光伏項(xiàng)目開發(fā)過程研究及問題分析

李琦琪

摘 要： 目前國內(nèi)可再生能源的發(fā)展越來越快，特別是光伏電站的發(fā)展呈現(xiàn)出一種井噴式的發(fā)展，而在這蓬勃發(fā)展的背景下很多企業(yè)在光伏項(xiàng)目的開發(fā)過程中都碰到了或大或小的問題，本文以最近幾年光伏項(xiàng)目開發(fā)過程中容易出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，詳細(xì)分析了光伏電站開發(fā)過程中容易出現(xiàn)的問題并對這些問題出現(xiàn)的成因進(jìn)行了解答。

關(guān)鍵詞： 光伏；開發(fā)

Abstract： at present， the development of renewable energy in China is getting faster and faster， especially the development of photovoltaic power station presents a kind of blowout development. Under the background of the vigorous development， many enterprises have encountered large or small problems in the development of photovoltaic projects. This paper analyzes the problems that are easy to appear in the development of photovoltaic power plant and gives the reasons for these problems.

為了促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，中國于2005年頒布了《可再生能源法》，通過法律的手段規(guī)范光伏、風(fēng)電等可再生能源項(xiàng)目的開發(fā)、利用和推廣。同時(shí)，自2013年以來國家先后出臺了一系列扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，國內(nèi)迎來了一大波光伏項(xiàng)目投資的熱潮。

但需要注意的是，光伏項(xiàng)目作為新能源產(chǎn)業(yè)，不同于傳統(tǒng)的能源發(fā)電項(xiàng)目，具有投資主體多樣、建設(shè)程序復(fù)雜、政策不確定性大、環(huán)境干擾因素多等特點(diǎn)，在項(xiàng)目備案、用地、融資、并網(wǎng)、工程總承包、預(yù)約收購和補(bǔ)貼獲得等方面均可能面臨較多的法律風(fēng)險(xiǎn)，如果不能有效防控和應(yīng)對，將會給項(xiàng)目參與方造成重大的經(jīng)濟(jì)損失甚至承擔(dān)法律責(zé)任。

一、光伏項(xiàng)目如何履行備案手續(xù)

根據(jù)國家能源局《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》（國能新能[2013]329號）要求，自2013年8月29日起光伏項(xiàng)目已由核準(zhǔn)制改為備案制。目前，光伏電站項(xiàng)目由省級能源主管部門依據(jù)國務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定實(shí)行備案管理；其中分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行分級備案管理，可將備案權(quán)限下放到區(qū)（縣）能源主管部門，具體備案辦法由省級人民政府制定。

一般而言光伏項(xiàng)目的備案文件有效期為1-2年，項(xiàng)目投資主體應(yīng)在有效期內(nèi)開工建設(shè)或者竣工投產(chǎn)。在項(xiàng)目備案文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)或竣工投產(chǎn)的，需按照規(guī)定申請延期。否則，項(xiàng)目備案文件到期后自動失效，項(xiàng)目也將喪失享受國家資金補(bǔ)貼的資格。

二、光伏項(xiàng)目用地可以通過什么方式取得

目前光伏項(xiàng)目用地根據(jù)性質(zhì)主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。而未利用地是指除農(nóng)用地、建設(shè)用地以外的土地，如四荒地。對于建設(shè)用地，可通過出讓、租賃等方式取得項(xiàng)目用地。對于非建設(shè)用地，則需履行不同的用地手續(xù)。光伏項(xiàng)目占用農(nóng)用地的，無論是否為全部占用，以及占用農(nóng)用地大小，原則上均不得直接出讓，該項(xiàng)目所有用地部分均應(yīng)依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地等審批手續(xù)后，方可通過劃撥、出讓等方式取得項(xiàng)目用地。為此，項(xiàng)目投資方需盡量確保項(xiàng)目不占用農(nóng)用地。

三、光伏項(xiàng)目發(fā)包是否必須通過招標(biāo)投標(biāo)方式

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（原國家計(jì)委第3號令）進(jìn)一步規(guī)定，煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目屬于關(guān)系公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，無論是否使用國有資金投資，光伏電站作為新能源項(xiàng)目均屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。

從項(xiàng)目規(guī)模而言，如果是小型分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，有關(guān)采購達(dá)不到《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第七條規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。但是一旦光伏項(xiàng)目達(dá)到依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)模，即屬于法定必須招標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。但如果項(xiàng)目不屬于“使用國有資金投資項(xiàng)目”，除公開招標(biāo)外，還可以采用邀請招標(biāo)的方式進(jìn)行項(xiàng)目采購。實(shí)踐中，具有爭議的是民營投資的光伏電站項(xiàng)目，發(fā)包人和承人往往采用直接簽約的模式，存在因?yàn)椤皯?yīng)招標(biāo)而未招”導(dǎo)致合同無效的風(fēng)險(xiǎn)。

四、光伏項(xiàng)目的承包商需要具備什么資質(zhì)

光伏項(xiàng)目通常采用EPC、E+PC等工程總承包模式進(jìn)行建設(shè)，依據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市[2016]93號）文件精神，雖然分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的規(guī)模不同于光伏電站項(xiàng)目，實(shí)踐中也存在認(rèn)為分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不屬于建設(shè)工程項(xiàng)目的觀點(diǎn)，但《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》（國能新能[2013]433號）第十七條的規(guī)定，“分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和安裝應(yīng)符合有關(guān)管理規(guī)定、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、建筑工程規(guī)范和安全規(guī)范等要求。承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、咨詢、安裝和監(jiān)理的單位，應(yīng)具有國家規(guī)定的相應(yīng)資質(zhì)”。

五、光伏項(xiàng)目預(yù)收購有哪些風(fēng)險(xiǎn)

對于光伏開發(fā)企業(yè)來說，取得備案文件時(shí)前期工作的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，光伏項(xiàng)目的備案文件，通常稱為“路條”，是光伏電站建設(shè)的前置性文件，具有一定的稀缺性，因而實(shí)踐中會出現(xiàn)通過買賣“路條”進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。但《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》（國能新能[2014]445號）均禁止買賣項(xiàng)目備案文件，并且規(guī)定在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體，備案機(jī)關(guān)同意轉(zhuǎn)讓的，需重新辦理備案手續(xù)。鑒于此，實(shí)踐中為了不違反上述規(guī)定，光伏項(xiàng)目投資方往往采用在項(xiàng)目投產(chǎn)前，收購方與投資方簽訂預(yù)收購協(xié)議，約定在項(xiàng)目投產(chǎn)后將項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓及事先約定轉(zhuǎn)讓的條件的收購模式。當(dāng)然，實(shí)踐中也存在直接約定對項(xiàng)目公司進(jìn)行實(shí)際控制的情形，或者投資公司直接通過收購項(xiàng)目公司母公司的股權(quán)來取得相應(yīng)的實(shí)際控制權(quán)。

六、什么情況下能獲得光伏電價(jià)補(bǔ)貼

光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼分為地方財(cái)政補(bǔ)貼和中央財(cái)政補(bǔ)貼（國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼）。因光伏項(xiàng)目地方財(cái)政補(bǔ)貼各地規(guī)定存在較大差異，在此僅討論中央財(cái)政補(bǔ)貼。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，根據(jù)《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，其需具備的條件為，按照程序完成備案，且項(xiàng)目建成投產(chǎn)，符合并網(wǎng)相關(guān)條件，并完成并網(wǎng)驗(yàn)收等電網(wǎng)接入工作，確認(rèn)滿足補(bǔ)貼申請條件的，將被列入補(bǔ)助目錄。需特別注意，未納入補(bǔ)貼目錄的光伏電站項(xiàng)目不得享受國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。

以上這幾個(gè)問題是我們目前針對光伏項(xiàng)目調(diào)研過程中各家相關(guān)企業(yè)都會碰到的典型問題，通過對這些問題的分析可以加深我們對光伏項(xiàng)目開發(fā)過程的了解，更重要的是可以時(shí)刻提醒我們始終要堅(jiān)守法律這個(gè)紅線，特別是像我們這樣新進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的公司，更要以法律法規(guī)為依據(jù)，不盲目、不冒進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1]《能源發(fā)展十三五規(guī)劃》.

[2] 張慶明 《光伏投資分析》 理論導(dǎo)報(bào) 2013年第十二期.