設(shè)區(qū)的市行政立法不作為法律責(zé)任探析

曹建帥　楊紅

摘 要：法治國家的構(gòu)建首先要有權(quán)責(zé)一致的法律體系支撐，但對于設(shè)區(qū)的市行政立法權(quán)有權(quán)無責(zé)的規(guī)定不符合法治國家的建設(shè)要求。因此，本文通過對設(shè)區(qū)的市行政立法權(quán)及其立法不作為的范圍予以界定，闡述行政立法不作為的表現(xiàn)形式和可能導(dǎo)致的危害后果，同時厘清行政立法不作為的發(fā)現(xiàn)途徑，以期促進(jìn)設(shè)區(qū)的市合法謹(jǐn)慎地行使立法權(quán)。

關(guān) 鍵 詞：行政立法；不作為；設(shè)區(qū)的市；法律責(zé)任

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0095-07

收稿日期：2018-04-09

作者簡介：曹建帥（1994—），男，河南林州人，甘肅政法學(xué)院法律碩士研究生，研究方向為行政法；楊紅（1972—），女，甘肅定西人，甘肅政法學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)。

基金項目：本文系甘肅政法學(xué)院2016年度校級智庫項目“甘肅省跨行政區(qū)域管轄行政案件審判研究”的階段性成果，項目編號：2016XZK02。

2015年3月15日，全國人民代表大會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。地方立法權(quán)由“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，這一變化對于設(shè)區(qū)的市來講，既是可以“大有作為”的提高治理能力的“尚方寶劍”，又是考驗地方立法能力的巨大挑戰(zhàn)。

一、設(shè)區(qū)的市行政立法權(quán)的范圍界定

設(shè)區(qū)的市是一個法律上的概念，一方面，其不完全等同于省轄地級市，①而是地級市的一種類型。另一方面，其也不同于國務(wù)院批準(zhǔn)并公布的19個“較大的市”②的含義，指的是在市一級的行政區(qū)劃中有市轄區(qū)設(shè)置的市。2015年修改后的《立法法》在第八十二條規(guī)定賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，既包括設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)，也包括設(shè)區(qū)的市政府對于地方政府規(guī)章的制定，并將設(shè)區(qū)的市政府所制定的規(guī)章分為執(zhí)行性和創(chuàng)制性兩種立法形態(tài)。[1]創(chuàng)制性立法是指規(guī)定屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。執(zhí)行性立法是指為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。但對于設(shè)區(qū)的市政府行政立法也存有授權(quán)制約，其一就是采取列舉的方式來明確其立法范圍，[2]即只能在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項制定政府規(guī)章。其二是其不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。相對于設(shè)區(qū)的市人大這一專門的立法機關(guān)，行政立法往往是依據(jù)上位法中標(biāo)準(zhǔn)模糊的授權(quán)條款來制定，導(dǎo)致立法活動自由裁量權(quán)過大。但根據(jù)裁量收縮理論，在某些特定的情況下，盡管是較大的自由裁量權(quán)也包含有法定的作為義務(wù)，當(dāng)自由裁量縮減為零時，政府就必須行使這樣的權(quán)力，否則就會構(gòu)成不作為違法，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[3]政府作為行政機關(guān)在落實上位法和管理社會中享有相應(yīng)的立法權(quán)更易出現(xiàn)立法不作為的情況，故筆者以行政立法不作為法律責(zé)任的認(rèn)定為對象予以探討。

近年來，有關(guān)行政不作為的研究并沒有使其界定逐漸清晰，在學(xué)界內(nèi)仍是仁者見仁，主觀抑制說、間接作用說、程序行為說、維持現(xiàn)狀說等各種學(xué)說讓人應(yīng)接不暇。[4]總的來說，行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)且具有作為的可能性，而在程序上逾期不作為的行為。設(shè)區(qū)的市行政立法不作為指的是設(shè)區(qū)的市的行政主體負(fù)有制定行政規(guī)章的義務(wù)并且具有作為的可能性，而不履行或者不及時履行其制定行政規(guī)章的法定職權(quán)和法定程序的一種消極懈怠行為。[5]通過對設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的概念分析可知，其立法不作為是指未制定行政立法，但是否應(yīng)包括其行政規(guī)章的修改和廢除，學(xué)界的認(rèn)識也不一致。通說認(rèn)為，應(yīng)該包括修改和廢除，立法活動包括立改廢，行政主體對于某些規(guī)章當(dāng)改不改、應(yīng)廢不廢當(dāng)然屬于行政立法不作為的范疇。筆者對此并不認(rèn)同，理由在于：需要修改和廢除的行政規(guī)章屬于已經(jīng)制定完成的立法規(guī)范，對于這類規(guī)章自抵觸上位法、程序違法或者事實情況發(fā)生重大變遷之時起就已應(yīng)當(dāng)對其予以修改或者廢除，雖可有一定的判斷緩和余地，但行政機關(guān)實際上已經(jīng)不存在時間上的自由裁量權(quán)，與制定規(guī)章的不作為有著本質(zhì)的區(qū)別，意即類似的規(guī)章在修改或者廢除之前已經(jīng)存在屬于違法狀態(tài)。根據(jù)2018年5月1日起施行的《規(guī)章制定程序條例》第三十七條、第三十八條規(guī)定：規(guī)章制定主體應(yīng)當(dāng)對不適應(yīng)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要以及不符合上位法規(guī)定的規(guī)章及時修改或者廢止，且可對有關(guān)規(guī)章和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行立法后評估，評估結(jié)果作為修改、廢除規(guī)章的重要參考。行政立法后評估就是“行政立法回頭看”。這一規(guī)定對于維護(hù)國家和省市法制統(tǒng)一、提高行政立法質(zhì)量具有重要作用，同時也是對已頒布施行規(guī)章的監(jiān)督和審查，這說明需要修改或廢除的規(guī)章已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)定予以規(guī)制，不再適宜將其歸入行政立法不作為。并且，如果行政機關(guān)未將超越職權(quán)、違反法定程序、抵觸上位法、形勢變更等諸如此類的原因所制定的規(guī)章予以修改或者廢除均認(rèn)定為行政立法不作為，就會造成行政立法不作為成為“口袋”概念過度泛化，淡化甚至在邏輯上消滅了行政立法作為違法的違法作為形態(tài)，將會在日后的法律適用和法律責(zé)任追究上造成難以厘清的局面，同時也不利于行政機關(guān)行政性、自主性功能的發(fā)揮，有立法過度干預(yù)行政之嫌。所以，筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市行政立法不作為僅應(yīng)指其怠于“從有到無”制定規(guī)章的行為，而不包括“從此到彼”的修改和“從有到無”的廢除。[6]

二、設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的表現(xiàn)形式和不良后果

（一）執(zhí)行性規(guī)章的立法不作為

法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)明確規(guī)定需要由設(shè)區(qū)的市制定相應(yīng)的配套實施辦法或者實施細(xì)則，但設(shè)區(qū)的市政府卻在較長時間內(nèi)怠于行使立法權(quán)未予制定。因法律、行政法規(guī)生效后在全國范圍內(nèi)適用，即便在一省之內(nèi)，各地市之間的情況也是錯綜復(fù)雜的，其規(guī)定一般“宜粗不宜細(xì)”，通常是對普遍、一般的問題作出規(guī)定，難免原則和概括，具體的執(zhí)行性規(guī)定就要由設(shè)區(qū)的市政府根據(jù)本市的具體情況加以制定。《立法法》第八十二條第二款第（一）項規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定可以制定規(guī)章。上位法中明確條款授權(quán)設(shè)區(qū)的市政府制定具體的規(guī)定或者辦法，以補充上位法的規(guī)定或者保障上位法的順利貫徹實施，而設(shè)區(qū)的市政府沒有根據(jù)上位法的規(guī)定履行或者及時履行立法義務(wù)，沒有進(jìn)行立法、不合理的延遲立法或者簡單復(fù)制的敷衍立法，即可構(gòu)成行政立法不作為。設(shè)區(qū)的市此時怠于行使立法權(quán)，使相關(guān)針對行政相對人的行政行為沒有具體的規(guī)范指引，造成行政機關(guān)執(zhí)法人員無法依法行政，不符合當(dāng)前我國法治政府建設(shè)的要求。同時，設(shè)區(qū)的市政府的行政立法不作為也使我國法律、行政法規(guī)沒有真正有效的得以貫徹，直接影響了法律的權(quán)威和公信力。

（二）創(chuàng)制性規(guī)章的立法不作為

在社會不斷發(fā)展的進(jìn)程中，需要設(shè)區(qū)的市政府制定符合社會管理或者服務(wù)需求的地方政府規(guī)章以調(diào)整一定的社會關(guān)系。隨著公眾生活條件的不斷改善，在公共領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新生事物，如互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展所帶來的網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)暴力，現(xiàn)實中發(fā)展迅速的網(wǎng)約車服務(wù)等，均需政府出臺相應(yīng)的規(guī)章來規(guī)制社會中出現(xiàn)的新情況和新問題?！读⒎ǚā返诎耸l第二款第（二）項規(guī)定：本行政區(qū)域具體行政管理事項可以制定規(guī)章。因此，當(dāng)社會上某一新生事物亟待規(guī)制，出現(xiàn)的問題面臨無法可依而導(dǎo)致一線執(zhí)法人員適用法律法規(guī)困難時，如果相關(guān)立法主體沒有及時針對此類現(xiàn)象進(jìn)行立法予以規(guī)范，也應(yīng)屬于行政立法不作為的范疇。由于具體規(guī)定的缺失使執(zhí)法人員面對明顯違反法治精神和道德底線的情況時難以有效適用法律法規(guī)進(jìn)行判斷和處理，只能采取請示領(lǐng)導(dǎo)的方法來解決，極大地降低了行政效率。對于社會公共領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，行政機關(guān)視而不見的態(tài)度，即不予以立法規(guī)制，可能造成對此類違法行為的姑息和縱容，不利于打擊違法行為，維護(hù)社會正常秩序，保障公民的合法權(quán)益。

三、設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的發(fā)現(xiàn)途徑

（一）有權(quán)機關(guān)的審查與備案

上位法授權(quán)設(shè)區(qū)的市行政立法將其具體化以貫徹實施，在該上位法生效施行后，授權(quán)部門可以對相關(guān)設(shè)區(qū)的市的立法規(guī)劃和立法進(jìn)程進(jìn)行審查，以發(fā)現(xiàn)授權(quán)相關(guān)需要的立法活動是否已經(jīng)展開，并可要求相關(guān)負(fù)責(zé)人對立法活動的有關(guān)問題予以解答。如在一定的時間期限內(nèi)沒有通過相關(guān)的立法，授權(quán)部門就可認(rèn)定其為行政立法不作為。我國新修訂的《規(guī)章制定程序條例》第三十四條規(guī)定：規(guī)章自公布之日起30日內(nèi)由法制機構(gòu)依照《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定向有關(guān)機關(guān)備案。備案機關(guān)在審查備案立法文件時，對于設(shè)區(qū)的市行政機關(guān)有上位法、上級機關(guān)授權(quán)當(dāng)立而未立，或者其他設(shè)區(qū)的市所立具有普遍性且急需予以立法調(diào)整而該設(shè)區(qū)的市未立的規(guī)章應(yīng)當(dāng)予以發(fā)現(xiàn)。授權(quán)機關(guān)和備案機關(guān)應(yīng)當(dāng)被賦予監(jiān)督設(shè)區(qū)的市行政立法的權(quán)力，經(jīng)法定程序有權(quán)采取質(zhì)詢、書面建議等方式通知相關(guān)部門，促使其注意和重視相應(yīng)的立法工作，唯有如此，授權(quán)機關(guān)和備案機關(guān)的工作才不只是“走形式”，才能對設(shè)區(qū)的市行政機關(guān)立法工作有一定的制衡和監(jiān)督作用。

（二）政府部門的比較與自查

立法的完善離不開相互借鑒和學(xué)習(xí)，對于不同設(shè)區(qū)的市而言其立法水平和能力也存在差距。如廣州市和蘭州市同為省會城市，符合在《立法法》修改后設(shè)區(qū)的市立法主體要求，但根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前，廣州市有地方政府規(guī)章642件，在《立法法》修改后頒布施行的有40件；蘭州市有地方政府規(guī)章139件，在《立法法》修改后頒布施行的有18件。僅從立法數(shù)量上看，同樣作為設(shè)區(qū)的市，廣州市的地方政府規(guī)章是蘭州市的462%，這樣大的立法數(shù)量對比在一定程度上體現(xiàn)出了設(shè)區(qū)的市政府在立法積極性和主動性方面所存在的現(xiàn)實差距。相比廣州市，蘭州市地方政府規(guī)章中不僅對適應(yīng)社會發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)（網(wǎng)約車）的管理沒有體現(xiàn)，對于生活垃圾分類管理相關(guān)的具體規(guī)定也沒有落實。筆者認(rèn)為，政府相關(guān)部門應(yīng)本著對歷史、對人民、對社會負(fù)責(zé)任的態(tài)度，通過自查或者與其他設(shè)區(qū)的市相比較，去發(fā)現(xiàn)是否存在行政立法不作為的情況。

（三）利害關(guān)系人的立法請求

設(shè)區(qū)的市行政立法對于公民特別是相關(guān)行政相對人具有直接影響，關(guān)系到轄區(qū)公民的切身利益。在被調(diào)整的相關(guān)領(lǐng)域中，對于政府政策的預(yù)測和變化極為敏感，對于當(dāng)立而未立的規(guī)章制度，具有切身利益相關(guān)的公民體會也最為深刻。因此，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)探索在設(shè)區(qū)的市賦予公民行政規(guī)章立法請求權(quán)。目前，我國僅在《立法法》第九十九條第二款、《規(guī)章制定程序條例》第三十五條規(guī)定公民對于已有行政立法的違法提出適當(dāng)?shù)膶彶榻ㄗh，并非實質(zhì)意義上的行政規(guī)章立法請求權(quán)。而域外某些國家或地區(qū)在其相關(guān)的行政程序法中明確規(guī)定了公民享有行政立法請求權(quán)。如《美國聯(lián)邦行政程序法》第五五三條第（e）項規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予所下達(dá)行政命令的有關(guān)利害關(guān)系人以請求制定、增修或廢除法規(guī)之權(quán)利。葡萄牙《行政程序法》第一百一十五條第一款規(guī)定：“利害關(guān)系人可以向相應(yīng)的有權(quán)限的行政機關(guān)提出請愿，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為了方便行政機關(guān)了解其內(nèi)容，該請愿必須說明自己主張的理由?！碑?dāng)前，我國正處于社會變革的深水期，各種社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，適當(dāng)?shù)馁x予公民尤其是相關(guān)行政利害關(guān)系人以規(guī)章制定的請求權(quán)，有助于加強政府和民間相互交流，有助于政府更深入了解民意、體恤民情，加深對社會關(guān)系治理的認(rèn)識，提高政府依法行政水平，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。在現(xiàn)階段探索推進(jìn)公民行政規(guī)章立法請求權(quán)，最重要的工作就是依法逐步開展行政信息公開工作，以保障公民相應(yīng)的知情權(quán)，引導(dǎo)公民積極參與國家管理，發(fā)揮和擴(kuò)大行政相對人的行政參與權(quán)。但需要認(rèn)清的是，盡管賦予公民行政立法請求權(quán)，也只是請求和建議權(quán)，并不能對行政機關(guān)產(chǎn)生直接的實體性法律效果，更不能在結(jié)果上約束行政機關(guān)的行政決定。

四、設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的法律責(zé)任

一定的行為（作為或者不作為）總是與相應(yīng)的責(zé)任共存，沒有行為即沒有責(zé)任承擔(dān)，而沒有責(zé)任則可能導(dǎo)致為所欲為。法律行為與法律責(zé)任是一對法學(xué)的基本范疇，二者是相互依存的。[7]從責(zé)任行政的角度看，享有怎樣的權(quán)力就要承擔(dān)怎樣的責(zé)任，權(quán)力一旦脫離責(zé)任規(guī)制即為非法的。[8]權(quán)責(zé)一致是人民主權(quán)理論下現(xiàn)代民主對公權(quán)力機關(guān)的必然要求，而在我國行政立法的發(fā)展進(jìn)程中，對于“立法者”的法律責(zé)任卻沒有規(guī)定到法律體系內(nèi)。無論是我國《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》還是《規(guī)章制定程序條例》中，均沒有對立法者法律責(zé)任的體現(xiàn)，導(dǎo)致行政立法者有權(quán)無責(zé)，易產(chǎn)生借立法爭利和立法隨意、懈怠的問題。[9]由于行政立法責(zé)任沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，行政立法不作為具有隱蔽性、滯后性且責(zé)任界定不清，難以在法律中得以構(gòu)建，但這一責(zé)任不僅應(yīng)是法律責(zé)任體系中重要的組成部分，也是有效約束和規(guī)制行政立法者的立法活動，更直接關(guān)系到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利能否得到切實保障。所以，筆者探討的關(guān)于設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的法律責(zé)任屬于應(yīng)然性層面的研究，故法律責(zé)任的設(shè)置和承擔(dān)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）責(zé)令限期立法

當(dāng)發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市存在行政立法不作為時，授權(quán)機關(guān)或者上級機關(guān)在經(jīng)過檢查、質(zhì)詢或者聽取匯報后，認(rèn)為確實存在立法不作為的，且該立法還未喪失現(xiàn)實基礎(chǔ)，即相應(yīng)的社會關(guān)系仍亟待調(diào)整時，授權(quán)機關(guān)或者上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面文件形式下達(dá)命令，給予設(shè)區(qū)的市政府一定期限以完成該立法工作。對于行政立法不作為的法律責(zé)任承擔(dān)問題，主要還應(yīng)著眼于立法。立法活動對于社會管理體系的建設(shè)和發(fā)展具有十分重要的意義，立法不作為在一定程度上不僅危害政府的權(quán)威和公信力，更是以一種極為隱蔽的方式對公民合法權(quán)益的侵害。當(dāng)行政立法不作為發(fā)生后，首要任務(wù)還是應(yīng)當(dāng)將人民的利益放在第一位，考量及時出臺相關(guān)立法是否能夠使社會關(guān)系得以調(diào)整。由授權(quán)機關(guān)或者上級機關(guān)以命令的形式發(fā)布責(zé)令限期立法，使相應(yīng)的規(guī)章早日出臺以使相關(guān)的執(zhí)法活動有法可依，維護(hù)公民的合法權(quán)益。

（二）行政紀(jì)律懲戒

在一般觀念中，行政立法不作為的直接行為主體是政府，故對于其責(zé)任的追究也應(yīng)僅限于行政機關(guān)，但設(shè)區(qū)的市政府作為立法主體僅僅具有法律上的擬制人格，相關(guān)的立法職能也均是由組成該立法部門的公務(wù)人員的職務(wù)行為完成。對于行政立法不作為，在更多情況下是由相關(guān)公務(wù)人員的不作為導(dǎo)致的，所以，在法律責(zé)任追究時，相關(guān)的公務(wù)人員也難辭其咎。在我國，行政機關(guān)實行的是首長負(fù)責(zé)制， 一級政府的行政決策通常由政府首長簽署并實施，對于本級政府所存在的行政立法不作為情況，行政首長往往負(fù)有不可推卸的責(zé)任。行政機關(guān)內(nèi)部負(fù)有立法職責(zé)，參與規(guī)章制定過程的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員違反法定職責(zé)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在行政機關(guān)內(nèi)部對行政責(zé)任的承擔(dān)一般分為通報批評和行政處分兩種方式。對于行政立法不作為所帶來的后果影響不大、能夠及時發(fā)現(xiàn)并改正的，可以由上級機關(guān)在一定范圍內(nèi)對該行為予以通報批評。如果行政立法不作為造成的后果嚴(yán)重，對公民和社會公共利益產(chǎn)生了較大的影響，應(yīng)根據(jù)具體后果的不同，參照《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，對于負(fù)責(zé)相關(guān)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和組成人員給予警告、記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分。

（三）司法確認(rèn)違法

司法責(zé)任是用于追究設(shè)區(qū)的市行政立法不作為在司法領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。行政立法在我國目前的行政訴訟體系中屬于抽象行政行為，不在受案范圍之內(nèi)，法院亦無權(quán)干涉行政機關(guān)的立法活動。但不可否認(rèn)的是，司法審查依然是法治社會中控制行政權(quán)力的重要途徑，故探討對于設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的司法責(zé)任，即使基于權(quán)限或者理論基礎(chǔ)無法直接作出判決對設(shè)區(qū)的市行政立法不作為進(jìn)行實質(zhì)救濟(jì)，法院也應(yīng)當(dāng)有所作為，至少可以探索在司法層面確認(rèn)其行政立法不作為違法，作為追究相關(guān)人員其他責(zé)任和作出相應(yīng)賠償?shù)那疤岷突A(chǔ)。但畢竟法院不是行政機關(guān)的上級機關(guān)，只能通過確認(rèn)其違法督促改正，并在個案中以判決的形式彌補立法的缺失，維護(hù)行政相對人因立法不作為而損失的合法權(quán)益。為了避免司法過度干預(yù)行政立法活動，筆者建議可在司法機關(guān)介入行政立法不作為案件中設(shè)置行政復(fù)議前置程序，利害關(guān)系人如認(rèn)為設(shè)區(qū)的市政府存在立法不作為，應(yīng)首先申請行政復(fù)議。雖然《行政復(fù)議法》沒有把規(guī)章納入行政復(fù)議范圍，但利害關(guān)系人對于立法不作為行政復(fù)議后仍然對處理結(jié)果不服的，再通過司法途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益就顯得合情合理。

（四）侵權(quán)經(jīng)濟(jì)賠償

設(shè)區(qū)的市行政立法不作為雖然是違法行為，卻不一定造成具體損害以承擔(dān)國家賠償責(zé)任，不少學(xué)者堅持認(rèn)為立法行為不能成為國家賠償?shù)膶ο?，反對建立因立法而產(chǎn)生的國家賠償責(zé)任制度。但抽象行政行為侵權(quán)的現(xiàn)實性和直接性也是存在的，并且這樣的損害是現(xiàn)實和具體的。[10]當(dāng)行政機關(guān)因沒有履行立法義務(wù)與公民的具體權(quán)益被侵犯存在實質(zhì)、直接的因果關(guān)系，且在合理的期限內(nèi)沒有予以彌補和糾正，相關(guān)的利害關(guān)系人即可向法院提起訴訟控告政府立法不作為違法并取得賠償以維護(hù)自己的合法權(quán)益。如2001年日本熊本地方法院的“麻風(fēng)預(yù)防國家賠償訴訟案”中，熊本地方法院認(rèn)定立法不作為具有過失和有違法性存在，判決國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。[11]雖然本案中立法不作為指的是日本國會議院懈怠廢除《麻風(fēng)防治法》與本文中所指的立法不作為的含義并不一致，但從本案中可以看出，當(dāng)相關(guān)立法機關(guān)怠于行使立法權(quán)而直接、實質(zhì)性導(dǎo)致具體、現(xiàn)實的損害結(jié)果時，國家應(yīng)當(dāng)對因立法不作為受侵權(quán)的利害關(guān)系人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的賠償責(zé)任。當(dāng)然，對于抽象行政行為所涉及到的不特定多數(shù)的公民，為避免巨額國家賠償影響政府財政運行，應(yīng)當(dāng)在賠償數(shù)額上設(shè)定合理的上限，促使設(shè)區(qū)的市行政機關(guān)合法謹(jǐn)慎的行使立法權(quán)。

總之，《立法法》修改后賦予了設(shè)區(qū)的市一級政府規(guī)章立法權(quán)，這一修改順應(yīng)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，對地方立法權(quán)進(jìn)行了較為公平的配置。盡管可能存在“利益立法”等弊端，但對于促進(jìn)設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高地方法治建設(shè)水平具有重要的作用。而設(shè)區(qū)的市行政立法不作為卻是對這一制度構(gòu)建初衷的極大浪費，對社會所產(chǎn)生的危害不亞于任何違法行政行為。因此，探索設(shè)置設(shè)區(qū)的市行政立法不作為的法律責(zé)任追究制度是十分必要的。筆者根據(jù)設(shè)區(qū)的市行政立法不作為可能產(chǎn)生的實際后果在應(yīng)然性的層面上為其設(shè)置了四種法律責(zé)任，以期對相關(guān)立法機關(guān)及其組成人員形成權(quán)責(zé)一致的立法工作模式有所借鑒。但行政機關(guān)畢竟具有獨立的行政權(quán)能，過度干預(yù)可能會影響行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，不利于國家各機關(guān)的協(xié)調(diào)運作，這就需要在行政機關(guān)自主性權(quán)能發(fā)揮和接受立法監(jiān)督之間尋找一個平衡點。筆者嘗試在法律層面使設(shè)區(qū)的市政府立法機關(guān)及其工作人員為行政立法不作為承擔(dān)責(zé)任作出初步探討，目前《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和《國家賠償法》中關(guān)于抽象行政行為（規(guī)章）均不予受理的規(guī)定制約著設(shè)區(qū)的市行政立法不作為法律責(zé)任的追究和完善，如何將行政立法不作為的違法標(biāo)準(zhǔn)予以科學(xué)性量化，理清各種法律責(zé)任之間的適用條件，進(jìn)而從法律規(guī)定上完善行政立法不作為的法律責(zé)任體系，亟待我們作進(jìn)一步的研究和探討。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

The Legal Responsibility of the Inaction of Administrative

Legislation of the City Divided into Districts

Cao Jianshuai，Yang Hong

Abstract：The municipal government authorized by the legislative law can make its own legislation within the limits of authority，but it does not stipulate the corresponding legal liability of the authority.The construction of a country under the rule of law must first be supported by a consistent legal system with responsibilities and responsibilities.The provisions of the right to be accountable for the administrative legislative power of a district do not conform to the requirements of the construction of a country under the rule of law.The scope of the omission of the legislative power and the administrative districts of the city are defined，elaborated the administrative legislation omission form and may lead to harmful consequences，and to clarify that the administrative legislation omission way and to investigate the corresponding accountability system in the legal level of negligence act of legislation to be adjusted，in order to promote districts the municipal government legal cautious exercise of legislative power.

Key words：administrative legislation；inaction；the city divided into districts；legal responsibility