存款保險早期糾正制度：理論分析與經(jīng)驗借鑒

靳羽

摘 要：我國存款保險采取“風(fēng)險最小化型”制度設(shè)計，《存款保險條例》明確賦予存款保險基金管理機構(gòu)以“采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施”的監(jiān)管權(quán)力，但操作細則的缺失將制約早期糾正制度功效的正常發(fā)揮。早期糾正制度有助于防范銀行道德風(fēng)險、抑制銀企之間信息不對稱、激發(fā)銀行股東和董事的監(jiān)督動機。我國應(yīng)吸收借鑒國際經(jīng)驗，明確存款保險基金管理機構(gòu)獨立監(jiān)管地位和權(quán)限，明確各機構(gòu)之間的監(jiān)管職能劃分，加速推進風(fēng)險監(jiān)測、信息分享、市場退出等配套機制建設(shè)，形成分工協(xié)作、各司其職的金融監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：存款保險；存保機構(gòu)；早期糾正；金融風(fēng)險；監(jiān)管體制

中圖分類號：F127.8 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（4）-0014-05

2015年5月1日，《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）的頒布施行，標(biāo)志著顯性存款保險制度在我國的正式建立。明確存款保險基金管理機構(gòu)（以下簡稱“存保機構(gòu)”）的職能定位，是實現(xiàn)存款保險制度正常運行的基本保障。迄今為止，全世界共有113個國家建立起存款保險制度，存保機構(gòu)的職能權(quán)限可大致劃分為“付款箱型”（Pay-box Plus）、“成本最小化型”（Cost Minimize）和“風(fēng)險最小化型”（Risk Minimize）三種類型?！案犊钕湫汀贝姹C構(gòu)多被定性為商業(yè)公司，只是在銀行破產(chǎn)之際被動承擔(dān)存款賠付義務(wù)，不具有任何風(fēng)險預(yù)防與處置職能，以2009年金融改革之前的英國為典型代表。其余兩種類型下，存保機構(gòu)或直接被定性為政府機構(gòu)，或被定性為政府與銀行合作的特殊機構(gòu)，均履行職能，除承擔(dān)“付款箱”義務(wù)之外，還被賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)，如問題銀行風(fēng)險監(jiān)測以及風(fēng)險處置等，但不同定性下的監(jiān)管權(quán)限又不盡相同，如日本、法國、西班牙、俄羅斯諸國的存保機構(gòu)享有風(fēng)險處置職能，美國、加拿大的存保機構(gòu)則還享有旨在強化事前風(fēng)險防范的審慎監(jiān)管職能。

一、存款保險早期糾正制度演進歷程

1929年的經(jīng)濟大蕭條重創(chuàng)美國金融業(yè)，銀行大面積陷入流動性危機之中，僅1930年就有1350家銀行被迫停業(yè)，因大量存款無法及時兌付，銀行體系日益喪失民眾信賴，遂形成擠兌風(fēng)潮，造成1933年近4000家銀行倒閉的嚴(yán)峻局面。美國國會緊急采取一系列整頓金融體系、重建民眾信心的措施，其中最重要的是1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act），決定組建聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），并于次年通過《聯(lián)邦存款保險法》（Federal Deposit Insurance Act），該法第9條（b）（1）明確規(guī)定FDIC系美國金融監(jiān)管體系法定成員，定性為政府機構(gòu)。

存款保險制度有效緩解了大蕭條時期的銀行倒閉潮，但在應(yīng)對20世紀(jì)80年代末的儲貸危機時，則因破產(chǎn)銀行多、賠付金額大，致使存款保險基金快速萎縮，幾乎陷于束手無策的窘境。有學(xué)者反思認為，儲貸危機的根源在于政府實施的放松監(jiān)管政策助長了銀行的道德風(fēng)險：一是監(jiān)管部門明知存款保險基金余額不足，卻采用虛假數(shù)據(jù)掩蓋資金缺口事實；二是以降低資本標(biāo)準(zhǔn)的方式放任資不抵債的銀行繼續(xù)維持經(jīng)營（Kane，1989）。針對監(jiān)管部門自由裁量權(quán)邊界不清晰、放大道德風(fēng)險的問題，有學(xué)者運用非均衡理論進行研究，發(fā)現(xiàn)資本充足率監(jiān)管能夠有效降低銀行風(fēng)險（Wall等，1990）。還有學(xué)者建議根據(jù)銀行資本充足率水平，將銀行區(qū)分為健康銀行、潛在問題銀行、嚴(yán)重問題銀行和強制重組問題銀行四種類型，并分別實施不同的監(jiān)管措施（Kaufman等，1991）。

以上建議最終被國會于1991年通過的《聯(lián)邦存款保險公司改進法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，簡稱FDICIA）吸收采納，該法以資本充足率為核心指標(biāo)將銀行劃分為資本良好（well capitalized）、資本充足（adequately capitalized）、資本不足（under-capitalized）、資本顯著不足（significantly under-capitalized）、資本嚴(yán)重不足（critically under-capitalized）五類。FDICIA賦予FDIC獨立或會同其他監(jiān)管機構(gòu)針對各類問題銀行以實施早期糾正措施的權(quán)力，其中針對第二至第四類問題銀行可采取的早期糾正措施均包括“強制性監(jiān)管措施”和“選擇性監(jiān)管措施”兩種，前者為必須采取的措施，后者則由FDICIA根據(jù)實際需要自由選擇。至于第五類“資本嚴(yán)重不足”的問題銀行，即資本充足率低至2%時，F(xiàn)DICIA必須采取強制接管措施，并通過過橋銀行、收購與承接、公開銀行救助等多種手段對接管銀行的資產(chǎn)、債務(wù)實施多元化處置組合，據(jù)以嚴(yán)控處置成本，實現(xiàn)最佳處置效果之外（Faure等，2013）。存款保險早期糾正制度有效緩解了美國的儲貸危機，據(jù)統(tǒng)計，F(xiàn)DICIA實行后的兩年間，美國銀行資本增加額達650億美元，資本充足率由6.75%升至8.01%。

美國早期糾正制度的實施成效有目共睹，效仿跟進的立法案例不斷增加。日本經(jīng)濟于20世紀(jì)90年代陷入泡沫破裂的泥淖，當(dāng)局對各種或明或暗的擔(dān)保持放任的監(jiān)管寬容態(tài)度，致使銀行壞賬不斷攀升，金融危機日趨加?。≧obert 和Kletzer，2004 ）。為應(yīng)對危機，日本政府實施一系列金融監(jiān)管改革，其中最為引人矚目的措施是成立獨立的專責(zé)金融監(jiān)管的金融管理局，并于1998年引入美國早期糾正制度，亦以資本充足率指標(biāo)作為金融管理局采取不同早期糾正措施的依據(jù)。韓國于2009年修訂《存款人保護法案》，旨在強化韓國存款保險公司（KDIC）的風(fēng)險監(jiān)管職能，其中的核心是賦予存保機構(gòu)以采取早期糾正措施的權(quán)力。英國于2009年通過新的《銀行法案》（Banking Act），一改存保機構(gòu)“付款箱”的單一職能，明確賦予存保機構(gòu)以問題銀行處置權(quán)限。國際存款保險協(xié)會（IADI）最新統(tǒng)計結(jié)果顯示，“付款箱型”存保機構(gòu)的比例逐年降低，“成本最小化型”和“風(fēng)險最小化型”的比例已從2005年的50%上升至2014年的近65%（姚東旻等，2015）。

二、存款保險早期糾正制度的理論基礎(chǔ)

（一）防范銀行道德風(fēng)險

盡管存款保險制度被巴塞爾委員會界定為金融安全網(wǎng)三大工具之一，國際貨幣基金組織（IMF）亦將其視作發(fā)展中國家的“最佳政策”建議（IADI，2012），但支持與反對的學(xué)術(shù)爭議始終不絕于耳。反對意見的主要理由是存款保險制度容易誘發(fā)道德風(fēng)險。存款保險會削弱市場約束力，放松存款人對銀行的監(jiān)督，誘導(dǎo)銀行道德風(fēng)險和過度冒險行為，但卻無須支付額外成本，會加大銀行體系的脆弱性（Keeley，1990；Miller，2006）。追求高風(fēng)險投資的銀行往往通過高利率吸引資金，如冰島銀行普遍為儲戶提供遠高于同期歐洲大陸的利率，導(dǎo)致銀行償付能力下降，此舉被視為冰島2008年爆發(fā)金融危機的重要原因之一。盡管如此，學(xué)術(shù)界的主流意見是采取措施革除弊端，而非徹底廢除存款保險制度，如近年有代表性的學(xué)術(shù)主張認為，存款保險固然會助長道德風(fēng)險，但同時也有助于增強存款人信心，一旦發(fā)生經(jīng)濟動蕩時可以有效遏制傳染性擠兌的發(fā)生概率，因此，存款保險對銀行風(fēng)險與金融穩(wěn)定性的凈效應(yīng)取決于該制度本身的利弊權(quán)衡（Anginer等，2014）。我國有學(xué)者選取91個設(shè)有存款保險制度的國家進行實證研究，發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管的嚴(yán)格程度與存款保險導(dǎo)致的道德風(fēng)險大小間呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系，即金融監(jiān)管越嚴(yán)格，存款保險造成的道德風(fēng)險越低，金融穩(wěn)定效應(yīng)越明顯，而早期糾正制度則是判斷該國金融監(jiān)管嚴(yán)格程度的主要衡量指標(biāo)之一。

（二）抑制銀企之間信息不對稱

信息不對稱（asymmetric information）是微觀經(jīng)濟學(xué)和信息經(jīng)濟學(xué)的元概念，泛指交易雙方對交易對象質(zhì)量等信息掌握的情況不對等，因信息不對稱所引發(fā)的交易主體的各種不誠實行為，主要用逆向選擇（adverse selection）和道德風(fēng)險兩個概念加以描述（Allen和gale，1987）。銀行與企業(yè)之間的信息不對稱現(xiàn)象會引發(fā)信貸市場逆向選擇和道德風(fēng)險，從而加劇信貸風(fēng)險。首先，利率存在正向和逆向的雙重選擇效應(yīng)，提高利率可以增加銀行貸款收益，但資信良好的客戶則會因擔(dān)心成本太高、違約風(fēng)險累積等因素而退出信貸市場，從而造成信貸資源向資信欠佳者傾斜的現(xiàn)象（Stieglitz，2001）；其次，由于信息不對稱，借款企業(yè)可能從事超出銀行預(yù)期的高風(fēng)險投資，或者在有能力償還貸款的情況下故意違約（Welch，2013）。信息不對稱造成的以上兩種現(xiàn)象無疑都會提高銀行壞賬率、損害銀行流動性，從而累積金融風(fēng)險。

從具體監(jiān)管權(quán)配置情況觀察，目前存保機構(gòu)主要擁有兩項權(quán)力：一是信息收集權(quán)，除自行收集銀行相關(guān)信息之外，IADI建議賦予存保機構(gòu)從其他金融安全網(wǎng)成員獲取信息的權(quán)力，也就是建立起各監(jiān)管機構(gòu)之間的信息分享機制；二是早期糾正措施實施權(quán)，依據(jù)介入程度，主要包括三種類型：勸告類，一般涵蓋發(fā)放風(fēng)險警示函、約見問題銀行高管、勒令問題銀行簽署承諾書等；糾正類，一般涵蓋勒令問題銀行增加資本金、限制高管薪酬水平、限制股東分紅、限制新業(yè)務(wù)開展和增設(shè)分支機構(gòu)等；介入類則是最有效也是最苛刻的早期糾正權(quán)力，主要包括派駐現(xiàn)場專員、強制接管等。

各國現(xiàn)行早期糾正制度無不采取“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”手段，即以明確的觸發(fā)機制對早期糾正的監(jiān)管邊界施加約束，主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，通過設(shè)定明確的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，限定早期糾正措施的實施對象，只有觸發(fā)閾值的問題銀行才是適格監(jiān)管對象；其次，明確設(shè)定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與強制監(jiān)管措施或裁量監(jiān)管措施的對照關(guān)系，限定存保機構(gòu)的權(quán)限范圍。從美國、韓國等國家和地區(qū)的金融監(jiān)管實踐觀察，早期糾正制度的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施選擇呈現(xiàn)日益細化的趨勢，從而在保證監(jiān)管措施靈活性與權(quán)威性、不妥協(xié)性有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對銀行形成化解信息不對稱問題的有效激勵，一方面抑制銀行追求利潤的無節(jié)制沖動，以風(fēng)險可控為利潤追求的首要前提，合理設(shè)定利潤與風(fēng)險之間的匹配關(guān)系，避免利率逆選擇傾向；另一方面迫使銀行采取更加積極、主動的貸款用途監(jiān)督策略，有效控制資金流向與運營收益情況，避免道德風(fēng)險危及信貸資金安全。

（三）激勵銀行股東和董事的監(jiān)督動機

商業(yè)銀行作為金融類公司企業(yè)，固然具有一定的特殊性，但仍應(yīng)遵循公司治理的基本邏輯。一般認為，公司治理涵蓋內(nèi)部和外部兩個層次，前者主要是指股東、董事與管理層之間的權(quán)利義務(wù)配置結(jié)構(gòu)，后者則強調(diào)公司接管的功能（Shleifer和Vishny，1997）。公司契約論認為，公司的本質(zhì)就是利益相關(guān)方之間一系列契約的組合，契約的不完整性決定必須賦予某些利益相關(guān)者以采取行動或授權(quán)他人采取行動的剩余權(quán)力（residual power），公司的團體性決定權(quán)力的行使只能采取投票表決方式。現(xiàn)代公司之所以將投票權(quán)賦予股東，因為股東是公司剩余財產(chǎn)索取權(quán)人（residual claimants），他最終承擔(dān)了由于公司經(jīng)營業(yè)績優(yōu)劣而導(dǎo)致的收益和損失的風(fēng)險，公司董事則對公司和股東承擔(dān)信義義務(wù)，扮演“委托-代理”模型中的受托人角色（Ester brook等，1991）。因此，當(dāng)公司經(jīng)營失敗破產(chǎn)倒閉時，股東是損失的最終承擔(dān)者，董事則須就其有悖信義義務(wù)的經(jīng)營決策承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，故他們天然具有監(jiān)督公司經(jīng)營狀況的動機。但是，由于股東投資目的各不相同，戰(zhàn)略投資者更關(guān)心公司的長遠發(fā)展，純粹財務(wù)投資者則更關(guān)心短期經(jīng)濟利益，所以相較而言，戰(zhàn)略投資者的監(jiān)督動機更強，純粹財務(wù)投資者則較弱。同樣，公司董事的監(jiān)督動機可能會因私利驅(qū)使而遭到侵蝕，如不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易等。

存款保險早期糾正制度則有助于激發(fā)股東和董事的監(jiān)督動機，首先，無論是戰(zhàn)略投資目的抑或純粹財務(wù)投資目的，制約股東監(jiān)督功能的重要因素在于股東與管理層之間信息不對稱的客觀存在，實踐中常見的情況往往是銀行已經(jīng)陷入經(jīng)營困境之時，股東才知道確切信息，但為時已晚。早期糾正制度則可以有效緩解信息不對稱造成的股東無力監(jiān)督狀態(tài)，存保機構(gòu)作為專業(yè)性金融監(jiān)督機構(gòu)，能夠通過各種手段及時察覺銀行風(fēng)險，銀行股東就能夠及時、準(zhǔn)確地知曉銀行經(jīng)營相關(guān)風(fēng)險狀況，從而激發(fā)其監(jiān)督的積極性、針對性和有效性。其次，董事會是銀行經(jīng)營決策機關(guān)，董事個人是否嚴(yán)格遵循信義義務(wù)履職，對銀行的經(jīng)營風(fēng)險有直接影響。一旦董事履職超出“商業(yè)判斷規(guī)則”的保護范圍，甚至出于謀取私利目的侵蝕銀行利益，相較于股東抑或其他監(jiān)管機構(gòu)而言，早期糾正制度能夠令存保機構(gòu)更加便捷和及時地獲悉并采取相應(yīng)措施，從而對董事形成愈加細密的監(jiān)督網(wǎng)，迫使其按照金融市場規(guī)律和信義義務(wù)的要求履職，并提升其監(jiān)督、制約管理層的積極性。

三、我國存款保險早期糾正制度的問題與完善建議

（一）現(xiàn)狀與問題

當(dāng)前，在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度體系內(nèi)，存保機構(gòu)和銀監(jiān)會均享有早期糾正權(quán)。首先，《條例》第七條明確賦予存保機構(gòu)以早期糾正權(quán)的同時，還在第十五條、第十六條規(guī)定，存保機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以提出風(fēng)險警示；投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險基金安全的，存保機構(gòu)有權(quán)要求其采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施，若投保機構(gòu)未在存保機構(gòu)規(guī)定期限內(nèi)改進，存保機構(gòu)有權(quán)提高保險費率。其次，中國銀監(jiān)會于2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）引入“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”理念，第二十三條規(guī)定了商業(yè)銀行資本充足率最低要求，第一百五十三條依照資本充足指標(biāo)狀況，將商業(yè)銀行區(qū)分為四類，第一百五十四條至第一百五十七條分別規(guī)定了銀監(jiān)會針對各類商業(yè)銀行可以采取的監(jiān)管措施，涵蓋勸告、糾正、介入三種類型。

以上制度安排主要存在以下弊端：一是早期糾正權(quán)力配置不科學(xué)。目前，銀監(jiān)會偏重于合規(guī)性監(jiān)管和事后風(fēng)險化解，存保機構(gòu)實施的早期糾正措施則屬于過程監(jiān)管，側(cè)重于事前的風(fēng)險發(fā)現(xiàn)與預(yù)防。但是從各國歷次金融危機的爆發(fā)過程觀察，“事前”與“事后”之間并不存在清晰的界限，金融風(fēng)險的萌發(fā)、積累與質(zhì)變并不總是以能夠區(qū)辨的過程加以呈現(xiàn)，因此，存保機構(gòu)理應(yīng)被賦予全面的早期糾正權(quán)力。二是早期糾正措施缺乏可操作性?！稐l例》只是原則性規(guī)定存保機構(gòu)針對問題銀行可以采取的早期糾正措施，《辦法》雖然規(guī)定了問題銀行觸發(fā)干預(yù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，但只是規(guī)定了銀監(jiān)會“可以”采取的措施，并未如美國FDICIA那樣規(guī)定“必須”采取的措施，過大的自由裁量權(quán)恐將制約早期糾正制度功效的發(fā)揮。三是相關(guān)配套制度建設(shè)尚待加速推進。如存保機構(gòu)與其他監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管機制尚未建立，處置問題銀行時易于形成監(jiān)管重疊或空白現(xiàn)象；存保機構(gòu)對所有投保銀行的風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警體系尚未建立，致使早期糾正制度的實施需要承擔(dān)過高的甄別成本等。

（二）對策建議

首先，賦予存保機構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力。立足于我國金融市場現(xiàn)狀，堅持“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”的監(jiān)管思路，賦予存保機構(gòu)與其功能定位相匹配的監(jiān)管權(quán)限。為此，一是要明確存保機構(gòu)與銀監(jiān)會采取早期糾正措施的權(quán)限范圍；二是立足于“防范于未然”的功能定位，強化風(fēng)險指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、針對性，在此基礎(chǔ)上賦予存保機構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力，除勸告類、糾正類之外，還應(yīng)賦予強制接管等介入類權(quán)力；三是鑒于我國銀行金融資產(chǎn)體量大、經(jīng)營狀況復(fù)雜的客觀現(xiàn)實，堅持靈活性與強制性有機結(jié)合的措施配置導(dǎo)向，借鑒FDICIA監(jiān)管經(jīng)驗，將早期糾正措施區(qū)分為“可以”和“必須”兩類，避免自由裁量權(quán)過大滋生的監(jiān)管寬容問題。構(gòu)建基于“成本-收益”的早期糾正措施分析框架，對具體問題銀行可供選擇的早期糾正措施的運行成本與效益進行分析，提高早期糾正制度的針對性和實效性。

另一方面，完善早期糾正制度的相關(guān)配套機制。一是完善銀行業(yè)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建重大風(fēng)險識別與預(yù)警機制。重大風(fēng)險的發(fā)生往往都體現(xiàn)為某些指標(biāo)的異常變動，為強化對銀行重大風(fēng)險監(jiān)測的準(zhǔn)確性和全面性，必須建立多維度的流動性風(fēng)險監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測指標(biāo)體系，除資本充足率指標(biāo)外，還應(yīng)涵蓋流動性比例、核心負債依存度、流動性覆蓋率、客戶存款集中度、同業(yè)負債集中度等。二是建立健全信息系統(tǒng)和信息分享機制。為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，必須充分運用信息技術(shù)手段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、上報、分析、指標(biāo)異常變動提示等整個監(jiān)測流程的快速、便捷，有效縮短早期糾正措施的介入時間。金融風(fēng)險監(jiān)測與處置是一項系統(tǒng)性工程，雖然各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管重點和職能定位有所差異，但風(fēng)險的聚集并非總是體現(xiàn)為一個清晰可辨、逐步深化的過程，因此，必須打破監(jiān)管職能區(qū)分，建立高效的監(jiān)測信息分享機制，以便凝聚各方優(yōu)勢、形成監(jiān)管合力。三是完善金融機構(gòu)退出機制。存款保險制度是否能夠取信于民，關(guān)鍵取決于該制度能否最大限度地保護儲戶經(jīng)濟利益，因此，《條例》僅規(guī)定存保機構(gòu)的賠付義務(wù)和賠付限額顯然是不夠的，未來制定的《存款保險法》、《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》應(yīng)建立完善的金融機構(gòu)退出機制，賦予存保機構(gòu)以主導(dǎo)問題銀行處置和破產(chǎn)的法律地位，可以采取諸如重整、并購、過渡銀行、追究相關(guān)人員經(jīng)濟責(zé)任等保障儲戶利益的措施。

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