對于西部城市土地市場的研究

阿斯娜

【摘要】我國城市土地市場形成于改革開放以后，雖然現(xiàn)在我國城市土地市場并沒有完全成熟，但是也是具備了土地市場制度的基本框架，基本實(shí)現(xiàn)了市場對土地資源配置主導(dǎo)地位。西部地區(qū)的土地市場起步較晚，但是顯示出了非凡的活力，發(fā)展迅速。本文通過研究我國西部地區(qū)土地市場得出我國西部地區(qū)城市土地市場的現(xiàn)狀與存在的問題，最后提出解決辦法。

【關(guān)鍵詞】城市土地市場；西部地區(qū)；招拍

我國的城市土地市場是土地所有權(quán)國家所有，土地使用權(quán)進(jìn)行買賣的，土地供給一級市場由國家壟斷，土地需求二級市場為自由競爭的市場。城市土地市場的發(fā)育程度在很大程度上說明了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、相關(guān)政策成熟程度。我國城市土地市場開始于改革開放，到現(xiàn)在也有40年的時(shí)間，國家通過嚴(yán)格調(diào)控，制定法律法規(guī)，并規(guī)定優(yōu)惠政策等來調(diào)解各地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了我國土地市場的迅速發(fā)展。

一、我國城市土地市場的發(fā)展歷程

（一）我國土地使用制度的變革

建國初期我國土地是私有與國有共同存在的形式，直到1956年1月18日中共中央書記處《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及社會主義改造的意見》中規(guī)定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法一律收歸國家[1]，從而實(shí)現(xiàn)了城市土地市場的全面國有化[2]。從這以后我國土地制度進(jìn)入了無償、無限期、無流動的模式。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的無償使用土地的模式帶來了一系列問題，類似于土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)、政府財(cái)政壓力大等等。面對這些問題我國在改革開放之后進(jìn)行了土地使用制度的變革，在經(jīng)濟(jì)體制中引入市場機(jī)制，使土地?zé)o償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋赜袃斒褂霉餐嬖诘姆绞健?982年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在國內(nèi)首先開始按年度向不同等級土地的使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的土地使用費(fèi)[3]。1988年憲法規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，有償轉(zhuǎn)讓的土地使用制度就此形成。

（二）我國城市土地市場的形成與發(fā)展

雖然從20世紀(jì)80年代土地的有償出讓初步形成，但是直到1999政府依然控制著土地市場，市場機(jī)制的作用不大。到了21世紀(jì)，我國不斷完善土地市場的相關(guān)政策，強(qiáng)調(diào)招拍掛在土地出讓當(dāng)中的主要地位，規(guī)定土地出讓的價(jià)格，提高土地監(jiān)管的強(qiáng)度。2006年政府在土地利用規(guī)劃、土地征用、審批、出讓、監(jiān)督、耕地保護(hù)等方面形成了一套較為全面有效的制度，基本完成了我國土地市場宏觀調(diào)控體系[4]。爭取2020年時(shí)，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等繼續(xù)劃撥外，全面實(shí)現(xiàn)國有土地的有償使用。

二、我國西部地區(qū)的城市土地市場

（一）西部土地市場的形成

從1987年深圳拍賣第一宗土地起，經(jīng)過1989年國家正式開放土地使用權(quán)市場，到2004年國有土地使用權(quán)招掛拍制度的出臺[5]，我國城市土地市場得到了長足的發(fā)展。第一個(gè)城市土地使用制度改革試點(diǎn)城市是重慶市，在1990年第一次通過協(xié)議出讓第一塊城市土地使用權(quán)，公開拍賣國有土地使用權(quán)則始于1992年[6]。西部地區(qū)中首先開始征收土地費(fèi)用的是重慶和成都，從1982起年西部各地政府也開始征用城市土地使用費(fèi)，雖然沒能形成土地一級市場，但實(shí)現(xiàn)了土地從無償?shù)接袃數(shù)耐黄?。國土資源部于2001年發(fā)布11號令要求經(jīng)營性用地實(shí)現(xiàn)招拍掛方式，西部地區(qū)開始逐步實(shí)施上地招拍掛制度，如重慶市自2001年5月1日開始就要求商業(yè)娛樂性用地、商品住宅用地等經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)或者拍賣的方式進(jìn)行公示出讓。隨后成都、貴陽、南寧、昆明等城市也開始采用招拍掛方式出讓經(jīng)營性用地[7]。土地市場化整體水平略低的甘肅、青海、貴州、陜西及新疆等?。ㄗ灾螀^(qū)）從2008年開始有了較快的發(fā)展[7]。西部地區(qū)各地區(qū)的土地稅收占土地財(cái)政收入的份額也在逐年加大，顯示了西部地區(qū)城市的土地市場開始由不成熟走向起步活躍階段。

（二）西部地區(qū)城市土地市場化程度

城市土地市場可以劃分為土地一級市場土地二級市場。土地一級市場是指土地使用權(quán)的出讓市場，二級土地市場是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在一級市場中，一般將土地劃撥出讓視為非市場方式，將土地協(xié)議出讓視為弱市場方式，將土地“招拍掛”出讓則視為市場化方式[8]。一級市場招拍掛比例衡量了土地出讓市場的市場化程度，該比例越高說明市場化程度越高，其目標(biāo)值應(yīng)為100%。土地財(cái)政的依賴程度越低說明本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況越好、政策成熟度越高、金融市場發(fā)達(dá)，經(jīng)專家測算我做應(yīng)該保持在0.3為佳。

我國西部地區(qū)中貴州、重慶市與甘肅的城市土地市場市場化程度最高接近70%，新疆的城市土地市場市場化程度在300/左右，屬于較低。四川在西部地區(qū)里靠后，在20%左右。內(nèi)蒙古、云南、陜西等地土地市場化一直在持續(xù)增加平均在50%左右。重慶市由于是西部地區(qū)第一實(shí)行土地有償出讓的地區(qū)，帶領(lǐng)了西部的城市土地市場化腳步。但是出讓招拍掛比例較低，總體平均不超過50%，說明土地出讓仍然大部分以協(xié)議出讓的方式進(jìn)行。土地財(cái)政對于西部地區(qū)來講是一種提高收入的辦法，但是總的來說過度依賴土地財(cái)政對于發(fā)展經(jīng)濟(jì)沒有促進(jìn)作用。廣西、內(nèi)蒙古、甘肅對于土地財(cái)政的依賴度較低，在20%左右，四川和重慶接近50%，在西部地區(qū)中最高?？傮w上來說西部地區(qū)對于土地財(cái)政依賴度總體較低。但就目前的形式來講土地價(jià)格上升，土地出讓收益率也會上升，可能導(dǎo)致對土地財(cái)政依賴度的上漲。

三、我國西部城市土地市場存在的問題

政府在土地出讓過程中處于主導(dǎo)地位，協(xié)議出讓占比較大，缺乏法律的有效約束和相關(guān)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督的土地出讓又容易造成城市住宅用地高額的出讓價(jià)格，導(dǎo)致“地王現(xiàn)象”和各種尋租現(xiàn)象。金融、稅收、法律等配套管理機(jī)制落后。金融市場的發(fā)展跟不上土地市場的發(fā)展需求，如企業(yè)的融資手段單一，銀行存在較大的貸款風(fēng)性。缺乏有效監(jiān)督和管理，大量土地出讓金的分配使用不規(guī)范，收支管理方式混亂，導(dǎo)致“土地財(cái)政”和土地收益分配不合理，土地違法數(shù)量沒有顯著下降。土地相關(guān)各項(xiàng)稅費(fèi)的開征標(biāo)準(zhǔn)和征收程序缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，征收工作缺乏公開透明度。

土地開發(fā)以簡單擴(kuò)張為主、浪費(fèi)嚴(yán)重。西部由于需要吸收西部大開發(fā)以及工業(yè)化需求，急需開拓大量的土地來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于西部地區(qū)地廣人稀，又由于西部地區(qū)土地市場成熟度不高，缺乏合理的土地供給制度。房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面也供過于求，出現(xiàn)大量閑置空房。土地的粗放式利用，導(dǎo)致城市土地利用效率極低。

與東部地區(qū)比較，土地市場化程度偏低，且各地市場的地區(qū)差異性較為明顯。西部地區(qū)城市土地市場的發(fā)展起步較晚也較慢，由于經(jīng)濟(jì)落后又會通過土地零地價(jià)、低地價(jià)等非市場價(jià)格來招商引資，以行政劃撥方式無償或低償出讓土地，造成各地政府之間的土地出讓惡性競爭，不利于土地市場化。小城市與省會城市之間的土地市場的發(fā)育程度差距較大。

四、對我國西部城市土地市場的發(fā)展建議

完善法律法規(guī)、健全稅收體制、加快金融市場發(fā)展，增強(qiáng)相互之間的有效配合和協(xié)作，形成一個(gè)良性循環(huán)的市場體系。金融市場的發(fā)展可以使得西部地區(qū)土地市場融資方式多樣化。需要改革財(cái)政預(yù)算機(jī)制和稅收分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央政府和地方政府利益上的均衡，從而規(guī)范政府行為、增加財(cái)政收入。加強(qiáng)法律、稅收、金融等各項(xiàng)配套制度的建設(shè)和完善，財(cái)政收入合理化增長，土地市場監(jiān)管在法制化保障下得到有效的實(shí)施。

改革招拍掛競價(jià)制度，提升土地招拍掛比例。西部地區(qū)土地出讓市場化程度較低，土地價(jià)格增長較決，所以增強(qiáng)市場透明度，同時(shí)改革招拍掛競價(jià)機(jī)制是必要的。學(xué)習(xí)東部經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，改變以往的土地開發(fā)模式、提高土地集約化程度。

采取政府與市場同時(shí)調(diào)節(jié)土地市場的方式。因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的市場經(jīng)濟(jì)不成熟，僅靠市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，可能會因市場失靈出現(xiàn)地價(jià)過高等、投機(jī)狂潮等問題。如果只靠政府干預(yù)可能會引起地價(jià)低迷、尋租現(xiàn)象、土地利用效率降低。所以以西部地區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)采取二者結(jié)合的方式來發(fā)展土地市場。抓住西部大開發(fā)與一帶一路的機(jī)遇，利用好國家提供的優(yōu)惠政策，結(jié)合西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢加強(qiáng)與周邊國家的交流，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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