、政務等各類公共服務的政策法規(guī)做文本分析，明確公共服務的目標、原則、主要任務與內(nèi)容等關(guān)鍵要素，并調(diào)查當前開放數(shù)據(jù)對公共服務的支持現(xiàn)狀，由此展開完整的頂層布局。開放數(shù)據(jù)層面，一方面，調(diào)查我國地方的政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，依此明確需優(yōu)先解決的問題與需重點及優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)。另一方面，以頂層設計的方法規(guī)劃如何對應公共服務的需求開展政府開放數(shù)據(jù)行動，進一步厘清開放數(shù)據(jù)的總體目標與要求，設計實現(xiàn)目標的模塊，統(tǒng)籌政策、組織架構(gòu)、平臺、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設施等，并明確每個模塊需完成的任務以及實現(xiàn)步驟、完成的時間以及責任者，確保每一項行動都有據(jù)可依。

第二，將開放數(shù)據(jù)視作公共服務，以制度深化對政府部門的專業(yè)化輔助。一方面，從制度上明確可持續(xù)的開放數(shù)據(jù)業(yè)務指導與監(jiān)督機制。數(shù)據(jù)、信息、文件與檔案中心等相關(guān)部門應當加強對業(yè)務機構(gòu)的指導與監(jiān)督，提升數(shù)據(jù)準備與發(fā)布能力。一方面，從開放數(shù)據(jù)的專業(yè)角度制定與下發(fā)全面精細的指導性文件，幫助業(yè)務機構(gòu)明確開放數(shù)據(jù)是什么、數(shù)據(jù)有什么質(zhì)量要求、如何開放、平臺與系統(tǒng)如何使用，需注意的隱私和知識產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵事項。另一方面，制定與落實相關(guān)的培訓、咨詢與指導制度。通過將開放數(shù)據(jù)納入業(yè)務機構(gòu)的培訓內(nèi)容之中，將開放數(shù)據(jù)行動與技能納入機構(gòu)人員的工作內(nèi)容中，及時解答機構(gòu)的咨詢，做到對機構(gòu)定期調(diào)查，及時指導存在的不足。

5.2 基于公共服務框架升級開放數(shù)據(jù)門戶

第一，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源，建設多元豐富的公共服務數(shù)據(jù)中心。①確保數(shù)據(jù)滿足完整、即時、可獲取、可機讀、一手、非歧視性、非私有以及免于授權(quán)的要求。②優(yōu)化數(shù)據(jù)資源結(jié)構(gòu)組成，為公共服務大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的建設提供內(nèi)容支持，例如促進醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心、交通大數(shù)據(jù)中心等各類公共服務數(shù)據(jù)中心的建設。這需要優(yōu)先發(fā)布社會需求更高的且具備高價值的數(shù)據(jù)，提升開放格式數(shù)據(jù)的比例，圍繞環(huán)境資源、教育科研、民生服務等關(guān)鍵領(lǐng)域豐富數(shù)據(jù)資源、加快數(shù)據(jù)的更新頻率、盡可能選擇開放格式發(fā)布數(shù)據(jù)等。③提供多種途徑和形式滿足數(shù)據(jù)的獲取，還可通過可視化技術(shù)豐富數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方式，促進用戶對數(shù)據(jù)的了解和關(guān)注。

第二，拓展開放數(shù)據(jù)門戶功能，積極應用技術(shù)建立以用戶為中心的綜合站點。①將門戶建設為開放數(shù)據(jù)的知識中心，增加政策、工具模塊，令用戶可以全面地了解開放數(shù)據(jù)等。②增加網(wǎng)站的互動功能。為政府機構(gòu)、公眾、社會組織等發(fā)布和利用數(shù)據(jù)提供論壇、反饋模塊、社交網(wǎng)絡等功能，更要提供通道支持用戶共享數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品。③增加網(wǎng)站的自動化功能，以自動化為目標，開發(fā)與優(yōu)化開放數(shù)據(jù)的輔助工具，幫助識別、處理和發(fā)布應當共享的數(shù)據(jù)，從而為減輕機構(gòu)人員的工作量。④定期評估網(wǎng)站，適當采用現(xiàn)有技術(shù)完善網(wǎng)站設計及開發(fā)。

第三，提升門戶的開放性以作為國家數(shù)據(jù)中心的組成。公共服務能力的整體提升是從中央到地方政府的一致目標，實現(xiàn)各地的互通互聯(lián)是必然要求，地方政府不能限于本地區(qū)規(guī)劃與實施開放數(shù)據(jù)，更要與其他地區(qū)協(xié)同構(gòu)建國家數(shù)據(jù)中心。各個地方的開放數(shù)據(jù)門戶要提高開放性，同其他地區(qū)在管理與技術(shù)上展開協(xié)作，為未來連通奠定基礎(chǔ)，例如盡量達成統(tǒng)一的網(wǎng)站框架、技術(shù)規(guī)范等。

5.3 立足公共服務深化開放數(shù)據(jù)的社會化應用

第一，深化社會監(jiān)督和參與。一方面，在政策制定與開放數(shù)據(jù)上積極收集與反饋社會的意見，通過用戶需求調(diào)查和互動更好地幫助發(fā)布方明確開放數(shù)據(jù)要求。例如，開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略與規(guī)劃應積極尋求專家與公眾的意見。開放數(shù)據(jù)要做好統(tǒng)計與信息公開工作，例如追蹤開放數(shù)據(jù)資源發(fā)布部門、數(shù)量、類別、更新，及時公布具體情況。此外，更要在數(shù)據(jù)的開發(fā)上積極利用社會的力量拓展資源并深化數(shù)據(jù)在不同公共服務中的整合與挖掘。

第二，加強構(gòu)建公眾與社會機構(gòu)的“數(shù)據(jù)應用素質(zhì)與能力”。意識層面，應當積極提升社會的開放數(shù)據(jù)利用意識,在政府政策中積極倡導對開放數(shù)據(jù)的應用,并融合在各個公共服務領(lǐng)域中，令公眾在社會活動中能關(guān)注到開放數(shù)據(jù)的價值與必要性。技能層面，一方面，設計多樣化策略提升公眾的開放數(shù)據(jù)應用技能,例如建立數(shù)據(jù)應用案例庫、建立線上論壇、開展各類數(shù)據(jù)開發(fā)競賽推動不同領(lǐng)域公眾的參與等。另一方面，以政府開放數(shù)據(jù)部門與社會專家組成專業(yè)聯(lián)盟，推進普及化輔導、培訓與教育，為開放數(shù)據(jù)用戶參與公共服務應用開發(fā)提供各類指南、工具、系統(tǒng)，幫助明確開放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、應用價值以及方法。

（來稿時間：2017年10月）