城景交融型風(fēng)景名勝區(qū)管理模式探索

付麗莉 鞠小玉

摘要：我國風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立機制與管理格局，造成了實際管理的各級地方政府在動機與手段上與設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的初衷有一定的差距，處理好風(fēng)景名勝區(qū)保護與利用的關(guān)系，平衡好短期與長遠利益，是一個始終困擾我們的最大難題。本文以富春江—新江風(fēng)景名勝區(qū)千島湖分區(qū)為例闡述城景交融風(fēng)景名勝區(qū)管理模式。

關(guān)鍵詞：城景交融；保護與利用；管理

1、研究背景與目的

1.1我國風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

我國是世界上風(fēng)景名勝資源類型最豐富的國家之一，包括：

歷史圣地類、山岳類、巖洞類、江河類、湖泊類、海濱海島類、特殊地貌類、城市風(fēng)景類、生物景觀類、壁畫石窟類、紀念地類、陵寢類、民俗風(fēng)情類及其他類等14個類型，涵蓋了華夏大地典型獨特的自然景觀，彰顯了中華民族悠久厚重的歷史文化。

今天，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，風(fēng)景區(qū)發(fā)展正處在資源約束條件下的過渡期，給地方的發(fā)展帶來很多限制條件，風(fēng)景資源保護與旅游開發(fā)及城鄉(xiāng)建設(shè)的矛盾日益突出，而城景交融區(qū)域是景觀資源保護與城市發(fā)展矛盾最突出的區(qū)域，因此在這個階段里，各地想利用風(fēng)景名勝資源來培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)，為地方發(fā)展提供新的動力，最重要的是處理好保護、利用和發(fā)展的關(guān)系。這也使風(fēng)景區(qū)的保護和管理工作壓力越來越大，問題越來越復(fù)雜。

1.2城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀和問題

目前，城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)管理存在的最大問題是管理的各級地方政府在動機與手段上與設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的初衷有一定的差距，大多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)在城景交融區(qū)域按照城市管理要求，忽略了風(fēng)景名勝區(qū)的保護要求，存在著重經(jīng)濟利益輕社會效益、重項目落地輕規(guī)劃管控，重開發(fā)利用輕資源保護、重眼前利益輕長遠發(fā)展等問題。

2、富春江—新江風(fēng)景名勝區(qū)千島湖分區(qū)城景交融區(qū)域管理模式

2.1千島湖分區(qū)概況

富春江—新安江風(fēng)景名勝區(qū)涉及杭州市域的富陽市、桐廬縣、建德市、淳安縣等行政區(qū)域。風(fēng)景區(qū)用地范圍1423平方公里，其中千島湖分區(qū)總面積789平方米公里。根據(jù)2011年批復(fù)的總體規(guī)劃范圍，千島湖分區(qū)涉及千島湖鎮(zhèn)、文昌鎮(zhèn)、左口鄉(xiāng)、金峰鄉(xiāng)、宋村鄉(xiāng)、威坪鎮(zhèn)、鳩坑鄉(xiāng)、梓桐鎮(zhèn)、界首鄉(xiāng)、浪川鄉(xiāng)、姜家鎮(zhèn)、汾口鎮(zhèn)、楓樹嶺鎮(zhèn)、大墅鎮(zhèn)、安陽鄉(xiāng)、里商鄉(xiāng)、石林鎮(zhèn)、富文鄉(xiāng)，共18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中威坪鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)幾乎全部在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，千島湖鎮(zhèn)排嶺半島區(qū)塊、中心湖沿湖地帶、青溪新城珍珠半島和坪山區(qū)塊也在風(fēng)景名勝區(qū)范圍，風(fēng)景區(qū)與城區(qū)、集鎮(zhèn)的重合區(qū)域約30平方公里。

2.2城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)管理存在的問題

2.2.1建設(shè)項目審批“重開發(fā)輕保護”

2012年，浙江省頒布《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），根據(jù)國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》進一步規(guī)范和強化了風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用和管理方面的具體要求。根據(jù)《條例》第二十七條規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的重大建設(shè)項目，依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定需要取得選址意見書的，選址意見書由省人民政府建設(shè)主管部門核發(fā)。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的重大建設(shè)項目，依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定不需要取得選址意見書的，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出規(guī)劃條件或者核定規(guī)劃要求前，應(yīng)當(dāng)將擬提出的規(guī)劃條件或者擬核定的規(guī)劃要求報省人民政府主管部門核準。

千島湖城景交融區(qū)域重大建設(shè)項目均未按照《條例》要求報省人民政府建設(shè)主管部門核準，而是當(dāng)?shù)卣凑粘鞘锌匾?guī)的要求核發(fā)“一書兩證”。城市控規(guī)的意圖是通過土地使用和建筑強度控制實現(xiàn)土地的綜合效益，其針對城市開發(fā)而制定的目標(biāo)，與風(fēng)景區(qū)“嚴格保護”風(fēng)景名勝資源的根本目標(biāo)并不相同，其指標(biāo)以開發(fā)控制為主，并不能很好地滿足風(fēng)景區(qū)的保護、建設(shè)及管理的需要。另外，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項目選址方案核準工作的通知》要求，重大建設(shè)工程項目在作出核準意見前，應(yīng)當(dāng)組織專家組對國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項目選址方案是否符合經(jīng)批準的國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要求，項目選址的必要性、合理性、可行性及對資源生態(tài)和景觀環(huán)境影響等方面進行專項審查和論證；專家組成員應(yīng)當(dāng)包括2名以上我部風(fēng)景園林專家委員會委員。因此缺少風(fēng)景名勝區(qū)專家審查論證環(huán)節(jié)，僅按照城市控規(guī)審批，容易造成重開發(fā)而忽略了風(fēng)景區(qū)保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護的要求，影響風(fēng)景區(qū)的健康發(fā)展。

2.2.2風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制工作滯后

根據(jù)《條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)確定的需編制風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃范圍內(nèi)的城景交融區(qū)域應(yīng)編制風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃；風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃編制范圍外的城景交融區(qū)域應(yīng)編制城市、鎮(zhèn)控規(guī)，控規(guī)應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的要求；風(fēng)景名勝區(qū)外圍保護地帶范圍內(nèi)的城景交融區(qū)域應(yīng)編制城市、鎮(zhèn)控規(guī)，控規(guī)應(yīng)與風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的要求相協(xié)調(diào)。

2011年3月《富春江—新安江風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》取得國務(wù)院批復(fù)，同年11月《千汾公路沿線控制性詳細規(guī)劃》取得住建部批復(fù)，2011—2014年四年間未開展詳細規(guī)劃編制工作，2015年開始啟動詳細規(guī)劃全覆蓋工作，截止目前尚未有新的詳細規(guī)劃批復(fù)實施，詳細規(guī)劃的覆蓋率非常低。城景交融區(qū)域均編制城市控規(guī)。原因主要有以下兩個方面：一是政府職能部門對風(fēng)景名勝資源的認識有誤。錯誤地認為風(fēng)景名勝區(qū)屬于絕對保護區(qū)域，對風(fēng)景名勝區(qū)保護和規(guī)劃工作有疑慮，不愿意及時推進風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制和審批，擔(dān)心捆住發(fā)展手腳；二是風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃審批不可控因素較多。根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃由省人民政府建設(shè)主管部門會同風(fēng)景名勝區(qū)所在地設(shè)區(qū)的市或縣（市、區(qū)）人民政府組織編制，由省人民政府建設(shè)主管部門報國務(wù)院建設(shè)主管部門批準，而根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》城市控規(guī)由本級人民政府批準。因此風(fēng)景區(qū)詳細規(guī)劃審批在時間上、內(nèi)容上都不可控，這也造成當(dāng)?shù)卣辉敢馔七M風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制。

3、城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)管理應(yīng)把好規(guī)劃“編、審、用、管”關(guān)

3.1科學(xué)編制城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃

首先要以保護優(yōu)先、利用服從保護，為子孫后代守護好這一方文化和自然瑰寶。其次要挖掘好、展示好、利用好歷史文化積淀，在規(guī)劃中充分體現(xiàn)地域特征、民族特色、時代特點。要統(tǒng)盤考慮近期建設(shè)項目，科學(xué)劃分一級、二級、三級保護區(qū)，明確各分區(qū)的空間準入要求，以分層次、分對象的保護和利用措施來適應(yīng)不同空間區(qū)域的景觀資源條件和保護及發(fā)展需求。要重視城市天際線的打造，明確建筑高度及建筑風(fēng)貌的控制原則，做好景觀視線分析。

3.2強化城景交融區(qū)域風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃的執(zhí)行力和剛性

由于涉及敏感資源的保護、利用，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)對相關(guān)建設(shè)活動要求嚴格、審批層次高，更加需要強化風(fēng)景區(qū)詳細規(guī)劃的執(zhí)行力和剛性。

4、結(jié)語

要體現(xiàn)一個城市的美麗，風(fēng)景是基礎(chǔ)，風(fēng)景名勝區(qū)是一個地方重要的資源支撐。要讓城市的很多規(guī)劃建設(shè)管理向風(fēng)景名勝區(qū)學(xué)習(xí)，巧奪天工、渾然一體。通過規(guī)劃編制進一步理清老祖宗留給我們的精華，精華要絕對保護，同時要利用好這點精華，在風(fēng)景名勝區(qū)要添景，不能添堵，要多留遺產(chǎn)，少留遺憾。防止以城鎮(zhèn)規(guī)劃代替風(fēng)景區(qū)規(guī)劃，以城鎮(zhèn)規(guī)劃管理代替風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理。

參考文獻：

[1]唐軍《基于游憩行為與空間管制的風(fēng)景名勝區(qū)控制性詳細規(guī)劃探索—以天臺山國家級風(fēng)景名勝區(qū)佛隴景區(qū)為例》（中國園林）2012.09