我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的作用機(jī)理與國(guó)際借鑒

林 悅，吳 勇

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格是政府根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和合理利潤(rùn)而設(shè)定的一種理想價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的突出特點(diǎn)是，在保障農(nóng)民利益的同時(shí)不會(huì)造成市場(chǎng)扭曲，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍由市場(chǎng)形成。2014年中央一號(hào)文件提出，要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，繼續(xù)探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實(shí)保證農(nóng)民收益。2014年，東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)標(biāo)志著農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度在我國(guó)的實(shí)踐探索開(kāi)始起步，到目前，試點(diǎn)已實(shí)施三年，國(guó)內(nèi)已有一些學(xué)者評(píng)述了政策的實(shí)施效果。例如黃季焜等在新疆實(shí)地調(diào)查后研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格保障了棉農(nóng)的利益，但是實(shí)施成本巨大[1]。劉宇等研究指出，棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼對(duì)提高我國(guó)紡織業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有明顯作用，但需關(guān)注財(cái)政成本和政策的可持續(xù)性[2]。為了進(jìn)一步明確目標(biāo)價(jià)格制度對(duì)農(nóng)民利益的保障機(jī)制、實(shí)施成本及可持續(xù)性，本文從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析這項(xiàng)制度的作用機(jī)理及其對(duì)農(nóng)民、消費(fèi)者的效用以及政府支出的影響，并疏理出一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施這項(xiàng)制度的經(jīng)驗(yàn)，以供我們借鑒參考。

一、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程

從新中國(guó)成立一直到20世紀(jì)90年代，我國(guó)實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，國(guó)家通過(guò)價(jià)格剪刀差、征農(nóng)業(yè)稅等方式從農(nóng)業(yè)部門抽取資源，為工業(yè)發(fā)展提供原始積累。從20世紀(jì)90年代到新世紀(jì)之初，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策開(kāi)始由歧視向支持過(guò)渡，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼方式主要是保護(hù)價(jià)收購(gòu)。1990年我國(guó)糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，但直至1996年政府大幅度提高定購(gòu)價(jià)之前，糧食最低保護(hù)價(jià)一直低于市場(chǎng)均衡價(jià)格，也就是說(shuō)這期間“保護(hù)價(jià)”并未得到真正實(shí)施。1996年底，國(guó)家訂購(gòu)價(jià)提升后已高于市場(chǎng)均價(jià)，國(guó)家再次提出按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧的政策，這項(xiàng)政策在1997年夏糧上市時(shí)得到進(jìn)一步明確，自此，糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策得到真正實(shí)施，并在此后逐步擴(kuò)大到棉、油等其他大宗農(nóng)產(chǎn)品。

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出我國(guó)在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，應(yīng)實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)基本方針。從這一年起，我國(guó)很快取消了各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策也開(kāi)始轉(zhuǎn)型。根據(jù)加入WTO時(shí)的承諾，三年過(guò)渡期后我國(guó)應(yīng)實(shí)現(xiàn)商品流通業(yè)的全面對(duì)外開(kāi)放，國(guó)家放開(kāi)了糧油等大宗農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷市場(chǎng)，同時(shí)規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定，之前的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購(gòu)也改為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。但直接補(bǔ)貼對(duì)保證農(nóng)民利益的作用有限，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保證糧食供給，平抑糧食價(jià)格，同年國(guó)家又開(kāi)始實(shí)施糧食主產(chǎn)區(qū)的主要稻麥品種的最低收購(gòu)價(jià)政策，此后在主產(chǎn)區(qū)又對(duì)一些其他大宗農(nóng)產(chǎn)品作物實(shí)施了臨時(shí)收儲(chǔ)措施。直至當(dāng)前，最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)這樣的價(jià)格支持方式仍是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼支持的主要基礎(chǔ)性措施。

二、實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的機(jī)理及福利效應(yīng)分析

新世紀(jì)以來(lái)，最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策對(duì)保障國(guó)家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化，也涌現(xiàn)出一些突出問(wèn)題，如農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)被嚴(yán)重扭曲，收儲(chǔ)壓力巨大，以及國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法應(yīng)對(duì)國(guó)際進(jìn)口的沖擊等。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度能否解決這些問(wèn)題，其實(shí)施效果究竟如何？為此，本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余理論，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和目標(biāo)價(jià)格政策的損益進(jìn)行比較評(píng)價(jià)。

如圖1(a)所示，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)沒(méi)有干預(yù)時(shí)的供給和需求在O點(diǎn)達(dá)到均衡，市場(chǎng)出清的價(jià)格和數(shù)量為P0和Q0，在政府的支持價(jià)格Ps下，生產(chǎn)者供給上升到Q1，但消費(fèi)需求下降為Q2，為了維持支持價(jià)格Ps，政府必須購(gòu)買Qg=Q1-Q2，在圖1(a)中則可表示為需求曲線D向右平移Qg得到新的需求曲線D+Qg，供給和需求在E點(diǎn)達(dá)到新的均衡。價(jià)格升高給消費(fèi)者帶來(lái)了福利損失，政府價(jià)格支持造成消費(fèi)者剩余損失為梯形PsP0OA的面積s梯形PsP0OA，價(jià)格升高則使生產(chǎn)者獲益，生產(chǎn)者剩余增加為s梯形PsP0OE，此外，政府購(gòu)買產(chǎn)生的政府成本為（Q1-Q2）Ps，即 s矩形AQ2Q1E。 將消費(fèi)者剩余損失和政府成本相加，再減去生產(chǎn)者剩余的增加從而得到總的社會(huì)福利損失為s矩形AQ2Q1E-s△AOE。

另一方面，目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼后應(yīng)滿足三個(gè)條件：（1）購(gòu)買量和市場(chǎng)價(jià)格位于需求曲線上；（2）銷售量和目標(biāo)價(jià)格位于供給曲線上；（3）銷售量和購(gòu)買量相等。假設(shè)目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼和價(jià)格支持對(duì)生產(chǎn)者增加的福利相同，則目標(biāo)價(jià)格也應(yīng)為Ps，生產(chǎn)者的銷售量仍為Q1，購(gòu)買量和銷售量相等，對(duì)應(yīng)的購(gòu)買價(jià)格為Pb，和市場(chǎng)沒(méi)有干預(yù)時(shí)相比，消費(fèi)者剩余增加s梯形P0PbBO，政府成本為Q1（Ps-Pb），即s梯形PsPbBO，政府成本減去生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余的增量就得到總的社會(huì)福利損失為s△OBE。因此，以目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼取代價(jià)格支持，社會(huì)福利損失大為減少，減少量為s矩形AQ2Q1E-s△AOE-s△OBE=s梯形AQ2Q1B。

圖1 目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼的福利分析

此外，供求彈性將決定目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼的實(shí)施效果，如圖1(a)和圖1(b)所示，供給彈性和需求彈性的比值較小時(shí)，補(bǔ)貼的好處主要?dú)w于生產(chǎn)者，而且供給彈性越小，銷售量就越接近市場(chǎng)無(wú)干預(yù)時(shí)的市場(chǎng)出清數(shù)量，政府補(bǔ)貼的支出也越少。

三、國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的借鑒

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是許多國(guó)家農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策的重要內(nèi)容，美、日等國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度建立得較早，并在多年的實(shí)施過(guò)程中得到不斷完善，值得我國(guó)在探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度時(shí)加以借鑒。

（一）美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度

美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度包括目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼、營(yíng)銷援助貸款差額補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼。目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策最早出現(xiàn)于1973年的《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，該法的目的是保證消費(fèi)者以合理的價(jià)格取得充足的食物供應(yīng)，因此，它強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大生產(chǎn)和控制食品價(jià)格的上漲。法案對(duì)小麥、玉米、棉花等確定了目標(biāo)價(jià)格，規(guī)定只要市場(chǎng)價(jià)格在規(guī)定時(shí)間里低于目標(biāo)價(jià)格，政府就向生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼目標(biāo)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格之間的差額。市場(chǎng)價(jià)格指市場(chǎng)年度頭5個(gè)月的平均價(jià)格。1977年《糧食與農(nóng)業(yè)法案》頒布后，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度開(kāi)始在美國(guó)全面實(shí)施，但是只有按政府控制供給計(jì)劃規(guī)定的面積進(jìn)行農(nóng)田休耕的農(nóng)場(chǎng)主才能獲得差額補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼有一定的額度限制，如1981年單個(gè)農(nóng)場(chǎng)最多支付5萬(wàn)美元。1990年的《食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)法案》規(guī)定實(shí)施期間農(nóng)產(chǎn)品維持固定的目標(biāo)價(jià)格，但政府只對(duì)85%的耕地面積提供價(jià)差補(bǔ)貼。另外，1994年開(kāi)始價(jià)差補(bǔ)貼的市場(chǎng)價(jià)格由原來(lái)的5個(gè)月市場(chǎng)平均價(jià)格改為12個(gè)月市場(chǎng)平均價(jià)格。營(yíng)銷援助貸款差額補(bǔ)貼是1985年的《食物安全法》新增的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，這項(xiàng)政策是無(wú)追索權(quán)貸款政策的延續(xù)。兩者區(qū)別是：如果市場(chǎng)價(jià)格低于“貸款率”，根據(jù)此前的無(wú)追索權(quán)貸款政策，農(nóng)場(chǎng)主可以將抵押的農(nóng)產(chǎn)品直接交給商品信貸公司（CCC）以抵償貸款的本息。因此，這里的“貸款率”相當(dāng)于政府的收購(gòu)保護(hù)價(jià)，而根據(jù)營(yíng)銷支援貸款補(bǔ)貼政策，農(nóng)場(chǎng)主直接從政府那里獲得補(bǔ)貼率為“貸款率”與市場(chǎng)價(jià)格之差的補(bǔ)貼，因此，營(yíng)銷支援貸款的“貸款率”實(shí)際上起到了目標(biāo)價(jià)格的作用，這項(xiàng)政策的實(shí)施使得美國(guó)政府的農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存壓力大為減輕。和目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼類似，只有按政府規(guī)定進(jìn)行農(nóng)田休耕的農(nóng)場(chǎng)主才能獲得營(yíng)銷援助貸款。2002年美國(guó)《農(nóng)場(chǎng)安全和農(nóng)村發(fā)展法》的主要目標(biāo)是保障農(nóng)場(chǎng)主的收入安全，該法案取消了之前的一些臨時(shí)性補(bǔ)貼，推出反周期支付政策來(lái)為農(nóng)民提供收入補(bǔ)貼。這種反周期補(bǔ)貼事實(shí)上也是一種目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼制度，不過(guò)，為了避免重復(fù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的價(jià)差為目標(biāo)價(jià)格與有效價(jià)格(平均市場(chǎng)價(jià)格與直接支付率之和)之差。反周期計(jì)劃支出的補(bǔ)貼對(duì)象包括小麥、玉米、大米、棉花和油料作物。2008年的《食物、環(huán)境保育與能源法》把反周期補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品擴(kuò)大到豆類作物，此外規(guī)定單個(gè)農(nóng)場(chǎng)反周期補(bǔ)貼的上限為4.5萬(wàn)美元[3]。2013年，在財(cái)政預(yù)算緊縮背景下通過(guò)的《農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法》以農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障(ARC)計(jì)劃取代反周期支付等價(jià)格和收入支持措施，但是該法案仍保留的農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷支援貸款項(xiàng)目，依然確定了補(bǔ)貼作物的“貸款率”[4]。

（二）日本的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度

二戰(zhàn)之后，為了保障農(nóng)民的收入和保持農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)穩(wěn)定，基于目標(biāo)價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度就一直是日本農(nóng)業(yè)支持政策的核心內(nèi)容之一，相關(guān)的補(bǔ)貼措施主要包括補(bǔ)助金制度和安定基金制度。補(bǔ)助金制度的補(bǔ)貼對(duì)象為大豆、油菜籽和加工乳制品的鮮奶等，這些產(chǎn)品由政府規(guī)定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格（或稱為基準(zhǔn)價(jià)格），當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府付給農(nóng)民二者之間差額補(bǔ)貼。安定基金制度的補(bǔ)貼對(duì)象為蔬菜、禽蛋、小肉牛、仔豬及加工水果等產(chǎn)品，安定基金制度也是一種差額補(bǔ)貼，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，差額部分由安定基金補(bǔ)給農(nóng)民。不同的是安定基金會(huì)的資金由政府（包括中央和地方政府）、農(nóng)協(xié)和農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，集資比例因產(chǎn)品種類不同而變化，一般中央政府占60%～70%。為了適應(yīng)WTO的相關(guān)規(guī)定，日本1999年通過(guò)的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》推出“稻作經(jīng)營(yíng)安定計(jì)劃”來(lái)保障稻農(nóng)收入，即稻米補(bǔ)貼實(shí)施安定基金政策，補(bǔ)貼根據(jù)當(dāng)年產(chǎn)量進(jìn)行，補(bǔ)貼額為目標(biāo)價(jià)格與當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)格之差的80%，目標(biāo)價(jià)格是之前3年（2002年起為前7年）的市場(chǎng)平均價(jià)格，補(bǔ)貼的對(duì)象是能夠完成政府規(guī)定的生產(chǎn)調(diào)整任務(wù)的農(nóng)戶。安定基金由政府和稻農(nóng)共同出資，政府和稻農(nóng)分別提供目標(biāo)價(jià)格6%和2%的資金，農(nóng)民可以自愿決定是否參加稻作經(jīng)營(yíng)安定計(jì)劃[5]。

（三）美日經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的啟示

目前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的構(gòu)建尚處于探索和起步階段，美日兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)有許多值得我們借鑒之處。首先，保障農(nóng)民收入應(yīng)成為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的核心內(nèi)容。美國(guó)的營(yíng)銷援助貸款差額補(bǔ)貼以及先后實(shí)施的目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼，均將保障農(nóng)場(chǎng)主收入放在首要地位，無(wú)論政府財(cái)政預(yù)算緊縮與否，收入支持項(xiàng)目精簡(jiǎn)與否，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的收入安全均得到有效保障，日本的安定基金制度則本身就是一項(xiàng)農(nóng)民收入穩(wěn)定政策。現(xiàn)階段對(duì)我國(guó)而言，確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入必然會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品供給，因此，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的實(shí)施必須要保障農(nóng)民收入達(dá)到合理水平。其次是政策的實(shí)施要能在保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)合理控制生產(chǎn)。美國(guó)只有完成政府規(guī)定的休耕計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主才能獲得補(bǔ)貼，日本稻作經(jīng)營(yíng)安定計(jì)劃的補(bǔ)貼對(duì)象必須要完成政府規(guī)定的生產(chǎn)調(diào)整任務(wù)，這些要求對(duì)避免農(nóng)產(chǎn)品過(guò)量生產(chǎn)以及補(bǔ)貼的財(cái)政支出壓力過(guò)大發(fā)揮了積極作用，美日的這些做法對(duì)我國(guó)實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度具有重要的借鑒價(jià)值。