“一線”作為 開創(chuàng)人大新局

沈仁研

15年來，在“八八戰(zhàn)略”指引下，在中共浙江省委領導下，省人大常委會堅持一張藍圖繪到底，一任接著一任干，緊緊圍繞中心服務大局，依法全面履行職責，積極探索創(chuàng)新，不斷推動人大制度和人大工作與時俱進、完善發(fā)展，為推進我省民主法治建設，推動治理體系和治理能力現代化，推動中國特色社會主義在浙江的生動實踐作出了積極貢獻。

立法與改革決策相銜接，發(fā)揮立法引領和推動作用

“小智治事，中智治人，大智立法”。15年來，省人大及其常委會秉承對科學立法、民主立法持之以恒的執(zhí)著與堅守，立法質量不斷提升，并穩(wěn)步推進設區(qū)的市行使立法權，為中國特色社會主義法律體系的形成提供了有益經驗，成為法治浙江建設進程中的一個耀眼路標。

在浙江，每條大小河流背后都有一個響亮的名字——河長。2017年7月28日，《浙江省河長制規(guī)定》經十二屆省人大常委會第四十三次會議審議通過。這是全國首個專門規(guī)范河長制內容的地方性法規(guī)。以立法形式，創(chuàng)新河湖管理模式，固化先進經驗，明確河長擔當，并為浙江6萬多名河長履職提供法制保障。

習近平總書記在浙江工作期間，強調要“重視創(chuàng)制性立法，體現立法特色”。省人大常委會在“凡屬重大改革都要于法有據”的前提下，堅持從實際出發(fā)，在增強特色上下功夫，做好立法與改革決策相銜接，充分發(fā)揮地方立法的補充、先行、創(chuàng)制作用。

2017年，制定中國（浙江）自由貿易試驗區(qū)條例，明確自貿區(qū)管理體制，對油品全產業(yè)鏈、大宗商品貿易自由化等進行制度設計，突出自貿區(qū)的浙江創(chuàng)造。

2008 年制定的城市管理相對集中行政處罰權條例，是全國首部省級有關城市管理相對集中行政處罰權的地方性法規(guī)。

2004 年制定的農民專業(yè)合作社條例，首次明確了農民專業(yè)合作社生產經營的法律地位，是我國第一部規(guī)范農民專業(yè)合作社的地方性法規(guī)。

讓每一部法律都成為精品，這是一種擔當，更是一種追求。省人大常委會以發(fā)揮人大在立法中的主導作用為抓手，不斷加強和改進立法工作，精益求精，推動立法從“有沒有”向“好不好”轉變。

在立法選項方面，建立法規(guī)立項公開征集制度、立法項目申報論證、法規(guī)建議項目逐項評估論證制度等，把好選項關。

在法規(guī)起草方面，普遍推行立法起草小組制度，重要法規(guī)草案由人大組織起草，增加專門委員會直接起草法規(guī)草案的比重；建立立法前評估制度，健全專家參與立法的工作機制等，把好起草環(huán)節(jié)關。

在法規(guī)草案審議方面，堅持二審和隔次審議制度，對涉及面廣、利益關系復雜的法規(guī)草案實行多審，不斷提高常委會審議法規(guī)草案的質量。

立法就是求取最大的社會公約數。省人大常委會堅持開門立法，不斷完善公民參與立法工作機制，堅持把立法當做一項“陽光下的民主事業(yè)”。

2015年1月25日，浙江省十二屆人大三次會議高票通過《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》。這是國內首部由人代會通過的社會養(yǎng)老服務專門性法規(guī)，也是自2001年以來浙江省首個提請人代會審議通過的地方性法規(guī)。

立法期間，省人大共收到省人大代表和各方面反饋的意見建議2000余條，法委、法工委逐條研究反饋意見，反復斟酌、慎重取舍，對條例草案作了多次修改，盡量吸納合理意見建議。民意在浙江省人大立法工作中的分量不斷“加碼”。

為了更加充分有效地發(fā)揮代表在立法中的作用，使立法更接地氣，省人大常委會于2014年建立了省人大代表分專業(yè)、有重點地參與立法工作機制，用務實的制度設計進一步增強代表參與立法的實效。該機制得到了全國人大的充分肯定，并在全國地方立法研討會上作專門交流和經驗推廣。

一系列立法工作機制創(chuàng)新，有力地推進了科學立法、民主立法，確保了立法“產品”的“出廠”質量。

2015年7月和9月閉幕的浙江省十二屆人大常委會第二十一次、第二十三次會議分別審議通過一項決定，溫州、金華、臺州、湖州、衢州等五家浙江設區(qū)的市和嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會，可以開始制定地方性法規(guī)。至此，浙江11個設區(qū)的市都擁有了立法權。

立法，對這9個設區(qū)的市來說是一個新事物，如何行使好立法權面臨著不小的考驗。省人大常委會加強對設區(qū)的市立法工作的指導。省人大常委會黨組制定下發(fā)《關于推進九個設區(qū)的市行使地方立法權的指導意見》，明確行使地方立法權應具備的基本條件。今年，省十三屆人大常委會第六次主任會議研究通過了《關于推進設區(qū)的市完善立法工作機制提高依法立法水平的指導意見（草案）》，為設區(qū)的市人大完善立法工作提供了指引。

各個設區(qū)的市堅持立法規(guī)范先行，依法有序推進地方立法工作，制定了一系列有操作性、可行性和地方特色的法規(guī)，為當地的改革發(fā)展注入了新的動力。

“票決制”讓決定權有了新落點

習近平總書記在浙江工作期間強調，“支持和保證人大及其常委會依法行使重大事項決定權，是實現黨的重大決策科學化、民主化、法制化的重要保障”。省人大常委會圍繞省委重大決策部署和社會關注的熱點問題，依法行使重大事項決定權，認真調研審議，作出決議決定，推進科學決策、民主決策和依法決策。

在行使重大事項決定權過程中始終堅持圍繞中心服務大局，先后就建設法治浙江、義烏市國際貿易綜合改革試點、促進全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢等決議決定，通過法定程序將省委的決策轉化為全省人民的共同意愿，推動了中央和省委重大決策部署和戰(zhàn)略舉措的貫徹落實。

針對“一府兩院”工作推進的重點難點，就食品安全、G20籌備與舉辦期間臨時性行政措施授權、加強幼魚資源保護促進浙江漁場修復振興、法院民事執(zhí)行、檢察機關法律監(jiān)督等作出決議決定，有效促進了重點難點問題的解決。

抓住代表關切、群眾關注的熱點難點問題，及時作出決議決定，充分保障和維護人民群眾的切身利益。2013年“黃浦江死豬事件”發(fā)生后，迅速作出加強畜禽養(yǎng)殖污染防治，促進畜牧業(yè)轉型升級的決定，贏得了社會贊譽。針對浙江地區(qū)臺風多，受自然災害威脅的人員拒絕轉移或者擅自返回危險區(qū)域問題，作出自然災害應急避險中人員強制轉移的決定，保障了人民群眾的生命安全。

與此同時，省人大常委會不斷探索落實決定權的新途徑，做實人大決定工作。

2017年5月，舟山市、定海區(qū)兩級政府實施的打通東河南路（橫河路）工程正式開工建設，這條困擾了周邊居民15年之久的“斷頭路”終于有了進展，也讓舟山市人大代表王志剛感到欣慰。

早在2002年，舟山市、定海區(qū)兩級政府就想打通東河南路，但弘生集團28戶職工所有的一幢4層建筑橫在道路中間，因為與其中6戶住戶溝通失敗，這幢建筑一直未能拆除，道路施工也因此受阻。

“直到今年，這項工程在市人大會上被列入民生實事票決項目，進度才陡然加快。經我們反復做工作，剩下的幾戶居民也意識到，這個項目并非是房地產公司的拆遷工程，而是人大代表投票決定實施的民生工程。至此，他們的抵觸情緒才消失?！庇嘘P人士表示，一切都得益于民生實事項目代表票決制。

發(fā)軔于浙江寧海的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)的民生實事項目代表票決制，是我省基層民主政治建設的一項實踐創(chuàng)新，是人民代表大會制度在基層民主政治建設中的生動實踐，已經成為我省各級人大依法討論決定重大事項的有效舉措。2017年3月，省人大召開現場會對這項工作予以在全省推廣。2017年7月，省委辦公廳下發(fā)了《關于實施民生實事項目人大代表票決制工作的意見（試行）》，明確要求市縣鄉(xiāng)三級人大要全面實施票決制工作。

截至2018年6月底，全省11個設區(qū)的市、89個縣（市、區(qū)）、907個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上都實施了票決制，實現市縣鄉(xiāng)層面全覆蓋，票決制工作已經從“盆景”變成為亮麗的“風景”，成為了浙江的又一張“金名片”。

增強監(jiān)督實效，回應社會關切

監(jiān)督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。習近平總書記在浙江工作期間，明確要求“要把加強監(jiān)督工作放在更加突出的位置，作為推進法治的基本環(huán)節(jié)來抓”，強調“人大對‘一府兩院進行監(jiān)督，是我國政治制度的安排，是人民當家作主的體現，是經濟社會全面協(xié)調發(fā)展的保證”。

這15年來，省人大常委會認真貫徹落實習近平總書記關于人大監(jiān)督的指示要求，依法監(jiān)督意識不斷增強，監(jiān)督工作不斷規(guī)范，監(jiān)督領域不斷拓寬，監(jiān)督方式方法不斷改進，監(jiān)督機制不斷完善，監(jiān)督實效不斷提高。

服務和保障省委重大決策部署落到實處，已經成為我省人大監(jiān)督工作的主旋律。省人大常委會緊緊抓住改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題、關系人民群眾切身利益的熱點難點問題精心選題，精選載體和抓手，依法開展監(jiān)督，著力推動中央和省委重大決策部署落實。為加強經濟領域重大問題的監(jiān)督，堅持聽取和審議省政府半年度工作報告，開展全面深化改革、創(chuàng)新驅動發(fā)展、省重大項目實施等方面監(jiān)督，助推經濟轉型升級。

每一項事關發(fā)展大局的工作中，人大監(jiān)督不走過場，有力地助推了中心工作。

2016年11月初，由省人大常委會副主任姒健敏帶隊的檢查組，奔赴麗水開展食品安全審議意見落實情況的跟蹤檢查。而這，已經不是省人大常委會第一次關注食品問題。

注重強化跟蹤監(jiān)督，對重點事項持續(xù)深入開展跟蹤監(jiān)督，通過連續(xù)幾年的層層遞進、步步深入，推動相關熱點問題的解決是我省人大監(jiān)督工作的鮮明特征。如，在2012年全省開展食品安全執(zhí)法檢查、作出決定的基礎上，2013年至2017年連續(xù)五年通過執(zhí)法檢查、專項審議、專題詢問、滿意度測評等形式，每年選擇幾個重點，連續(xù)開展監(jiān)督，取得了明顯成效。

除了開展食品安全執(zhí)法檢查和跟蹤監(jiān)督，我省還就教育、養(yǎng)老保險基金管理、養(yǎng)老服務體系建設等方面開展專項審議。為加強生態(tài)環(huán)境領域問題的監(jiān)督，連續(xù)開展生態(tài)省建設和環(huán)境保護執(zhí)法檢查和跟蹤督查，采取全省統(tǒng)一部署、上下配合方式開展水污染防治、飲用水水源保護、“剿滅劣V類水”等專項監(jiān)督。聽取和審議了節(jié)能減排、保護海洋環(huán)境、環(huán)境狀況和環(huán)境目標保護等報告。

我省還以執(zhí)法檢查為重要形式，把加強執(zhí)法檢查工作擺在重要位置，改進檢查方式，加大檢查力度，推動整改落實，保證憲法法律和法規(guī)在我省得到有效實施。如，2004年習近平同志直接領導了在全省范圍內開展生態(tài)建設和環(huán)境保護執(zhí)法檢查，推動解決了一批全省生態(tài)環(huán)境保護工作中存在的突出問題。

同時，圍繞同一議題，省人大常委會精選監(jiān)督角度，針對不同問題，由淺入深，循序漸進，做到前后呼應，避免了“重復勞動”，讓監(jiān)督“環(huán)環(huán)相扣”。

2015年11月30日至12月4日，省十二屆人大常委會第二十四次會議召開，會議聽取和審議了省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省司法廳關于依法履職、公正司（執(zhí)）法整改工作情況的報告，首次舉行司法專題詢問會，網上網下同步詢問，并進行了滿意度測評。

如果說跟蹤監(jiān)督已經成為增強人大監(jiān)督實效、推動重點和難點問題解決的一個有效辦法，那么這個辦法與“跟蹤檢查‘回頭看”“滿意度測評”“專題詢問”“聽取審議報告”“網上問卷調查”手段交叉使用、接力推進、形成合力，又激發(fā)出更為奇特的監(jiān)督效果。

如在2013年開展食品安全審議意見落實情況跟蹤檢查時，為增強檢查針對性、有效性，檢查組還利用浙江人大代表履職服務平臺，開展食品安全網上問卷調查，開辟專門交流討論區(qū)，共有1900多名代表參與了平臺活動，效率良好。

監(jiān)督的力量，在于動真。打出監(jiān)督“組合拳”雖然只是監(jiān)督形式的小改進，卻是增強監(jiān)督實效的大進步。而在浙江大地上，各地人大也積極探索創(chuàng)新，涌現出如溫嶺“參與式預算”、臺州等地的“兩官”履職評議、云和縣特定問題調查等好做法好經驗，合力推進了全省人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展。

履職活動精彩紛呈，代表作用日益彰顯

人大代表生活在人民群眾當中，是做好人大監(jiān)督工作的“潛水艇”“千里眼”。15年來，浙江省人大開展主題監(jiān)督活動為代表提供履職平臺；全覆蓋代表聯絡站，架起代表與百姓之間的“連心橋”；推進信息化建設，為代表履職提供便利條件，代表主體作用獲得了更加廣闊的提升。

2017年，省人大常委會部署開展剿滅劣Ⅴ類水專項審議和“剿滅劣Ⅴ類水、人大代表在行動”主題活動，發(fā)動全省四級人大和8萬多名各級人大代表全面投入剿滅劣Ⅴ類水攻堅戰(zhàn)，烈日酷暑難阻人大代表履職腳步。

這僅僅只是人大代表履職的一個身影。圍繞省委重大決策部署，省人大常委會組織全省8萬多名各級人大代表上下聯動，為中心工作的落實貢獻力量。近年來，先后組織代表“關心母親河溪、查找水污染源、恪盡代表職責”、查找不適應全面深化改革要求的法律法規(guī)條文、群眾辦事審批難事項、改革發(fā)展短板、監(jiān)督已治理的河、十大組合拳落實情況等主題活動，專題聽取群眾的意見建議，提出一大批針對性較強的意見建議，支持和推動“一府兩院”改進各方面的工作。

此外，全省各級人大將加強常委會與代表、代表與人民群眾這兩個方面的聯系作為代表的基礎工程加以推進，為暢通民意表達、促進公民有序政治參與方面積累了有益經驗。一方面，推進人大常委會聯系代表常態(tài)化。2013年省人大常委會建立了“浙江人大代表履職服務平臺”，為浙江8萬多名全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級人大代表的履職提供及時、全面的服務。另一方面，推進代表與人民群眾的陣地化聯系。加強代表聯絡站建設，為代表聯系群眾提供固定的場所，實現人大代表聯絡站名稱統(tǒng)一、正式掛牌、場所固定、制度上墻。逐步在代表履職服務平臺上設立網上代表聯絡站，實現群眾與代表之間建立全天候的聯系。目前，全省共建成代表聯絡站2600多個、網上代表聯絡站940多個，切實打通了代表聯系服務群眾的“最后一公里”，在建成覆蓋全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的代表聯系群眾陣地體系方面走在了全國前列。

代表議案建議督辦效果直接影響到代表聯系群眾的積極性。實踐中，“建議長跑、提了白提”，辦理單位“注重辦理的態(tài)度，不解決實際的問題”等現象不僅挫傷了代表履職的積極性，也損害了代表在民眾心目中的形象。

對此，省人大常委會著力在推動問題的落實解決上做文章。2014年浙江省政府在全國率先實施省長領辦省人大代表重點建議制度，全省各級政府相繼建立了本級政府領導領辦省人大代表重點建議制度，并逐步推行承辦單位負責人領辦重要建議制度。省人大常委會逐步建立健全常委會重點督辦建議制度，由主任會議成員領銜相關專門委員會，選擇一定數量的建議，對其辦理情況進行跟蹤檢查。

此外，健全和完善代表參與建議辦理評價機制，在承辦單位向代表征求意見的基礎上，實施人大常委會向代表征求評價意見，確保對辦理工作評價的客觀性。