人大監(jiān)督劍指國有資產(chǎn)管理

朱寧寧 張寶山

完善國有資產(chǎn)管理體制，加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，是黨的十八大和十八屆三中全會提出的重要任務(wù)，是黨加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、提升國家治理能力的重要工作。

2018年全國人大常委會監(jiān)督工作計劃中，有一項重磅內(nèi)容十分值得關(guān)注——今年10月舉行的全國人大常委會會議將審議國務(wù)院關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況的報告，重點聽取和審議金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的報告。

國有資產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障和改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。

黨的十八屆三中全會提出，要加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2017年12月30日，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）。

全國人大常委會預(yù)算工委負(fù)責(zé)人指出，《意見》印發(fā)實施，是貫徹落實黨的十八屆三中全會“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”改革任務(wù)，貫徹黨的十九大強調(diào)的加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一項重要改革舉措。

為何要加強人大對國資管理監(jiān)督

我國憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)并負(fù)有管理職責(zé)。全國人大常委會行使監(jiān)督國務(wù)院工作的職權(quán)；國務(wù)院在全國人民代表大會閉會期間，對全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作。

國有資產(chǎn)家底如何？從財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截至2016年底，經(jīng)濟(jì)價值可計量國有凈資產(chǎn)約84萬億元，其中，工商類企業(yè)53萬億元，金融類企業(yè)近12萬億元，行政事業(yè)單位19萬億元。除去這些大眾熟悉的國有企事業(yè)資產(chǎn)外，國有資產(chǎn)還包括豐富的自然資源資產(chǎn)和舉世矚目的文物資產(chǎn)，以及政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地、保障性住房、國家外匯儲備等資產(chǎn)。

如此種類繁多的國有資產(chǎn)，不同管理部門統(tǒng)計口徑不同，計算出的資產(chǎn)總額不一致；一家企業(yè)由多個部門管，“九龍治水”現(xiàn)象頻現(xiàn)；境外存在監(jiān)管空白；瀆職貪腐導(dǎo)致國資流失……國有資產(chǎn)底數(shù)不清、多頭管理、監(jiān)管空白等，成為國資監(jiān)管的難題。

近年來，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況工作取得積極進(jìn)展。全國人大常委會多次就國有資產(chǎn)管理聽取國務(wù)院專項工作報告，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能有所增強。

但也要看到，報告的主要是國務(wù)院國資委管理的企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況，還沒有完全覆蓋其他企業(yè)國有資產(chǎn)，特別是金融企業(yè)國有資產(chǎn)。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等國有資產(chǎn)管理情況，尚未列入制度化的報告范疇?？偟膩碚f，這項工作程序不夠規(guī)范，內(nèi)容覆蓋不夠完整，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能發(fā)揮還不夠充分，有待從制度上加以完善。

鑒于此，在我國開啟新一輪全面深化改革時，加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能便提上日程。其目的就是要實現(xiàn)人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的制度化、規(guī)范化。這是加強人民當(dāng)家作主制度保障、加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要舉措，有利于切實摸清國有資產(chǎn)家底，向全國人大和全國人民報告全口徑國有資產(chǎn)的明白賬。

“建立政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是強化人大監(jiān)督職權(quán)、明確政府報告責(zé)任的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，對于建設(shè)和發(fā)展新時代中國特色社會主義意義重大?！比珖舜筘斦?jīng)濟(jì)委員會主任委員徐紹史如是說。

如何布局國資管理監(jiān)督

建立國有資產(chǎn)管理情況報告制度，具體應(yīng)該怎么報告，報告什么，監(jiān)督什么，《意見》都作出了明確規(guī)定。

《意見》對國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計，對報告方式、報告框架、報告重點，全國人大常委會的審議程序、審議重點以及組織保障等作出了具體部署，提出了明確要求。

《意見》明確國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告與專項報告相結(jié)合的方式。綜合報告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項報告分別反映企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等國有資產(chǎn)管理情況。在每屆全國人大常委會任期內(nèi)，屆末年份國務(wù)院向全國人大常委會提交書面綜合報告并口頭報告；其他年份在提交書面綜合報告的同時就1個專項情況進(jìn)行口頭報告。

“這既有利于通過綜合報告全面反映國有資產(chǎn)的情況，摸清家底，充分體現(xiàn)全口徑要求，防止國有資產(chǎn)流失；又能夠通過專項報告集中反映某類國有資產(chǎn)的管理情況和存在的問題，回應(yīng)社會關(guān)切，推動解決問題，提高監(jiān)督實效?！比珖舜蟪Ｎ瘯A(yù)算工作委員會主任史耀斌說。

《意見》根據(jù)監(jiān)督法等法律關(guān)于聽取和審議專項工作報告程序的規(guī)定，設(shè)計了國有資產(chǎn)管理情況報告的審議程序，并明確全國人大常委會視情況需要可以綜合運用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式。必要時，可依法作出決議。

按照審議重點與報告重點既相呼應(yīng)，又有所側(cè)重的思路，意見提出了九個方面的監(jiān)督重點，以提高審議的針對性和監(jiān)督的有效性。這些審議重點包括：貫徹落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策情況；有關(guān)法律實施情況；全國人大常委會有關(guān)審議意見和決議落實情況；完善國有資產(chǎn)管理體制，落實黨中央有關(guān)國有資產(chǎn)和國有企業(yè)改革方案情況；國有資本服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支撐科技進(jìn)步、保障國家安全等情況；國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失制度的建立和完善，國有企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算等國有資產(chǎn)處置以及國有資產(chǎn)收益分配情況；推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)情況；有關(guān)審計查出問題整改情況；其他與國有資產(chǎn)管理有關(guān)的重要情況。

此外，《意見》還根據(jù)各類國有資產(chǎn)性質(zhì)和管理目標(biāo)，確定各類國有資產(chǎn)管理情況報告重點。

“我們將堅持問題導(dǎo)向，突出監(jiān)督重點，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，增強監(jiān)督實效，讓監(jiān)督長出牙齒?！比珖舜蟪Ｎ瘯A(yù)算工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，全國人大常委會在聽取和審議國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況報告工作時，將與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對國有資本經(jīng)營預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時與對政府綜合財務(wù)報告監(jiān)督工作相結(jié)合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產(chǎn)報告和監(jiān)督機制。

為加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督實效，意見明確規(guī)定，國務(wù)院要將全國人大常委會的審議意見分解細(xì)化到相關(guān)部門研究處理和整改，要健全問責(zé)機制，加大問責(zé)力度，對涉嫌違紀(jì)違法的依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并在6個月內(nèi)向全國人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責(zé)情況。

到2020年實現(xiàn)縣級以上地方全覆蓋

為了貫徹落實好這項改革舉措，全國人大常委會明確實施《意見》的路線圖和時間表。

記者了解到，今年10月召開的十三屆全國人大常委會第五次會議將聽取和審議國務(wù)院關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況的報告。

據(jù)悉，這次會議上，國務(wù)院在綜合報告各類國有資產(chǎn)管理情況的同時，將聚焦防范金融風(fēng)險，重點報告金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況，包括全口徑金融類企業(yè)國有資產(chǎn)的總體資產(chǎn)負(fù)債，國有資本投向、布局與風(fēng)險控制，境外投資形成的國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)監(jiān)管和保值增值，國有資產(chǎn)處置和分配，國有資產(chǎn)收益管理，推動國有資本做強做優(yōu)做大等情況，針對突出問題和不足提出下一步工作安排建議等。

這將是在《意見》頒布后，全國人大常委會第一次聽取和審議國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的報告。根據(jù)《意見》的要求，審議報告后，全國人大常委會將審議意見送國務(wù)院研究處理。國務(wù)院要在2019年4月底前，向全國人大常委會報告研究處理以及存在問題的整改和問責(zé)情況。

為幫助全國人大常委會組成人員更好地聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況的報告，全國人大常委會預(yù)算工委、全國人大財經(jīng)委將組織開展對金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的專題調(diào)研，并將專題調(diào)研報告印發(fā)10月召開的全國人大常委會會議，供全國人大常委會組成人員審議時參閱。

與此同時，《意見》還提出，全國人大常委會要加強對地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的指導(dǎo)；縣級以上地方要根據(jù)本地實際情況，建立政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度。為推進(jìn)各地貫徹實施《意見》，全國人大常委會明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市今年都要建立報告制度，全國地市一級今年也要爭取建立報告制度，2019年擴(kuò)大到有條件的縣級地方，2020年要實現(xiàn)全國所有縣級以上地方全覆蓋。

多地人大積極探索國資管理監(jiān)督工作

近年來，一些地方人大對開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作進(jìn)行了積極探索，取得了不少經(jīng)驗。

摸清國有資產(chǎn)的家底，是加強人大對國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的前提。因統(tǒng)計口徑不同，一家企業(yè)多個部門管理，不同管理部門計算出的資產(chǎn)總額不一致，資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)交叉和遺漏同時存在的情況下，摸清國有資產(chǎn)底數(shù)，是全國各地普遍面臨的難題。

為了解決這一難題，多地人大展開了廣泛深入的調(diào)研，以摸清國有資產(chǎn)的家底。

“我們較早開展對國有資產(chǎn)基本情況的調(diào)研，在2012年就牽頭組織陜西省國資、財政、審計、稅務(wù)等部門，對延長集團(tuán)等5個省屬大型企業(yè)國有資本經(jīng)營收益情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題并督促解決?！标兾魇∪舜筘斀?jīng)委副主任委員、常委會預(yù)算工委主任喬軍說，近幾年，陜西省人大常委會連續(xù)跟蹤調(diào)研，摸清了全省國有資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次、管理體制的基本情況，將國有資產(chǎn)監(jiān)督列入預(yù)算工委的日常工作，并與國有資產(chǎn)審計整改相結(jié)合，收到了較好的監(jiān)督效果。

“常委會財經(jīng)工委對省級國有資產(chǎn)的總體情況、資產(chǎn)總量、資產(chǎn)授權(quán)、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、政策規(guī)定等進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查摸底，通過調(diào)研，分析了國有資產(chǎn)管理中存在的主要問題，初步掌握了全省國有資產(chǎn)的大致家底和管理現(xiàn)狀?！焙颖笔∪舜蟪Ｎ瘯斀?jīng)工委主任趙文海說，從2016年開始，河北省開展了國有資產(chǎn)管理情況調(diào)研。

據(jù)介紹，河北省人大常委會成立了專門的調(diào)研組，先后到省國資委、財政廳、國土資源廳召開座談會，對交通廳、林業(yè)廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳等12個部門的國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行書面調(diào)查。

近年來，各地開展了形式多樣的試點工作，嘗試探索建立政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況工作制度。

2015年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)十二屆人大常委會第十九次會議聽取和審議了自治區(qū)人民政府關(guān)于國有資產(chǎn)管理工作情況的報告，并結(jié)合報告開展了專題詢問。

“自治區(qū)分管副主席和國資委、財政廳、人社廳等17個部門負(fù)責(zé)人到會應(yīng)詢。這次專題詢問，對于推動自治區(qū)人民政府進(jìn)一步加強和改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會財經(jīng)工委副巡視員高艷說。

陜西省人大常委會于2016年9月，首次聽取和審議了陜西省政府關(guān)于省屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的報告，首次就全口徑國有資產(chǎn)管理情況開展專題詢問。

“采取不定題、不定人、不回避、不看稿的方式，省政府分管副省長及省國資委、財政、發(fā)改、人社、工信、國土6個部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場接受詢問?！眴誊娬f，“短短兩個多小時，常委會組成人員和代表開門見山、直擊要害，就群眾關(guān)切和國有資產(chǎn)管理的重點難點問題發(fā)問。”

為給人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能提供重要保障，一些地方相繼出臺專門辦法，不斷完善監(jiān)督制度。

2014年11月，四川省綿陽市出臺了《綿陽市人民代表大會常務(wù)委員會國有資產(chǎn)管理監(jiān)督辦法》。辦法明確界定了國有資產(chǎn)及其監(jiān)督范圍和監(jiān)督重點，初步建立了政府向人大報告國有資產(chǎn)制度。

海南省人大常委會在2017年9月出臺了《海南省人民政府向海南省人大常委會報告國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況制度》。根據(jù)該制度，政府在向人大常委會提交國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況報告之前，人大常委會財經(jīng)委對報告進(jìn)行初步審查，提出初步審議意見，以提升審議的專業(yè)性和科學(xué)性。此外，還規(guī)定省人大常委會可以向社會公開征求意見。

隨著各級政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的建立，人大對國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，也將由過去的不確定、隨機性正式向制度化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。