互聯網教育治理法治化初探

摘 要：我國的互聯網教育在迅猛發(fā)展的同時，也存在著質量良莠不齊、侵害消費者權益、考試和學歷認定存在障礙、不正當競爭等問題。對此，應把握互聯網教育治理的良法之治、良法善治這一法治內涵，通過完善相關立法，建立互聯網教育治理結構體系，以法治引領自治，進而實現互聯網教育治理法治化。

關 鍵 詞：互聯網教育；良法之治；良法善治；依法治國

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0060-07

收稿日期：2018-04-19

作者簡介：云薇笑（1981—），女，吉林長春人，東北師范大學人文學院法律系教師，吉林大學法學院博士研究生，研究方向為法律史、國家治理理論。

近年來，互聯網教育飛速發(fā)展，它通過“互聯網技術”與“教育”的深度融合，有效實施教學和學習活動，在推動實現教育普及、教育質量提高、教育公平、教育服務性和終身性等方面具有積極作用。[1]十九大報告明確提出，要“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育”。

目前，業(yè)界和學界對“互聯網教育”的定義并未達成一致，而是以描述性的語言從四個層面對其進行界定：渠道和平臺為互聯網，資源配給來自傳統教育的各項內容，技術和手段依靠信息的傳輸和表現，用戶面向不同層面的各類需求且服務不受時間和空間的限制。[2]

不可否認，互聯網教育在蓬勃發(fā)展的同時也存在諸多急需解決的問題。十九大報告強調“教育改革發(fā)展永遠在路上，必須增進優(yōu)質資源共建共享，以教育信息化帶動教育現代化”，要實現這一目標，法治是必然保證。因此，如何推進互聯網教育治理法治化，使法治成為互聯網教育治理的基本方略，已成為當前的一項重大課題。

一、互聯網教育治理存在的問題

互聯網教育既是互聯網經濟的一種業(yè)態(tài)，也是教育的一種方式，是“資本”與“教育”的結合。如何調和資本的逐利性與教育的公益性之間的矛盾，從而使互聯網教育遵循教育之本質并發(fā)揮互聯網教育于信息時代的優(yōu)勢，是互聯網教育治理的出發(fā)點。然而，當下的互聯網教育治理仍存在諸多問題：

（一）發(fā)展方面

⒈互聯網教育質量不高，不正當競爭、侵害著作權人權益等問題時有發(fā)生?；ヂ摼W教育因其便捷、靈活而在我國擁有廣闊的市場，然而，由于沒有明確的行業(yè)準入標準，眾多投資者、從業(yè)者紛紛涌入，導致互聯網教育水平參差不齊。此外，由于監(jiān)管滯后，互聯網教育提供者為了搶奪市場往往不擇手段，致使不正當競爭、侵害著作權人權益等問題頻發(fā)。

⒉侵害消費者權益問題突出。不少互聯網教育機構著力于打造品牌，力圖“搶市場”“掙快錢”，而在互聯網教育內容、師資等方面投入較少，導致其品牌與教育水平并不相稱。同時，互聯網教育交易雙方存在信息不對稱的現象，消費者接收到的信息基本上來自于互聯網教育提供者，是否真實、準確難以考證，一旦被互聯網教育提供者的虛假宣傳所誤導，其權益就會遭受侵害。此外，因“教育”這一特殊服務的質量和效果較難評判，由此產生的消費者維權問題也相應復雜。如：消費者在互聯網教育過程中一旦自身權益受到侵害是遵循“誰辦網誰負責”的互聯網管理辦法還是向視頻資源內實施教授的人提出訴求，因沒有明確的處理依據，導致消費者維權困難。

⒊用戶信息安全面臨危險。作為互聯網快速發(fā)展的新時代，大數據在給消費者提供便捷服務的同時也帶來了信息安全等問題。在網絡中提交個人信息是接受互聯網教育服務的入門許可內容之一（有些免費軟件，信息注冊是其唯一的使用許可），消費者的個人身份、教育經歷、興趣愛好、支付賬號、人際交往等各方面的信息留存于互聯網教育平臺。由于互聯網教育機構的信息保護意識不夠，保護措施不力，致使數據信息丟失、泄漏、被竊取甚至被販賣等嚴重威脅用戶信息安全、侵害用戶權益的現象時有發(fā)生，消費者對此同樣面臨維權難題。

⒋考試和學歷認定存在障礙。共享經濟時代，互聯網教育的兩大支柱是職業(yè)教育和學位學歷教育（高等教育）。行政審批權下放雖然使網絡高等學歷教育獲得了巨大的市場動力，但在考試和學歷的認定標準上卻遇到了困難。學習過程和學習結果如何確認，學科作業(yè)和考試成績是否公正，學年考核和學分計算是否準確，這些問題尚未得到有效解決。

（二）治理方面

⒈相關立法不足。目前，我國尚缺少與互聯網教育治理相應的法律規(guī)范。除了作為基本法的《教育法》以外，現有的與互聯網教育相關的法律法規(guī)散見于《著作權法》以及網絡數據信息保護等法律法規(guī)中有關互聯網教育的條款，僅僅涉及到互聯網教育治理中的個別問題，針對性不強。真正意義上的規(guī)范性文件只有教育部于2000年發(fā)布的《教育網站和網校暫行管理辦法》，但其只有26條（其中還有3條是關于管理辦法的解釋、適用及實施日期的），內容簡單，且制定時的現實背景與如今互聯網教育的發(fā)展情況相差甚遠，無法滿足現今互聯網教育治理的需要。隨著各種互聯網教育微應用的不斷更新換代，尤其是面對日趨增加的互聯網教育失范甚至違法行為，現有的法律制度已嚴重滯后，導致互聯網教育提供者無規(guī)可循，執(zhí)法部門無法可依，互聯網教育消費者維權無據。

⒉現行管理體制存在弊端。習近平總書記指出：“面對互聯網技術和應用飛速發(fā)展，現行管理體制存在明顯弊端，多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高?！盵3]互聯網教育管理主體不清，是其在發(fā)展中出現各種問題的重要原因。從互聯網教育運營、內容、數據信息保護等方面來看，相應工作涉及國家網信辦、公安部、教育部、工信部、文化和旅游部等多個部門，各部門之間雖分工明確，但難免會存在職能交叉和監(jiān)管空白的問題，這種“多頭管理”極易出現“一擁而上”或“踢皮球”的現象。管理體制不清晰，使得互聯網教育治理遠遠跟不上形勢的發(fā)展變化。

⒊互聯網教育提供者法治意識淡薄。作為互聯網教育平臺、技術和（或者）內容的提供者、經營者、管理者，互聯網教育提供者的首要目的在于盈利。不少互聯網教育提供者法治意識淡薄，為了盈利無所不用其極，導致不遵循國家教育方針政策、不遵守國家有關法律法規(guī)、侵犯消費者權益或公共利益等行為時有發(fā)生。

縱觀互聯網教育的發(fā)展和治理現狀，其蓬勃發(fā)展的背后是互聯網教育治理能力落后于互聯網教育發(fā)展的實際。因此，須有良法善治促其發(fā)展，方能使其充分發(fā)揮互聯網教育的積極作用。

二、互聯網教育治理法治化的內涵

互聯網教育治理的目標應當是建構自由、公平的互聯網教育秩序，促進互聯網教育規(guī)范發(fā)展，保護相關主體權利，保障教育資源的合理流動，充分實現互聯網教育的價值。在這一前提下，互聯網教育治理法治化可以具體解讀為“良法的善治”。

（一）良法之治

互聯網教育治理法治化所依據的規(guī)則應該是“良法”，即可以為人們所認可、接受和遵從的規(guī)范。[4]良法是實現互聯網教育治理法治化的前提和基礎。而良法的核心是權利和義務范疇，因為法本身就是以權利和義務為機制調整人的行為和社會關系的，[5]權利規(guī)定或隱含于法律規(guī)范之中，因此互聯網教育治理法治化的核心是解決權利問題，具體可以落實為權利保護問題。

⒈滿足共性基礎。其一，互聯網教育存在著共同的基礎——教育的共性，這一共性使得無論其形式如何變化，教育的內核并不會改變。受眾層面的區(qū)別帶來的只是多彩紛呈的教育通道的構建，而教育借助互聯網搭建起來的無論是其社會化職能的實現還是文化性職能的實現在互聯網上都有著共同的目標和基礎。其二，就整個互聯網環(huán)境而言，無論是哪一類教育平臺或軟件，互聯網的及時互通、及時傳遞、多資源融合性都是一致的，即便是其結構方式上有所區(qū)別，但因整體互聯網的科技能力相同，使得互聯網教育的多種形態(tài)在管理上能夠達成基本共識。其三，隨著資本的不斷涌入以及市場需求的多樣化，一家或幾家獨大的現狀必將被打破，互聯網的融合發(fā)展之路勢在必行?；ヂ摼W教育要求共融發(fā)展，只有和諧共生才可持續(xù)，這是必須遵循的互聯網法治治理思路。其四，實現人民利益最大化既是互聯網教育的共同目標，也是整個市場的真正動力和生命力，更是推動互聯網教育法治化的重要力量。只有在這一大前提下，互聯網教育治理法治化的生成之路才有蹤可尋，互聯網教育治理法治化的實踐也才有實施的基礎。

⒉堅持權利本位。作為教育資源分配的新形式，互聯網教育有多種主體廣泛參與，并且都試圖維護自身權利。因此，互聯網教育治理法治化所依據的法律規(guī)則必須以權利本位為基礎。依據互聯網教育的行業(yè)特點，筆者將主體的權利保護大致分為兩種：一是互聯網教育提供者的權利保護。只有各種互聯網教育提供者（如互聯網教育平臺、作者、教師等）在知識產權保護、資源開發(fā)享有、教育資質認定、公共服務權責等方面的權利得到保障，互聯網教育才有發(fā)展的動力。二是接受互聯網教育者的權利保護。作為互聯網教育“消費者”，接受互聯網教育者在個人信息、教育信息、財產安全、“消費者權益”等方面的權利也需要得到保障。

⒊具有良好的形式價值。如果說堅持權利本位體現了良法的實質價值，那么良法在形式上也應具有良好的品性。也就是說，互聯網教育治理法治化所依據的法律規(guī)則應當通過公開、民主的程序來制定。各方主體均有機會參與制定，表達自己的意見，反映自身的訴求。法律規(guī)則應邏輯嚴謹、簡明扼要、清晰易懂；相關制度應齊全、規(guī)范、系統而無遺漏，相互銜接，有機協調。

（二）良法善治

互聯網教育治理法治化的運作方式應當是“善治”，即通過良好的實施機制使“良好的法律”得到“良好的實施”。具體而言：

⒈明確的執(zhí)行機構。明確有力的執(zhí)行機構既可以確保法律原則和規(guī)范能夠在網絡空間平等、有序地適用，也可以對各類主體的遵行情況進行監(jiān)督、考察和評估。只有執(zhí)行機構負責管理和執(zhí)法，才能使法律規(guī)則得到貫徹實施，良法才能轉化為實在的結果。

⒉有效的糾紛解決機制。互聯網教育中存在多方主體，利益關系復雜，糾紛和沖突在所難免。特別是消費者權利保護方面，互聯網教育方式的特殊性使其成為一個難題。有效的糾紛解決機制有助于維護良好的互聯網教育權利保護秩序，切實保護消費者權利，其對于實現互聯網教育治理法治化意義重大。

⒊規(guī)則的合理補充和修改。再高明的立法者也無法窮盡所有現實，準確預見未來。因此，隨著社會的發(fā)展，法律也需要不斷進行修正和補充?；ヂ摼W教育也是如此，原有的法律規(guī)則會隨著科技手段的不斷更新而顯得陳舊、落后。只有對規(guī)則進行合理的補充和修改，才能保證互聯網教育治理制度體系的完整性和可行性，為最大限度保證互聯網教育長期持續(xù)有序發(fā)展提供制度支撐。

三、互聯網教育治理法治化的路徑選擇

（一）完善相關立法

明確立法宗旨是立法的基礎性問題。我國中長期教育改革發(fā)展戰(zhàn)略目標提出，到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列。[6]十九大報告明確提出，加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。習近平總書記指出，我們應在十幾億中國人身邊，建立起人人愿學、時時可學、處處能學、學有所成、學有所用、學有所樂的學習型社會。[7]互聯網教育治理的終極追求是實現人民利益的最大化，這與時代的要求、國家的要求是一致的?；ヂ摼W教育治理法治化也應把實現人民利益最大化作為其宗旨，立法基調應該是鼓勵、支持互聯網教育發(fā)展，保護相關主體權利，以互聯網教育促進教育公平，促進各層面教育平臺共同發(fā)展，充分保障人民的受教育權，實現受網絡教育人群的擴大，避免數字鴻溝。

互聯網教育治理法治化需要有一套完備的法律和制度體系來保障其有效運轉，但目前專門規(guī)范網絡教育的法律文件只有教育部2000年制定的《教育網站和網校暫行管理辦法》。隨著新技術的發(fā)展和應用，網絡教育模式不斷創(chuàng)新，網絡教育發(fā)展中的新問題需要相應的法律規(guī)范，實質內容只有23條的《教育網站和網校暫行管理辦法》已嚴重滯后，無法滿足互聯網教育治理的需要。此外，互聯網教育治理涉及多個部門，《教育網站和網校暫行管理辦法》的制定主體是教育部，效力位階低，不符合互聯網教育治理的要求。鑒于立法資源有限，全國人大制定《互聯網教育法》的條件尚不成熟，筆者建議，由國務院制定《互聯網教育發(fā)展和管理條例》。

完善互聯網教育立法，應注重加強立法的系統性、前瞻性。一方面，由于互聯網教育具有綜合性，涉及到教育、文化、知識產權、數據信息保護、互聯網教育提供者與消費者權益等領域，因此，互聯網教育立法應以現有的《教育法》《著作權法》以及與網絡數據信息保護相關的法律法規(guī)為基礎，以“互聯網教育發(fā)展和管理條例”為支柱，注意法的系統性、協調性，以解決立法缺乏頂層設計、“碎片化”現象突出的問題；另一方面，互聯網教育立法應充分考慮到互聯網教育的特點及其發(fā)展趨勢，相關部門應當建立相應的動態(tài)反饋或跟蹤機制，就法律實施的效果開展評估，為法律的修訂和進化提供參考依據，增強法的可持續(xù)性和實效性。

（二）健全互聯網教育治理結構體系

治理結構體系是治理體系的重要組成部分，其既要有明確多元化、負責任的治理主體，又要有邊界清晰、分工合作、平衡互動的多主體和諧關系。[9]因此，要建立健全互聯網教育治理結構體系，一方面，應在法律上明確互聯網教育的監(jiān)管主體及其權限，根據相關部門的管理權限和責任義務劃分監(jiān)管領域，避免“多頭管理”或“管理真空”現象的出現?？蓪⒔逃孔鳛榛ヂ摼W教育監(jiān)管的首要主體，探索建立國家網信辦、公安部、教育部、工信部、文化和旅游部等多個部門共同參與的互聯網教育監(jiān)管體系，明確各部門的管理事項，建立協調聯動機制；另一方面，應構建由政府、互聯網教育提供者、社會組織和消費者等共同組成的多元治理結構體系。這其中，政府治理是主導，互聯網教育提供者自治是重要組成部分，社會組織、消費者是重要力量。由此，政府、互聯網教育提供者、社會組織和消費者構成了多元化、負責任的治理主體，各主體之間邊界清晰，能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而構建出良好的互聯網教育治理結構體系。

在信息化大發(fā)展的背景下全面落實依法治國方略，政府應轉變治理理念和治理思維。具體而言：第一，政府應是依法治理的踐行者。推進互聯網教育治理法治化，必須著力培養(yǎng)政府工作人員的法治理念和法治思維，堅持積極依法履行職能，監(jiān)管時始終將合法性擺在首位，有效保障各個主體的正當權利，規(guī)范互聯網教育秩序。第二，政府應是互聯網教育公共利益的代表。政府是互聯網教育治理結構體系中的第一主體，應秉持公義，維護互聯網教育行業(yè)的公平競爭，為互聯網教育提供者、社會組織和消費者等其他治理主體發(fā)揮治理作用創(chuàng)造有利條件。第三，政府應是互聯網教育發(fā)展的服務者。應始終貫徹人民利益最大化理念，努力為市場主體創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境，為互聯網教育提供者的發(fā)展提供支持。

（三）以法指引互聯網教育自治

“社會變遷與社會治理構成了社會發(fā)展進步的雙向運動。作為社會變化的力量，現代化和后現代化社會轉型，不同程度地挑戰(zhàn)了已經形成的社會秩序和管理方式……社會治理的核心在于發(fā)揮政府機制（法治）和社會機制（自治）雙重作用，實現社會行為多主體的‘協同治理?！盵8]因此，互聯網教育治理法治化，還需讓自治成為有效的補充和輔助。

所謂自治，是指自己制定規(guī)范并自己執(zhí)行這些規(guī)范的一種社會治理機制。[9]網絡自治的基礎來源于網絡自發(fā)形成的自治規(guī)則。自發(fā)形成的自治規(guī)則是網絡最有效的規(guī)范和秩序的來源，雖然無法知曉自治規(guī)則有多少條文，也不清楚其在何種情況下由哪些人最先適用，但其作用卻是每天都在發(fā)生。[10]自治是對政府治理的有效補充。

就互聯網教育而言，筆者認為，應從提供者和行業(yè)著手來構建自治體系：一方面，互聯網教育提供者自治。其是指互聯網教育提供者通過制定自治性規(guī)范文件而實施的、非法律的規(guī)范方式。在現代商業(yè)中，企業(yè)的重大法律文件如合同、內部規(guī)章制度等均由其內部或外聘的法務人員起草，或者至少經過了專業(yè)法律人士的審核。[11]因此，互聯網教育提供者的自治規(guī)則，在一定程度上與法律法規(guī)所規(guī)制的目標是一致的，其作用角度與法律的實現要求也是相似的，區(qū)別僅在于企業(yè)自治的規(guī)則往往會凸顯創(chuàng)制者所追求的特殊價值觀。當然，互聯網教育提供者自治應以法治為引導，其治理規(guī)則應符合法律規(guī)范。自治規(guī)則不是法律，但卻是網絡調控的一項有力支撐，在互聯網教育領域中發(fā)揮著最微觀且最直接的作用。在法律的觸角伸展不到的細微之處，這些企業(yè)長久以來形成的自治規(guī)則能夠助推互聯網教育的蓬勃發(fā)展；另一方面，互聯網教育行業(yè)自治。僅有企業(yè)自治是不完整的且過于微觀的，行業(yè)自治也必須同樣發(fā)揮作用?；ヂ摼W教育的行業(yè)自治體系，通過社會組織將分化的利益納入體制可控的軌道。[12]行業(yè)自治不同于以往眾多學者所關注的行業(yè)自律問題，而是上升到一個行業(yè)具體規(guī)范行為的規(guī)則管理，從應然性的層面，行業(yè)本身即以“自治”“自律者”和“代表者”的身份嵌入到傳統市場網絡當中，且其職能主要是代表眾多個體企業(yè)表達利益訴求、防止政府公權力的過渡干預和自我協調行業(yè)生產經營。[13]法律法規(guī)和政府的管控是基于“硬法”的規(guī)則內容實施的，而市場行業(yè)的發(fā)展在“硬法”之余，也需要“軟法”的適度補充，行業(yè)自治便得以發(fā)揮作用?；ヂ摼W教育行業(yè)具備共性、擁有共識，因此在長期的互聯網經濟實踐中，形成了一定的習慣和傳統，并漸漸成為調整互聯網教育關系的重要規(guī)范。行業(yè)自治可以彌補政府力所不及或作用有限之處，而且有更好的成本效益，有助于降低政府治理負擔和治理成本。因此，政府應對行業(yè)自治予以鼓勵和支持：一是建立行業(yè)協會并充分發(fā)揮其作用，從業(yè)者無論大小都是行業(yè)協會的成員，行業(yè)協會應為保障整體行業(yè)的利益，規(guī)范行業(yè)發(fā)展進行自治管理。二是制定行業(yè)規(guī)范和標準，規(guī)范行業(yè)秩序，約束企業(yè)不公平或濫用優(yōu)勢地位的行為，維護公平競爭，保護消費者權益。行業(yè)自治規(guī)范和標準應符合我國互聯網教育發(fā)展的實際，體現行業(yè)成員的平等權益。具體而言：⑴應確保自治合法；⑵鼓勵行業(yè)自治，敦促或強制要求企業(yè)參與行業(yè)自治；⑶為行業(yè)自治提供建議，引導個體加強自我約束；⑷鼓勵或要求企業(yè)遵守行業(yè)自治規(guī)范，支持行業(yè)自治規(guī)范的實施；⑸促進行業(yè)自治公開透明。

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Governance of Internet Education of Rule of Law

Yun Weixiao

Abstract：With the rapid development of Internet Education in China，there are also problems of good quality and bad quality，infringement of consumers' rights and interests，obstacles in examinations and academic credentials，unfair competition and so on.In this regard，we should grasp the connotation of the rule of law of the good law of Internet Education Governance and good law and good governance.By perfecting relevant legislation，we should establish the system of Internet education governance structure，lead autonomy by the rule of law，and then realize the rule of law of Internet Education Governance.

Key words：internet education；the rule of good law；good law and good governance；governing the country according to law