制度效率視角下的我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度研究

(東華理工大學(xué)，江西 撫州 344000)

1 引 言

事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要組成部分。公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制度，從本質(zhì)上說(shuō)是管理體制和運(yùn)行機(jī)制的變革，通過(guò)體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念的共同治理，更好地實(shí)現(xiàn)公共圖書館的目標(biāo)宗旨，完成職能使命，實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的最佳秩序和最佳效能。目前，在公共圖書館領(lǐng)域，深圳圖書館、廣州圖書館、東莞圖書館、溫州圖書館等多家公共圖書館先后成為法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)單位，各試點(diǎn)單位積極貫徹深化公益性文化事業(yè)單位改革的要求，探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)法人自主權(quán)，從而提升管理水平與服務(wù)效能。在試行理事會(huì)制度過(guò)程中，雖然積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)和取得了一些積極的成果，但也暴露出了諸多問(wèn)題。

眾所周知，每一項(xiàng)新制度的實(shí)施與落實(shí)，都需要經(jīng)歷一段逐步適應(yīng)與深化的過(guò)程。制度的變革本質(zhì)上應(yīng)該是整體推進(jìn)的。理事會(huì)制度是一個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，若要有效地提高制度效率，就需要合理安排系統(tǒng)里的各項(xiàng)子制度并使其達(dá)到最佳配置結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略互補(bǔ)。筆者試圖從制度效率入手，分析我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度現(xiàn)狀及問(wèn)題，研究問(wèn)題根源，從而尋求提升理事會(huì)制度效率的途徑。

2 制度與制度效率

2.1 制度

制度一詞對(duì)大家并不陌生，尤其是在目前的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)研究以及日常經(jīng)濟(jì)生活中，人們幾乎天天談?wù)撝贫取２煌膶W(xué)者對(duì)制度有不同的解釋。舒爾茨(1968)、諾思(1990)等提出了制度概念。學(xué)者昝廷全從系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度定義制度，認(rèn)為“制度是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)元及其子系統(tǒng)的各種約束和影響，以及這些不同的約束和影響之間的關(guān)系共同構(gòu)成有機(jī)整體”。從制度效率角度出發(fā)，筆者傾向于學(xué)者昝廷全的制度的定義，該定義包含兩個(gè)部分，第一部分為制度要素，第二部分為不同制度要素之間的關(guān)系。1.制度要素。戴維斯和諾思提出“制度可以包含制度環(huán)境和制度安排兩個(gè)范疇。制度環(huán)境是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政治、社會(huì)和法律規(guī)則；一項(xiàng)制度安排，是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種安排”。由此可見，制度要素包含制度環(huán)境與制度安排。2.不同制度要素之間的關(guān)系。不同制度要素之間的關(guān)系可以理解為是制度結(jié)構(gòu)，制度結(jié)構(gòu)表示不同制度層次間關(guān)系以及同一制度層次內(nèi)子制度要素的構(gòu)成關(guān)系。不同制度層次間的關(guān)系體現(xiàn)為制度環(huán)境與制度安排的關(guān)系。學(xué)者張以榮認(rèn)為“制度環(huán)境對(duì)制度安排有決定作用。即高層經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的制度對(duì)低層次經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的制度安排具有決定性作用”。由此可見，制度環(huán)境會(huì)對(duì)既定的制度安排產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響和約束。制度環(huán)境與制度安排兩者具有相對(duì)性，制度環(huán)境可以理解為是更高層次的一種制度安排。同一制度層次內(nèi)子制度要素的構(gòu)成關(guān)系則更多強(qiáng)調(diào)的是各子制度要素之間的配合協(xié)作。

針對(duì)我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度范疇來(lái)說(shuō)，同樣包含制度環(huán)境與制度安排這兩個(gè)制度要素，相對(duì)應(yīng)形成的制度結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是上一層級(jí)政府出臺(tái)的關(guān)于公共圖書館理事會(huì)的制度規(guī)定，以及本級(jí)政府對(duì)出臺(tái)關(guān)于公共圖書館理事會(huì)配套政策的整體安排。

2.2 制度效率

制度效率是制度成本與制度產(chǎn)出的對(duì)比。筆者認(rèn)為，影響制度效率有三大因素，分別是制度配置、制度實(shí)施機(jī)制、制度監(jiān)督機(jī)制。

制度配置是指，在一個(gè)制度系統(tǒng)中各項(xiàng)制度安排之間，以及制度安排和制度環(huán)境之間的相互匹配與相互協(xié)調(diào)。任何制度配置都是由眾多制度安排組合而成的復(fù)雜的制度系統(tǒng)，就相互關(guān)系而言，共有三種狀態(tài)，分別是制度耦合、制度沖突、制度真空。制度耦合是制度配置的最佳形式?，F(xiàn)實(shí)中，制度系統(tǒng)并不總是處于耦合狀態(tài)中，在制度的發(fā)展過(guò)程中，矛盾與漏洞充斥其中，制度沖突與制度真空是常出現(xiàn)的狀況。制度沖突和制度真空存在矛盾與漏洞，由此產(chǎn)生諸多不確定性因素，將嚴(yán)重影響制度效率。

判斷一個(gè)制度的有效性，其實(shí)施機(jī)制是否有效是一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是關(guān)鍵因素。實(shí)施機(jī)制是制度得以落實(shí)的運(yùn)行方式。一個(gè)完善的制度實(shí)施機(jī)制可以讓制度系統(tǒng)內(nèi)的各要素有機(jī)結(jié)合且運(yùn)行良好，讓制度真正得以落實(shí)。如果沒(méi)有一個(gè)行之有效的實(shí)施機(jī)制，所謂的制度將可能淪為擺設(shè)。制度實(shí)施機(jī)制是影響制度效率的重要因素。

加強(qiáng)監(jiān)督管理是制度執(zhí)行力有效推行的重要手段，由此可見，制度監(jiān)督機(jī)制同樣也是影響制度效率的重要因素。監(jiān)督，是指對(duì)濫用或可能濫用權(quán)力的制約。完善的制度監(jiān)督機(jī)制是一種外在的約束和激勵(lì)機(jī)制，是一種動(dòng)力機(jī)制，可以在一定程度上預(yù)防和修正制度運(yùn)轉(zhuǎn)偏差。制度監(jiān)督機(jī)制的缺失和不完善會(huì)滋生機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生一些不端行為，從而直接影響制度效率。

3 我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度現(xiàn)狀

3.1 政策現(xiàn)狀

2011年起，中央先后下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》等多個(gè)文件。在文化領(lǐng)域，2012年的《文化部“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》、2017年的《文化部“十三五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》等政策文件均提出公益性文化事業(yè)單位要探索建立、健全、完善法人治理結(jié)構(gòu)。2016年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》、2017年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民法總則》進(jìn)一步明確了理事會(huì)為事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)，在法律層面上確立了理事會(huì)的決策地位。2017年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》也明確提出了推動(dòng)公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定。

除中央陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于事業(yè)單位開展法人治理結(jié)構(gòu)的政策文件外，深圳市委市政府(2007年10月)、無(wú)錫市委市政府(2008年9月)、廣東省委省政府(2010年2月)、廣東省編辦(2011年6月)、成都市分類推進(jìn)事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組(2012年5月)、溫州市編辦(2012年12月)等相繼出臺(tái)了關(guān)于事業(yè)單位開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)地方性政策文件。

國(guó)內(nèi)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革處于起步階段，目前仍未出臺(tái)專門針對(duì)圖書館領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)改革操作性的政策文件。各地公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的開展主要還是依據(jù)上述的中央及地方關(guān)于事業(yè)單位體制改革的政策文件。

3.2 存在問(wèn)題

國(guó)家出臺(tái)的一系列建立健全文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策，有效促進(jìn)了公共圖書館管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。在理事會(huì)制度下，公共圖書館可以更加靈活地處理事務(wù)，吸納更多專業(yè)及社會(huì)人士參與管理，從而更好地順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和滿足公眾公共文化服務(wù)需求。與此同時(shí)，隨著改革的深入，實(shí)踐中也暴露出了諸多問(wèn)題，國(guó)內(nèi)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革仍處于起步階段，體制建設(shè)不夠健全。從制度效率的角度來(lái)看，主要存在制度真空與制度沖突、制度實(shí)施機(jī)制不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全三種類型的問(wèn)題，見表1。

表1 我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度運(yùn)行存在問(wèn)題一覽表

3.3 問(wèn)題根源

3.3.1 所有權(quán)不清晰(制度真空與制度沖突)。理事會(huì)制度的關(guān)鍵是單位所有權(quán)與管理權(quán)進(jìn)行分離，所有權(quán)人與管理者產(chǎn)生信托關(guān)系，即基于信任，所有權(quán)人將單位管理權(quán)讓渡給專業(yè)管理者，進(jìn)行科學(xué)管理，同時(shí)保障所有權(quán)人利益的不斷增長(zhǎng)，以及保障所有權(quán)人的合法利益不受損害。從理論上講，公共圖書館的所有權(quán)屬于國(guó)家，但因所有權(quán)問(wèn)題在理事會(huì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了尷尬的情況。到底誰(shuí)能真正代表國(guó)家行使所有權(quán)？答案肯定是政府。但政府規(guī)模大部門多，多個(gè)政府部門按照職責(zé)分工分別行使對(duì)事業(yè)單位的管理權(quán)。就目前公共圖書館一般情況而言，館領(lǐng)導(dǎo)由上一級(jí)主管部門任命，員工的招聘由人社部門負(fù)責(zé)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)則由財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。這種所有權(quán)虛化、管理權(quán)不清晰的現(xiàn)狀在一定程度上使得理事會(huì)制度的運(yùn)行陷入尷尬境地，導(dǎo)致工作效率低下。

3.3.2 理事會(huì)章程可操作性不強(qiáng)(制度實(shí)施機(jī)制不完善)。理事會(huì)章程是理事會(huì)、管理層的運(yùn)行規(guī)則，是有關(guān)部門對(duì)文化事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的依據(jù)。就目前我國(guó)公共圖書館理事會(huì)章程而言，存在操作性不強(qiáng)、形式大于內(nèi)容等問(wèn)題。主要是由于我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度仍處于起步階段，總體缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，章程的起草多為借鑒，且對(duì)許多重要事項(xiàng)未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作性；甚至部分公共圖書館理事會(huì)章程直接采用拿來(lái)主義，根本沒(méi)有結(jié)合本館實(shí)際情況而制定。

3.3.3 缺乏內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制(監(jiān)督機(jī)制不健全)。目前，我國(guó)公共圖書館理事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，決策失誤追究制度、績(jī)效考核制度、信息公開制度、社會(huì)評(píng)價(jià)反饋系統(tǒng)均不健全，這對(duì)理事會(huì)科學(xué)決策的實(shí)現(xiàn)會(huì)造成一定的影響，從而無(wú)法讓理事會(huì)制度在運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)較大的效能。因此，逐步構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，拓展社會(huì)公眾參與公共圖書館事業(yè)和公共圖書館的管理、運(yùn)作和監(jiān)督的渠道顯得尤為重要。

4 我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度發(fā)展建議

從制度效率的角度來(lái)看，我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度在推行過(guò)程中出現(xiàn)了制度真空與制度沖突、制度實(shí)施機(jī)制不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題。若能從根源上解決，問(wèn)題便可迎刃而解，制度效率便可有效提升。

4.1 理清所有權(quán)，完善頂層制度設(shè)計(jì)，避免制度真空與制度沖突

文化法制建設(shè)是保障公益性文化事業(yè)順利發(fā)展的重要基石，完善頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)公共圖書館理事會(huì)制度改革順利的關(guān)鍵因素。我國(guó)事業(yè)單位理事會(huì)制度改革需要國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)法律或法規(guī)形式進(jìn)行原則規(guī)定，在充分明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上，全方位地強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性及完整性，避免制度真空與制度沖突。2016年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》、2017年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》雖然已在法律層面上明確了理事會(huì)為事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)，提出了公益性文化事業(yè)單位需要探索建立、健全、完善法人治理結(jié)構(gòu)的要求，但未提及相關(guān)聯(lián)的人事、財(cái)政、績(jī)效考核等配套政策內(nèi)容。因此，呼吁中央政府從法律層面出發(fā)，通過(guò)立法形式將公共圖書館擁有獨(dú)立的人事、財(cái)政、績(jī)效等權(quán)利明確寫入法律條款中，強(qiáng)化理事會(huì)的決策地位。同時(shí)抓緊研究制定細(xì)化的配套政策法規(guī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，建立長(zhǎng)效機(jī)制，重視改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性、完整性，真正落實(shí)公共圖書館法人自主權(quán)，從而更好地提升其管理水平與服務(wù)效能。

4.2 從實(shí)際情況入手，完善理事會(huì)章程，確保制度實(shí)施機(jī)制健全有力

理事會(huì)章程是理事會(huì)制度的重要載體。2012年，中央編辦制定的《事業(yè)單位章程示范文本》(中央編辦發(fā)〔2012〕11號(hào))對(duì)理事會(huì)的設(shè)立、理事成員的構(gòu)成、理事會(huì)以及理事的權(quán)利義務(wù)、理事會(huì)會(huì)議、監(jiān)督制度、信息披露等內(nèi)容均有示范性的規(guī)定。公共圖書館在制定理事會(huì)章程時(shí)可充分借鑒該示范文本，結(jié)合地方政策和本館實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化制定，確保章程每一項(xiàng)條款操作可行。理事會(huì)章程內(nèi)容愈加翔實(shí)可行，理事會(huì)制度實(shí)施機(jī)制就愈加健全有力。2015年，廣州圖書館參與了中央編辦委托的《公共圖書館章程示范文本》起草工作，初步制定了公共圖書館理事會(huì)示范章程的框架及內(nèi)容，包含總則、宗旨和業(yè)務(wù)范圍、權(quán)利和義務(wù)、理事會(huì)(下設(shè)理事會(huì)的構(gòu)成及職責(zé)、理事、理事長(zhǎng)、理事會(huì)會(huì)議、專門委員會(huì)、秘書處、責(zé)任追究等內(nèi)容)、監(jiān)事會(huì)、管理層、員工管理、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)制度、信息披露、終止和剩余資產(chǎn)處理、章程修改、附則等章節(jié)，框架設(shè)計(jì)科學(xué)而全面，具有較好地指導(dǎo)性。

4.3 完善理事會(huì)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化

如何實(shí)現(xiàn)公共圖書館的“以科學(xué)合理的成本獲取最大的社會(huì)效益”？監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵手段。監(jiān)督機(jī)制是一種外在的約束和激勵(lì)機(jī)制。在理事會(huì)制度中，監(jiān)事會(huì)、公共圖書館體系中的每一位成員、社會(huì)公眾均可以作為監(jiān)督主體。監(jiān)事會(huì)成員大多數(shù)來(lái)自館外，執(zhí)行監(jiān)督職能，作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)社會(huì)公信度高；公共圖書館體系中的每一位成員，相互監(jiān)督、共同維護(hù)著公共圖書館的健康與穩(wěn)定，是體制內(nèi)的監(jiān)督；建立在信息對(duì)稱和資源共享基礎(chǔ)上的社會(huì)組織和個(gè)人行使較為廣泛的社會(huì)監(jiān)督，是體制外的監(jiān)督。三個(gè)監(jiān)督主體的合作可以充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的相互結(jié)合，并形成一個(gè)覆蓋制度運(yùn)行全過(guò)程及其各環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮整體效能，提升制度效率。

建立健全公共圖書館理事會(huì)相關(guān)監(jiān)督配套制度是強(qiáng)化監(jiān)督功能，形成高效、有力的監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)，可以從以下幾方面著手：

建立決策失誤追究制度。實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，除了要做到?jīng)Q策科學(xué)有效以提升公眾使用公共圖書館的滿意度，同時(shí)需要關(guān)注成本最小化。理事會(huì)的決策若有失誤并造成不良后果，社會(huì)效益減弱，成本支出也無(wú)形增加。建立追究制度以約束隨意性決策可以有效避免決策失誤造成的成本增加。因此，需要積極建立決策失誤追究制度，確保權(quán)責(zé)對(duì)等。

建立績(jī)效考核制度。根據(jù)公平理論，組織成員只有在感受到其付出與所得是對(duì)等的且符合期望，激勵(lì)才能發(fā)揮正面作用，由此可見合理的績(jī)效考核制度是必不可少的。具體可以有以下的做法：一是建立對(duì)理事會(huì)所有理事、公共圖書館管理層以及員工的公正、透明的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制；要根據(jù)公共圖書館的行業(yè)特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)，不斷更新完善考核指標(biāo)，提升指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)化水平，切實(shí)發(fā)揮考核的“指揮棒”作用；二是加快事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)立法的建設(shè)，從法律層面上強(qiáng)化確立績(jī)效評(píng)價(jià)的重要地位。公共圖書館屬于事業(yè)單位，呼吁中央和地方政府對(duì)事業(yè)單位為主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確界定和規(guī)范，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化，確保績(jī)效評(píng)價(jià)的每個(gè)環(huán)節(jié)有章可循，以減少在具體操作和實(shí)施中的隨意性。

建立信息公開制度。公共圖書館的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾，公眾利益貫徹公共圖書館管理與服務(wù)的始終。信息公開透明化，是公共圖書館接受社會(huì)監(jiān)督的重要途徑，在一定程度上可以有效解決兩者之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題。公共圖書館應(yīng)在網(wǎng)站等平臺(tái)主動(dòng)公開公共圖書館重大決策、年度報(bào)告、發(fā)展規(guī)劃、年度服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行情況等信息。年度報(bào)告要提交舉辦單位、登記管理機(jī)關(guān)以及其他相關(guān)部門，在向公眾公開的同時(shí)，同時(shí)接受政府機(jī)關(guān)評(píng)議。

分類分層建立社會(huì)效益評(píng)價(jià)反饋系統(tǒng)。公共圖書館應(yīng)建立多方位多層次的社會(huì)效益評(píng)價(jià)反饋渠道，以提高讀者對(duì)公共圖書館管理的參與度和話語(yǔ)權(quán)。公共圖書館應(yīng)在網(wǎng)站、微博、微信等渠道設(shè)置讀者評(píng)價(jià)留言處，將收集的讀者評(píng)價(jià)進(jìn)行分級(jí)分類處理。