論我國民航領域協(xié)同反恐的模式構建

張建軍　張根平

摘 要 近年來我國恐怖襲擊事件頻發(fā)，恐怖主義分子采取襲擊國家機關、鬧市區(qū)、火車站、民航單位等方式意圖達到其非法目的，其中機場和民用航空器易成為恐怖主義分子的襲擊目標。但我國民航反恐陷入傳統(tǒng)反恐模式之困局，模式架構不夠完善，基于國家反恐和民航安保的二維視域，民航領域可進行協(xié)同反恐模式的制度構建。

關鍵詞 民航 協(xié)同反恐 多元化

作者簡介：張建軍，中國民航大學機場學院本科生；張根平，西南政法大學刑事偵查學院研究生。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.175

一、傳統(tǒng)民航反恐模式之桎梏

（一）思維局限性

民航反恐工作的總體部署取決于領導層對反恐政策和反恐計劃的制定以及決策過程，在決策過程中受制于人類認知規(guī)律的限制，民航反恐總體規(guī)劃的全面性和科學性難免有所折扣。在決策過程中，多層面的認知因素都會影響到民航反恐工作的規(guī)劃和部署，一是決策層對當前反恐形勢的認識與評估；二是來自不同系統(tǒng)不同部門之間的思維阻礙，對同一項工作可能會因角度的差異造成結論的差異；三是對民航工作具體運行情況的知曉程度。民航反恐實質(zhì)上并不是民航部門和民航企業(yè)的“家事”，任何關于民航反恐的認知錯誤都可能引發(fā)實際操作的不當甚至恐怖襲擊事件的風險，要糾正后續(xù)引發(fā)的系列錯誤需要深究其風險根源，而民航反恐工作的風險根源來源于反恐思維的局限性與片面性。

民航反恐思維的局限性一方面體現(xiàn)在將反恐工作的部署限定于民航領域，難以擺脫行業(yè)自觀的思維桎梏，使得民航反恐在議事協(xié)調(diào)、工作機制、警力配備、武器設備等方面難以兼顧。例如，在機場公安體制改革之前，機場公安雖然名義上接受地方公安機關指導但是人事等各方面隸屬于民航公安局，難以實現(xiàn)民航公安工作與地方公安工作的深度融合。另一方面民航反恐工作繼承了我國傳統(tǒng)反恐思維的一貫邏輯，重打擊不重預防，重視應急處理機制的建設而忽視了長效預防機制這一重要課題。這一點顯然與世界反恐形勢相背離尤其是民航反恐的實際情況，民航領域一旦發(fā)生恐怖襲擊事件，其后果都是國家和人民難以承受，例如美國“9·11”事件的發(fā)生足以美國這樣一個發(fā)達國家政治、經(jīng)濟、國家安全等方方面面陷入低糜狀態(tài)。

（二）體制分散性

我國的反恐體制面臨和西方反恐體制類似的困境，“9·11”事件之前，美國反恐行動分散在不同的部門，以軍方為主導。“9·11”事件之后的很長一段時間內(nèi)，美國反恐體制仍然混亂不堪，政出多門，信息不能統(tǒng)一并高效使用。①我國承擔反恐怖職責的核心部門包括公安機關、人民檢察院、人民法院司法行政機關等政法部分，以及中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織等軍事部門?？梢姺纯植荔w制主要分布于政法和軍事兩大系統(tǒng)，其他基層組織和企事業(yè)單位也要承擔一定的義務。反恐怖主義法出臺之前，各個具有反恐職責的部門各自為政，以機場公安機關為例，民航管理體制改革之前機場公安編制隸屬于民航局，其開展工作時與地方公安機關基本分離。反恐怖主義法出臺之后，盡管立法規(guī)定各級行政區(qū)內(nèi)均需成立反恐怖領導機構，但是規(guī)定過于原則，無法進行實際操作，實踐中還是難以建立涉及各方的聯(lián)動機制。

（三）機制動態(tài)化

我國歷來高度重視重大會議的安保工作，每逢全國重大會議以及我國舉辦的重大國際會議舉辦期間，國家都會傾盡安保力量護衛(wèi)會議駐地、重要地區(qū)和民航、鐵路等重要交通領域的安全事項，尤為重視重大安全事件發(fā)生之后采取措施防范重大安全事件的發(fā)生如恐怖襲擊。例如2014年昆明火車站暴恐事件發(fā)生之后，全國火車站迅速駐派武警以及加強公安民警巡邏力度。這種運動式反恐在短時期內(nèi)能夠起到防恐反恐的作用，但是目前恐怖襲擊的方式和地區(qū)呈不斷多樣化的趨勢，襲擊目標不確定，防范力量薄弱的環(huán)節(jié)和時間極易成為恐怖分子的目標。另一方面，體制分散必然導致反恐力量的分散，由于我國反恐機制長期處于分散式運動式模式，要建立常態(tài)化的防恐反恐機制還受制于部門、地區(qū)之間的阻礙，很難調(diào)動全部有生力量投入防恐反恐。

二、協(xié)同反恐模式的正當性論證原理

（一）協(xié)同治理戰(zhàn)略

協(xié)同治理理論的提出力求克服單一主體治理帶來的片面性和局限性，其本質(zhì)是通過在共同處理社會事務中的關系協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同行動、耦合結構和資源共享，對于民航反恐工作的改進有莫大的啟示。民航反恐既是反恐總體規(guī)劃的重要部分也是社會治理的有機組成部分，社會治理的協(xié)同創(chuàng)新是國家治理現(xiàn)代化的必要途徑，將協(xié)同治理的內(nèi)涵原理嵌入到民航反恐工作形成民航領域協(xié)同反恐模式，從而形成民航反恐的治理創(chuàng)新。

（二）風險社會理論

風險社會理論由德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢觯摾碚撝赋霭l(fā)展中國正面臨發(fā)達國家經(jīng)濟體帶來的風險，這種風險是人為的而且是世界性的，食品安全問題、環(huán)境污染問題、美國“9·11”事件、SARS病毒和禽流感的肆虐，尤其需要指出近年來發(fā)生的恐怖襲擊事件，都具有人為性，所潛伏的風險已經(jīng)超出了我們的想象。風險社會視閾下民航反恐應當重視通過完善內(nèi)部治理結構實現(xiàn)復合型治理，一方面考慮到目前面臨的風險具有潛在性、擴散性，則需強化防控體系的建設，另一方面要求我們在風險控制中必須充分發(fā)揮政府、企業(yè)、專家系統(tǒng)、社會組織和個人等各個主體的作用。建立防控體系與組織各方力量是一項系統(tǒng)工程，需要多方參與共建共治，協(xié)同反恐模式則是關于目前民航風險治理的良策之舉。

（三）系統(tǒng)論方法

系統(tǒng)論方法認為社會體系是由內(nèi)在不同結構組成，內(nèi)部結構各司其職共同推進整體的運行，而不強調(diào)結構的簡單相加，其作用范式可以表述為“1+1>2”。民航反恐與其他專業(yè)反恐共同構成了國家反恐，作為內(nèi)部結構，民航反恐必須要不斷修正自身的缺陷才能助力國家反恐；而民航反恐本身亦是由若干要素構成，在民航反恐工作開展過程中有眾多他方參與的因素包括地方政府、民眾、企業(yè)等。透視其系統(tǒng)論作用機理，意圖實現(xiàn)國家層面反恐進步還需基層反恐各方的協(xié)同參與才能反恐工作的最佳效能，因此，無論是民航還是其他反恐都是整個反恐工作中的子系統(tǒng)，因而反恐模式的構建必須要有層次地推進到子系統(tǒng)中的要素建設，并且要素的建設還要形成一定的反恐結構，以實現(xiàn)整體大于部分之和的功效。

三、民航領域協(xié)同反恐模式的維度視域

傳統(tǒng)民航反恐的模式思維陷于局限困境，新時期民航領域協(xié)同反恐模式的建立要從維度視域上摒棄繼承傳統(tǒng)反恐模式的不利影響，面對傳統(tǒng)反恐奉行的精英模式，面臨著單維力量不足、科層架構反應遲緩、隱蔽執(zhí)法的封閉性缺陷等困境。民航協(xié)同反恐模式必須要以克服這些缺陷為己任，構筑多維視域下的反恐規(guī)劃，筆者認為可以從國家反恐和民航安保的雙重維度踐行持續(xù)安全理念。

（一）國家反恐維度

恐怖主義嚴重威脅我國國家安全和公共安全，在當前我國民航面臨極其嚴峻的恐怖主義威脅的情況下，必須以國家反恐的高度審視以民航空防安全為目標的航空安保工作。民航反恐作為國家反恐戰(zhàn)略的重要組成部分，要從國家戰(zhàn)略的高度審視自身的成效，貫徹黨和國家關于全國性反恐戰(zhàn)略的決策部署。

（二）民航安保維度

民航安保是由多方面的工作組成，其涉及范圍面較為寬泛，核心內(nèi)容是空防安全，而空防安全的核心內(nèi)容是反恐。歸根結底，反恐始終是民航安保的工作主線，因此，建立民航協(xié)同反恐模式既要保障反恐作為安保主要工作開展，又要妥善處置民航安保各項工作的協(xié)同關系。

四、民航領域協(xié)同反恐模式的具體路徑

（一）思維前導：防范與打擊并重

我國傳統(tǒng)反恐模式陷入重打擊輕防范的思維困境，新時期反恐工作應當堅持防范與打擊并重的反恐理念，國務院對航空安全的要求是“安全第一、預防為主、綜合治理”，因此，務必注重事前預防，完善事后打擊，這也是符合民航自身防范體系脆弱的特征。建立協(xié)同反恐模式其意旨在于盡可能納入各方力量參與民航反恐，同時推動構建立體化的反恐框架，有利于反恐主體及時掌控反恐信息采取措施，將恐怖主義事件遏制在萌芽階段。此外，對于任何可能發(fā)生的恐怖襲擊事件，民航各相關單位不斷完善緊急處置預案，公安機關需加強演練不斷強化應急處突能力，民航有關人員注重培養(yǎng)處理突發(fā)事件的技能，力爭在恐怖襲擊發(fā)生之后迅速將損害降至最低。

（二）法治反恐的保障機制

2015通過的《刑法修正案》九和《反恐怖主義法》基本勾勒出我國反恐工作的刑事法治框架，對于恐怖主義、恐怖組織以及恐怖人員的定義均有了明確規(guī)定，使反恐工作在法治層面趨于穩(wěn)定。另一方面，立法也體現(xiàn)了反恐模式的逐步轉(zhuǎn)型，開始考量恐怖主義行為的立法遏制。例如將為實施恐怖活動進行策劃或準備的行為規(guī)定為犯罪，將預備行為實行化，實現(xiàn)法益保護前置的價值理念。這些都是進步，但是民航在世界范圍內(nèi)都是容易遭受恐怖襲擊的重點目標，筆者認為重點領域應當進行專項立法，提高立法位階，應當考慮進行民航反恐的專項立法，使協(xié)同反恐模式以法律規(guī)范的形式進行確立，同時強化國家反恐與民航安保的銜接度。

（三）多元化的協(xié)同反恐機制

協(xié)同治理本身就是趨向于多元化的治理觀，民航反恐的協(xié)同模式自然需要貫徹其多元化的內(nèi)涵原理，只是在具體要素方面應當呈現(xiàn)立體形式的多元化，包括主體多元化、目標多元化、手段多元化、范圍多元化。

一是主體多元化。協(xié)同反恐在于構建一種“國家主導、社會參與、全民反恐”的多元化防恐反恐模式，對于民航這類相對封閉的行業(yè)反恐力量相對薄弱，尤其需要吸收各類主體共同參與到反恐過程，以武警、公安等專業(yè)反恐力量牽頭，聯(lián)合地方政府、民航企業(yè)以及地方有關部門，暢通企事業(yè)單位、社會組織、公民參與反恐的途徑方式，構建一張包括公安、機場、民航企業(yè)、地方政府、民航相關單位以及民眾在內(nèi)的防御網(wǎng)，既便于反恐情報信息的收集又便于拓寬預防和打擊面。

二是目標多元化，我國民航反恐的目標重點目光鎖定在機場和航空器，但事實上目前民航領域的恐怖襲擊目標呈多樣化趨勢，為防范未來可能發(fā)生的襲擊，應當將反恐目標擴大。以航空器為點，以各個機場為面，以各條航線為線，點線面結合，同時將反恐范圍向機場周邊地區(qū)擴展，嚴格篩查機場周邊可能發(fā)生安全隱患的地帶。

三是手段多元化，恐怖活動的成功實施內(nèi)含政治、法律、經(jīng)濟等多項因素，民航領域所發(fā)生的意圖劫機炸機的襲擊事件通常都包含政治目的且觸犯了刑事法律，也造成民航產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟損失。反恐工程本身也應當具備實施多項措施的條件，政治上妥善處理周邊相鄰國家或地區(qū)關系，法律上不斷完善反恐法尤其是對于民航領域恐怖襲擊的刑事強制措施以及特別訴訟程序，經(jīng)濟上遏制恐怖主義經(jīng)濟鏈條的滋生和壯大。

四是范圍多元化。此處的范圍多元概指兩種視域下的范圍，其一，國內(nèi)反恐的力量部署要注意均衡，樹立“全國一盤棋”的思想，重點區(qū)域重點防范恐但同時也要兼顧全國各地的反恐常態(tài)化機制建設；其二，全世界范圍內(nèi)要建立反恐聯(lián)合，我國正處于轉(zhuǎn)型的風險社會時期，加強國際合作對于反恐甚是重要，加強政治溝通和立法合作，暢通域外司法協(xié)作機制。

注釋：

①論反恐：為什么西方國家的反恐總是失?。?搜狐網(wǎng).網(wǎng)址http：//www.sohu.com/a/145579747_359763.于2018年3月15日訪問.

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