公共圖書館總分館管理模式對比研究
——以深圳市寶安區(qū)為例

(深圳市寶安區(qū)圖書館，廣東 深圳 518101)

1 引 言

公共圖書館總分館制，是指在一個(gè)合適的地域單元內(nèi)，由一個(gè)或多個(gè)建設(shè)主體建成一個(gè)“公共圖書館群”，形成圖書館服務(wù)體系，提供普遍均等的服務(wù)。總分館制管理模式是目前國內(nèi)外公共圖書館為實(shí)現(xiàn)資源共享、服務(wù)一體化而普遍采用的組織形式和服務(wù)模式。構(gòu)建區(qū)域性公共圖書館總分館服務(wù)體系，可以實(shí)現(xiàn)資源、技術(shù)與業(yè)務(wù)上的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行集中使用，讀者活動(dòng)聯(lián)動(dòng)開展，從而更好地提升總分館體系成員館的整體服務(wù)效能。

發(fā)達(dá)國家在公共圖書館總分館體系建設(shè)與管理方面有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)：始建于1872年的洛杉磯公共圖書館，包括1個(gè)中心圖書館和72個(gè)分館，擁有600多萬冊館藏，服務(wù)近400萬用戶。我國香港和新加坡的公共圖書館系統(tǒng)都實(shí)行總分館制，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，業(yè)務(wù)活動(dòng)統(tǒng)籌規(guī)劃。新加坡國家圖書館在新加坡圖書館事業(yè)當(dāng)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，并負(fù)責(zé)全國圖書館的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)工作，下設(shè)10個(gè)分館。香港公共圖書館服務(wù)體系屬于多層次的總分館服務(wù)體系，形成了頂層、中層和基層的多層次架構(gòu)，即“中央圖書館”(頂層)、主要圖書館(中層)、分區(qū)圖書館、小型圖書館和流動(dòng)圖書館(基層)?！爸醒雸D書館”是由香港特區(qū)政府康樂及文化事務(wù)署管理下的香港公共圖書館系統(tǒng)的總館；分區(qū)圖書館提供常規(guī)的公共圖書館服務(wù)，滿足各區(qū)居民的一般需要；小型圖書館是在分區(qū)圖書館以外特別設(shè)立的圖書館。

近年來，北京、深圳等城市以及一些發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛采用總分館模式建設(shè)區(qū)域性公共圖書館網(wǎng)絡(luò)體系，并取得了顯著成效。佛山市禪城區(qū)采用“聯(lián)合圖書館”的形式，“多方投資、統(tǒng)一管理”總分館體系；浙江嘉興通過分級投入、集中管理的方式，建立起“聯(lián)席會(huì)議制度下的總分館制度”；深圳市福田區(qū)于2006年由區(qū)政府頒布《深圳市福田區(qū)公共圖書館管理辦法》，建立起“統(tǒng)一撥款、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理”的總分館體系。

2018年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國公共圖書館法》第三十一條規(guī)定：縣級人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))圖書室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制。公共圖書館法的頒布，為總分館制管理與服務(wù)體系的構(gòu)建提供了法律保障。

2 多元模式下的總分館制實(shí)踐探索

深圳市寶安區(qū)從20世紀(jì)90年代末就開始實(shí)施“百村書庫”建設(shè)工程，由政府出資建設(shè)了上百個(gè)村級圖書館，為基層圖書館的建設(shè)和發(fā)展打下了基礎(chǔ)。2003年深圳市“圖書館之城”建設(shè)啟動(dòng)，2004年起寶安區(qū)內(nèi)使用統(tǒng)一技術(shù)平臺(tái)，區(qū)內(nèi)統(tǒng)一讀者證，使基層圖書館業(yè)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)集群化和服務(wù)規(guī)范化。2006年起，寶安區(qū)探索建設(shè)流動(dòng)圖書館，并在此基礎(chǔ)上從2008年起開展勞務(wù)工直屬分館建設(shè)。2012年，30家社區(qū)閱讀中心建成，并納入深圳市“圖書館之城”統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)提供服務(wù)。2017年，由寶安區(qū)文體旅游局和區(qū)財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了《寶安區(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)實(shí)施方案》，提出采用緊密型垂直管理模式，完善寶安區(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)與管理。截至2017年年底，全區(qū)已建成并加入“圖書館之城”統(tǒng)一服務(wù)的區(qū)、街道、社區(qū)三級成員館達(dá)到59家，2017年全區(qū)公共圖書館共接待讀者近453萬人次，借閱圖書超過192萬冊次。

寶安區(qū)開展基層圖書館建設(shè)二十年來，通過多種模式探索總分館制建設(shè)與管理，采用模式之多樣是國內(nèi)總分館制實(shí)踐的縮影。隨著近年來改革探索逐漸進(jìn)入深水區(qū)，體制機(jī)制運(yùn)行不暢、人財(cái)物無法統(tǒng)一管理影響服務(wù)效能進(jìn)一步提升等問題集中凸顯，越來越阻礙了總分館制的健康可持續(xù)發(fā)展。通過對比多元模式下的總分館服務(wù)效能，可以為今后的建設(shè)與運(yùn)營管理提供更多的參考與借鑒。

2.1 松散型總分館模式

寶安區(qū)實(shí)施總分館制起源于2003年的深圳市“圖書館之城”建設(shè)。2004年，由區(qū)圖書館牽頭，區(qū)財(cái)政投入80萬元購置電腦進(jìn)行文化信息資源共享工程基層網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，將40多個(gè)社區(qū)(村級)圖書館統(tǒng)一納入InterLib圖書借還管理系統(tǒng)。隨后，區(qū)內(nèi)使用統(tǒng)一讀者證，執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理與讀者服務(wù)制度，使總分館體系逐步實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)集群化和服務(wù)規(guī)范化。

為了加強(qiáng)全區(qū)館藏資源建設(shè)，提高基層館服務(wù)效益，2006—2008年，區(qū)財(cái)政每年出資180萬元用于購置“流動(dòng)圖書”，由區(qū)圖書館統(tǒng)一采購、分編并配送到基層流動(dòng)服務(wù)點(diǎn)，為無固定購書經(jīng)費(fèi)的基層圖書館補(bǔ)充館藏。

早期的基層館模式盡管也稱之為總分館制，但其管理是松散的，成員館管理主體各不相同，后續(xù)經(jīng)費(fèi)沒有穩(wěn)定的保障。

2.2 集約型總分館模式

2007年起，由寶安區(qū)財(cái)政再撥?？?，區(qū)圖書館負(fù)責(zé)開展勞務(wù)工直屬分館建設(shè)，全區(qū)總分館制實(shí)踐進(jìn)入集約型總分館制階段。這一時(shí)期主要采取了“統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一服務(wù)”的方式，具體運(yùn)營中又細(xì)分為垂直管理和屬地管理兩種模式。

區(qū)館直屬分館采用垂直管理模式。由區(qū)政府投資并委托區(qū)圖書館作為建設(shè)主體，區(qū)館與工業(yè)園區(qū)、大型企業(yè)或政府物業(yè)管理公司等單位合作，由合作方免費(fèi)或以較低的租金提供服務(wù)場地，建成后的直屬分館交由區(qū)館直接運(yùn)營，統(tǒng)一資源配置、技術(shù)平臺(tái)、人員管理和服務(wù)規(guī)范，人、財(cái)、物等經(jīng)費(fèi)全部納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算。

街道圖書館和社區(qū)閱讀中心采用屬地管理模式。街道館由政府投資建設(shè)，建成后由屬地街道文體中心直接管理，各街道提供人、財(cái)、物等經(jīng)費(fèi)預(yù)算，街道館加入全市統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)，由區(qū)圖書館統(tǒng)一加工與配送圖書。2012年由政府投資、區(qū)館負(fù)責(zé)建設(shè)的30家社區(qū)閱讀中心，建成后交由屬地各街道統(tǒng)一管理，并納入全市統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政每年按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分別撥到街道和區(qū)館作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用，區(qū)館負(fù)責(zé)資源統(tǒng)一配置、業(yè)務(wù)監(jiān)管和運(yùn)營績效考核。

此外，從2012年起，由區(qū)財(cái)政每年專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，區(qū)圖書館對全區(qū)公共圖書館圖書實(shí)行統(tǒng)采統(tǒng)編，為總分館制的順利推進(jìn)提供了文獻(xiàn)資源保障。

集約型總分館制雖然還不是完全意義上的人、財(cái)、物統(tǒng)一管理總分館模式，但在現(xiàn)行體制下，通過協(xié)調(diào)合作、管辦分離的方式，使總分館服務(wù)體系探索取得了較大進(jìn)展。

2.3 垂直型總分館模式

從2012年起，寶安區(qū)在實(shí)施集約型總分館制取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷探索破解制度障礙，嘗試通過頂層制度設(shè)計(jì)，對總分館制實(shí)現(xiàn)自上而下的改革。在寶安區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的支持下，通過幾年的研究與論證，2017年9月，《寶安區(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)實(shí)施方案》(以下簡稱《實(shí)施方案》)(深寶文發(fā)〔2017〕82號文)由區(qū)文體旅游局和區(qū)財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)。

《實(shí)施方案》的出臺(tái)，是寶安區(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)取得的重大突破。首先，這是以政府名義出臺(tái)專門文件，明確了全區(qū)總分館制采用緊密型垂直管理模式，從制度上進(jìn)行了完善的設(shè)計(jì)；其次，《實(shí)施方案》中對區(qū)、街道、社區(qū)三級圖書館場地建設(shè)制定了具體的標(biāo)準(zhǔn)，對人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、撥付方式、管理模式等都作了明確規(guī)定；最后，《實(shí)施方案》對三級總分館架構(gòu)的構(gòu)建，總館、分館、社區(qū)閱讀中心的職責(zé)等都有了清晰的表述，為寶安區(qū)今后的總分館制發(fā)展提供了制度保障。

按照《實(shí)施方案》的計(jì)劃，從2018年起，寶安區(qū)將逐步推進(jìn)垂直型總分館制落實(shí)，今年將首先把街道級分館全面納入總分館體系，實(shí)施人、財(cái)、物垂直管理。

3 不同管理模式服務(wù)效能的差異

3.1 服務(wù)效能對比分析

通過對不同模式總分館制下基層館的服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，可以客觀地考察其服務(wù)效能與運(yùn)營績效，為今后逐步理順總分館體系的各個(gè)環(huán)節(jié)提供參考?！秾毎矃^(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)實(shí)施方案》出臺(tái)以前，直屬分館、街道圖書館和社區(qū)閱讀中心、社區(qū)圖書館是寶安區(qū)公共圖書館體系中的幾種主要運(yùn)營模式，分別代表著松散型(社區(qū)圖書館)、集約型(街道圖書館和社區(qū)閱讀中心)和垂直型(直屬分館)管理。

社區(qū)圖書館自20世紀(jì)90年代后期開始建設(shè)，建成后由社區(qū)股份公司采用松散型管理，最多時(shí)寶安區(qū)曾有120多家達(dá)標(biāo)社區(qū)圖書館。經(jīng)過多年發(fā)展，除部分社區(qū)圖書館通過改造升級為社區(qū)閱讀中心，納入統(tǒng)一服務(wù)外，截至2017年年底，這種游離于總分館制管理模式外的社區(qū)圖書館在寶安區(qū)僅余38家。

而通過對實(shí)施垂直管理的直屬分館和實(shí)施屬地管理的街道館、社區(qū)閱讀中心服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)不同的管理模式之間服務(wù)效能存在差異(見表1)。

表1 寶安區(qū)總分館體系成員館2017年度服務(wù)數(shù)據(jù)對比

通過對比可以看到，館均面積最大的街道館，同時(shí)也是館均經(jīng)費(fèi)投入最多的，但圖書流通率最高的卻是直屬分館，館均接待成本最低的也是直屬分館。

直屬分館由于采用人、財(cái)、物統(tǒng)一管理的模式，最大限度地節(jié)省了人力資源，而垂直管理減少了中間環(huán)節(jié)使管理更高效，讀者服務(wù)的規(guī)范化與讀者活動(dòng)的資源共享等都通過垂直管理的模式發(fā)揮了效益最大化。

3.2 主要存在問題

采用松散型和集約型模式運(yùn)營的總分館制主要存在以下問題：

一是運(yùn)營機(jī)制亟待理順。多頭管理的模式導(dǎo)致總館對街道、社區(qū)圖書館只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，缺少行政、人事、業(yè)務(wù)管理權(quán)限，因此無法實(shí)現(xiàn)真正的約束和監(jiān)管，極大制約了基層館的可持續(xù)發(fā)展。

二是分散管理導(dǎo)致基層館服務(wù)效益普遍不佳。由于總分館體系架構(gòu)松散，基層館的管理方式五花八門，各館對統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的理解和執(zhí)行力度不一致，部分基層館存在開門守點(diǎn)，應(yīng)付上級檢查現(xiàn)象。

三是基層館管理員專業(yè)化程度不高?；鶎訄D書館自行聘用的工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。

四是基層館建設(shè)責(zé)任主體不明確，發(fā)展與布局不均衡。屬地管理模式導(dǎo)致不同層級的基層館建設(shè)、管理主體不同，各街道、社區(qū)對建設(shè)基層館的重視程度不一，影響總分館體系網(wǎng)絡(luò)覆蓋的完善和全區(qū)公共圖書館體系的整體規(guī)劃。

4 完善總分館管理模式的思考

4.1 完善頂層設(shè)計(jì)，制定保障措施

從目前國內(nèi)外總分館制探索的經(jīng)驗(yàn)可以看出，完善的頂層制度設(shè)計(jì)是破解當(dāng)前總分館制推進(jìn)過程中體制機(jī)制障礙的關(guān)鍵。日本的《圖書館法》要求圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)四級網(wǎng)絡(luò)覆蓋。洛杉磯公共圖書館制定的《洛杉磯公共圖書館分館基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》規(guī)定了基于社區(qū)位置和服務(wù)人口數(shù)量，確定了分館規(guī)模和特點(diǎn)?！秾毎矃^(qū)公共圖書館總分館制建設(shè)實(shí)施方案》則明確了各級公共圖書館建設(shè)和管理的主體，制定了完善的財(cái)政、場地、人員與資源等系列保障措施，厘清區(qū)、街道、社區(qū)相關(guān)部門在總分館建設(shè)與管理中承擔(dān)的責(zé)任。

4.2 建設(shè)與管理主體統(tǒng)一，管辦分離

要順利地推行總分館制，就要突破傳統(tǒng)的一級政府建設(shè)和管理一級圖書館的制度，打破層級界限與行政條塊分割現(xiàn)狀，改變僅僅依靠業(yè)務(wù)聯(lián)系的松散型管理模式，變分層管理為集中管理，解決管理多頭產(chǎn)生的資源內(nèi)耗問題。通過建設(shè)與管理主體的統(tǒng)一上移，給總分館體系中的總館賦予更多的權(quán)利與責(zé)任，總館不但是總分館體系的運(yùn)營管理中心、技術(shù)支持中心和文獻(xiàn)信息資源保障中心，而且還要擔(dān)負(fù)起規(guī)劃區(qū)域內(nèi)圖書館事業(yè)發(fā)展、建設(shè)總分館體系成員館的責(zé)任。

4.3 運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建總分館體系技術(shù)支撐

總分館體系各成員館在圖書編目、讀者辦證、文獻(xiàn)借閱等方面執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并通過互聯(lián)網(wǎng)接入統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)總分館制管理的技術(shù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，整合與優(yōu)化總分館體系成員館的IT基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一數(shù)據(jù)環(huán)境與架構(gòu)，探索構(gòu)建集業(yè)務(wù)管理、數(shù)字資源應(yīng)用、辦公OA系統(tǒng)、遠(yuǎn)程監(jiān)控、讀者行為、活動(dòng)管理等模塊于一體的總分館大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，降低網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)維護(hù)成本，打造技術(shù)意義上的總分館垂直管理體系，可以為總分館體系運(yùn)作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

4.4 資源統(tǒng)籌配置，人員垂直管理

在總分館體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)資源統(tǒng)采統(tǒng)編，數(shù)字資源共建共享，可為成員館提供穩(wěn)定的資源保障。通過讀者活動(dòng)的統(tǒng)籌策劃與聯(lián)動(dòng)開展，可有效推動(dòng)區(qū)域內(nèi)閱讀推廣活動(dòng)有計(jì)劃、有目標(biāo)地開展，以實(shí)現(xiàn)資源利用與活動(dòng)效益的最大化。

館員素質(zhì)直接影響總分館體系的整體服務(wù)水平，要提升服務(wù)效能，真正把服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和區(qū)域一體化落實(shí)到位，就要實(shí)現(xiàn)人員統(tǒng)一管理?？梢酝ㄟ^總館集中培訓(xùn)上崗、統(tǒng)一派出的形式，保證了館員隊(duì)伍的專業(yè)化和穩(wěn)定性，通過定期培訓(xùn)和考核，逐步提高基層館員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

4.5 成員館合理定位，精準(zhǔn)服務(wù)特定群體

總分館體系各成員館建筑體量不一，地理位置各異，在執(zhí)行統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還應(yīng)明確本館定位，開展特色化服務(wù)，精準(zhǔn)服務(wù)周邊區(qū)域讀者群體?？傪^是區(qū)域內(nèi)的文獻(xiàn)資源集散中心和文化交流中心，應(yīng)該做好文獻(xiàn)資源建設(shè)的整體與長期規(guī)劃，通過完善的技術(shù)手段保障，開展形式各樣的活動(dòng)，滿足不同群體讀者的需求。分館作為總分館體系的中間層，具有承上啟下作用，除了滿足周邊讀者需求，指導(dǎo)基層服務(wù)點(diǎn)日常業(yè)務(wù)外，還應(yīng)挖掘與整理轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生等方面特色資源，開展特色館藏建設(shè)與特色讀者活動(dòng)?；鶎臃?wù)點(diǎn)作為總分館體系的最前端，是打通圖書館服務(wù)“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)，與社區(qū)、企業(yè)園區(qū)的讀者更接近，應(yīng)該把圖書館服務(wù)有效融入?yún)^(qū)域內(nèi)的其他文化服務(wù)元素，充分發(fā)揮基層公共文化服務(wù)陣地的作用。

4.6 引入社會(huì)力量，利用社會(huì)資源

總分館體系雖然由政府主導(dǎo)建設(shè)并提供保障，也應(yīng)盡可能地利用社會(huì)資源，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入總分館服務(wù)領(lǐng)域，形成以公共財(cái)政主導(dǎo)、社會(huì)力量普遍參與的良好格局和巨大的合力?？梢怨膭?lì)企事業(yè)單位、民間組織和個(gè)人策劃或贊助公益性閱讀推廣活動(dòng)，捐助閱讀設(shè)施、設(shè)備和資源，承辦政府組織的全民閱讀活動(dòng)項(xiàng)目等。