我國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨的問題與對策探討

李森

【摘要】：自然保護(hù)區(qū)是指在政府支持下，對自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行集中保護(hù)的區(qū)域，我國的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)發(fā)展較晚，不僅規(guī)模同非洲、美洲的大型自然保護(hù)區(qū)有著顯著差異，而且由于管理體制和制度上的漏洞與缺失，導(dǎo)致我國自然保護(hù)區(qū)的管理也暴露出一定程度的問題。本文簡述了自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的類型與構(gòu)成，總結(jié)了我國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀，并從機(jī)構(gòu)建設(shè)角度指出其存在的問題，并針對性的提出了解決方案，旨在有效規(guī)范我國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展，為推動管理體制建設(shè)提供思路參考。

【關(guān)鍵詞】：自然保護(hù)區(qū)；管理機(jī)構(gòu)；環(huán)境科學(xué)

【前言】：我國領(lǐng)土面積大，幅員遼闊，幾乎囊括了所有的氣候帶與地形區(qū)，造就了我國多元化的生態(tài)特征，不僅具有銀杉、大熊貓等被稱為“活化石”級別的珍稀動植物，還在生物多樣性方面領(lǐng)先大多數(shù)國家，具有充足的生態(tài)資源。然而在生物多樣性發(fā)達(dá)的同時，由于我國較高的人口密度，使得人與自然之間的沖突已經(jīng)成為不可避免的現(xiàn)象，而工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展也進(jìn)一步加劇了生態(tài)破壞，壓縮了動植物的生存環(huán)境，因此，建立隔離性的生態(tài)自然保護(hù)區(qū)至關(guān)重要，作為資源保護(hù)和生態(tài)科學(xué)研究的重要據(jù)點，我國目前已經(jīng)建立的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)發(fā)揮了極大的作用。然而由于監(jiān)管體制的漏洞以及建設(shè)初期人員權(quán)限管理上的漏洞，使得我國自然保護(hù)區(qū)的實際有效運作規(guī)模較為低下，推動自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的體制創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)升級至關(guān)重要。

1、 不同自然保護(hù)區(qū)在管理機(jī)構(gòu)層次上的差異

自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)層次并非是千篇一律的，由于我國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)一直處于摸索狀態(tài)，在管理體制建設(shè)方面也有借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗并進(jìn)行本土化改造的案例，總體而言，我國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)大致分為三個方向：第一種是獨立化的管理機(jī)構(gòu)。即該管理機(jī)構(gòu)在層次建設(shè)方面不依附于其他自然保護(hù)區(qū)或政府的直接監(jiān)管，其管理內(nèi)容具有較高的自主性，在自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)對保護(hù)區(qū)管理人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中；第二種是在保護(hù)區(qū)設(shè)立的初期，由上級直接任命的專業(yè)管理部門，主要應(yīng)用于具有重要科研價值和生態(tài)資源的大中型保護(hù)區(qū)，其管理人員的編制可能和保護(hù)區(qū)內(nèi)部工作人員掛在統(tǒng)一體制內(nèi)，無論大型的決策或日常運營都由一套班子執(zhí)行；第三種是由外設(shè)的代管性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對自然保護(hù)區(qū)的日常活動進(jìn)行管理，這類代管機(jī)構(gòu)大多是由政府主張構(gòu)建的自然保護(hù)區(qū)，其職位管理體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)的縮影，人員具有較高的流動性[1]。

2、我國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)發(fā)展情況

我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)可追溯至上世紀(jì)60年代，在改革開放初期和21世紀(jì)后迎來了兩個新的發(fā)展高峰，截止2017年，全國共建成各類自然保護(hù)區(qū)2845個，其中有69.18%的保護(hù)區(qū)建立了專屬管理機(jī)構(gòu)，共有專業(yè)管理人員近50000人，其中技術(shù)型人員近14000人，占到總數(shù)的28%左右。在已經(jīng)落成管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，獨立性管理機(jī)構(gòu)占有四成，專業(yè)型和代管型管理機(jī)構(gòu)各占三成，這其中的差異主要源于自然保護(hù)區(qū)所在地的行政單位政策差異和技術(shù)人員的比重導(dǎo)致的[2]。

3、 我國自然保護(hù)區(qū)管理體制存在的問題

就我國已經(jīng)落成的自然保護(hù)區(qū)管理體制而言，發(fā)展層次上的參差不齊是目前亟待解決的一大難點，此外，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)方面缺乏規(guī)劃，也是導(dǎo)致我國保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后于世界先進(jìn)水平的重要原因。總體而言，我國自然保護(hù)區(qū)的管理體制大致存在三個方面的問題。首先是部門自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全的問題，由前文可知，截至目前我國仍有將近三成的保護(hù)區(qū)依然處于粗放化的管理狀態(tài)，基本處于無人監(jiān)管或缺乏技術(shù)工作人員的狀態(tài)，這樣的自然保護(hù)區(qū)不僅缺乏制約非法活動的效力，也難以發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)和科學(xué)研究的職能；其次是我國普遍缺乏對保護(hù)區(qū)管理機(jī)制建設(shè)的正確認(rèn)識，將自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)視為一次性投資，對后續(xù)運營的維護(hù)和支持費用處于匱乏狀態(tài)，而經(jīng)費流向的不透明也進(jìn)一步導(dǎo)致難以實現(xiàn)對保護(hù)區(qū)的有效管理；最后是已經(jīng)構(gòu)建管理體系的保護(hù)區(qū)在管理職能上的不明晰，對保護(hù)區(qū)的管理局限于經(jīng)營層面，而對其本身具備的管理職能不能進(jìn)行有效的發(fā)揮，過度滲透自然保護(hù)區(qū)的邊際效益，如旅游活動、企業(yè)化經(jīng)營等，給自然資源的保護(hù)帶來了新的壓力[3]。

4、 優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的方案

首先，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的普及，強(qiáng)化各級管理機(jī)構(gòu)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)，為各大保護(hù)區(qū)配給專業(yè)的技術(shù)人員和機(jī)構(gòu)管理人員，使其發(fā)揮作為自然保護(hù)區(qū)的應(yīng)有效益，更好地為生態(tài)保護(hù)和科學(xué)研究提供資源支持；其次，喚醒業(yè)內(nèi)對自然保護(hù)區(qū)管理體制建設(shè)的正確認(rèn)識，讓政府等更多部門能夠參與到管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)過程中來，加大對保護(hù)區(qū)經(jīng)費的投入，實現(xiàn)資金鏈的透明化，加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)的有效管理；最后是明確機(jī)構(gòu)定位，重點強(qiáng)化保護(hù)區(qū)的生態(tài)維護(hù)功能和科研價值，降低旅游活動等過度的資源開發(fā)對保護(hù)區(qū)的負(fù)面影響，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有的職能作用[4]。

結(jié)論：截止2017年底，我國已經(jīng)建成的近3000個保護(hù)區(qū)內(nèi)，設(shè)立完備管理機(jī)構(gòu)的還不到70%，而安置專業(yè)技術(shù)人員的保護(hù)區(qū)只占45%，加上各自然保護(hù)區(qū)的規(guī)模上的差異，我國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理呈現(xiàn)出粗放化的狀態(tài)，且經(jīng)費的流向和機(jī)構(gòu)建設(shè)也未實現(xiàn)透明化，造成了資金和人力資源的嚴(yán)重浪費。為轉(zhuǎn)變粗放化經(jīng)營的現(xiàn)狀，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的制度規(guī)范，加強(qiáng)管理部門人才隊伍的培養(yǎng)，使自然保護(hù)區(qū)能夠更好地發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)和科研監(jiān)測作用。望本文研究內(nèi)容得到相關(guān)機(jī)構(gòu)及工作人員的重視，喚醒對自然保護(hù)區(qū)管理體制建設(shè)的正確認(rèn)識，明確對保護(hù)區(qū)資源機(jī)構(gòu)的正確定位，為推動自然保護(hù)區(qū)良性發(fā)展提供建設(shè)性意見。

【參考文獻(xiàn)】：

[1]夏欣，王智，徐網(wǎng)谷，等.中國自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨的問題與對策探討[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報，2016，32（1）：30-34.

[2]曹愛蘭.淺談黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)管理存在的問題與對策建議[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2017，18（24）：10050-10051.

[3]夏熳璐，趙晴.自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)面臨的問題與對策探討[J].南方農(nóng)機(jī)，2017，48（9）：52-53.

[4]蔣思.章古臺國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2016，42（7）：175-175.