涇川縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成效、存在問(wèn)題及政策建議

張明科 常劍鋒

【摘要】：土地是人類賴以生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)。涇川縣屬農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政窮縣。針對(duì)自然條件嚴(yán)酷，發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困難的現(xiàn)狀，近年來(lái)，該縣創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，在林果、蔬菜及畜牧養(yǎng)殖方面推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，走出了一條成功的路子。針對(duì)該縣土地流轉(zhuǎn)成效、存在問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，提出了一些合理化的政策建議。

【關(guān)鍵詞】：土地流轉(zhuǎn)；土地確權(quán)；頒證規(guī)模；經(jīng)營(yíng)建議

1、土地流轉(zhuǎn)方式及成功經(jīng)驗(yàn)

涇川縣共轄14個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，215個(gè)行政村，總面積1409.3平方公里，總?cè)丝?5.2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口31.8萬(wàn)人，總耕地面積87.87萬(wàn)畝。至2015年底，全縣栽植果園50萬(wàn)畝，種植蔬菜15萬(wàn)畝，畜牧養(yǎng)殖小區(qū)113個(gè)，大家畜（禽）存欄108.37萬(wàn)頭（只），注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織443個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)29家，龍頭企業(yè)19家，全縣農(nóng)業(yè)增加值完成17.6億元。近年來(lái)，縣委縣政府緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收主題，強(qiáng)化引導(dǎo)，注重規(guī)范，強(qiáng)化確權(quán)頒證，積極探索流轉(zhuǎn)機(jī)制，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，發(fā)展以果、菜、畜為主體的特色高效農(nóng)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)“三農(nóng)”增收方面發(fā)揮了積極作用。

1.1土地需求發(fā)生變化，流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。自2010年以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益有了新的認(rèn)識(shí)，另一方面農(nóng)村富余勞力輸出人數(shù)增多，就業(yè)渠道拓寬，對(duì)土地的依附程度降低，一部分外出務(wù)工人員自愿參與產(chǎn)業(yè)用地集中流轉(zhuǎn)，加之龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶對(duì)農(nóng)村土地的需求緊迫，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1.2流轉(zhuǎn)方式逐步轉(zhuǎn)變，管理服務(wù)不斷規(guī)范。鄉(xiāng)村組織在充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，積極指導(dǎo)農(nóng)民群眾探索實(shí)踐，由過(guò)去互換、代耕等無(wú)償流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎狻⑥D(zhuǎn)包等有償流轉(zhuǎn)，全縣以互換、出租、轉(zhuǎn)包等方式分別流轉(zhuǎn)土地3.578萬(wàn)畝、3.729萬(wàn)畝、1.712萬(wàn)畝，各占流轉(zhuǎn)總面積的35.8%、37.4%和17.1%，而委托第三方經(jīng)營(yíng)等其它方式流轉(zhuǎn)0.964萬(wàn)畝，占9.7%。 在管理上，建成縣級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心1個(gè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)服務(wù)站15個(gè)、村級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)215個(gè)，統(tǒng)一規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)合同樣本，累計(jì)簽訂合同2.172萬(wàn)份5.378萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.9%。

1.3主體經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)盛，流轉(zhuǎn)效益日趨顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)，改變了分戶長(zhǎng)期存在的品種老化、管理落后、經(jīng)營(yíng)分散的弊端，使土地的潛能得到了釋放。

2、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

2.1思想認(rèn)識(shí)不夠到位，流轉(zhuǎn)受小農(nóng)意識(shí)束縛。一是部分基層干部認(rèn)識(shí)上有偏差，思想上不重視，政策宣傳力度不大，對(duì)農(nóng)戶開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)支持、引導(dǎo)、服務(wù)不到位。同時(shí)也擔(dān)心引發(fā)新的矛盾影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新精神。二是部分農(nóng)戶小富即安思想嚴(yán)重，對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存疑慮，投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)土地怕失權(quán)利，習(xí)慣于守土經(jīng)營(yíng)而不愿流轉(zhuǎn)。

2.2流轉(zhuǎn)存在短期行為，土地集中成片流轉(zhuǎn)難。一是由于土地在很大程度上擔(dān)負(fù)著農(nóng)戶的生活保障功能，農(nóng)民失地后怕生活無(wú)著落，不敢把土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)期限往往比較短，多為1-3年，穩(wěn)定性差。二是土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶多，農(nóng)戶想法不一致，協(xié)調(diào)難度大，組織程度低，流轉(zhuǎn)形式單一。三是土地確權(quán)登記頒證工作正在進(jìn)行，因土地四至界限不清楚，“身份”不清晰，部分土地流轉(zhuǎn)后零星分散，限制了集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

2.3流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，配套服務(wù)跟不上。一是流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系不夠完善，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不夠健全，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)建立緩慢，配套服務(wù)、管理指導(dǎo)等跟不上工作需求。大部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，不能積極主動(dòng)申請(qǐng)備案和合同鑒證，流轉(zhuǎn)雙方以口頭協(xié)議為主或簽訂合同不規(guī)范；二是缺乏有效流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺(tái)，鄉(xiāng)、村二級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力有待提升，制約了土地流轉(zhuǎn)。

2.4流轉(zhuǎn)土地開(kāi)發(fā)利用層次低，產(chǎn)業(yè)致富作用不突出。一是受自然條件制約，流轉(zhuǎn)土地絕大部分仍處于自發(fā)的、粗放的、低層次的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)規(guī)模小、投入低、科技含量不高，龍頭企業(yè)、合作組織、專業(yè)大戶引領(lǐng)帶動(dòng)能力不強(qiáng)，真正懂經(jīng)營(yíng)、善管理、有帶動(dòng)作用的能人少，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用還不夠突出。二是受流轉(zhuǎn)期限短，穩(wěn)定性較差影響，致使承包戶不愿在土地上投入過(guò)多成本，管理跟不上，存在掠奪式經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，難以挖掘土地的最大效益，限制了土地的有續(xù)利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3、政策建議

3.1強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，完善配套政策。

結(jié)合土地確權(quán)頒證，采取貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民的多種方式加強(qiáng)宣傳，使廣大農(nóng)村基層干部及群眾從思想上深刻領(lǐng)會(huì)和掌握國(guó)家涉農(nóng)法律、法規(guī)及黨對(duì)農(nóng)業(yè)尤其是土地方面的政策精神，讓農(nóng)民了解政策，積極流轉(zhuǎn)。由財(cái)政設(shè)立土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，給予流轉(zhuǎn)大戶一定資金獎(jiǎng)勵(lì)，在農(nóng)田水利、糧食蔬菜生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等項(xiàng)目上優(yōu)先安排給土地承包經(jīng)營(yíng)主體。加快建立健全農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，形成有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。

3.2加強(qiáng)模式引導(dǎo)。

在堅(jiān)持依法自愿有償?shù)那疤嵯?，逐步引?dǎo)由個(gè)人向能人流轉(zhuǎn)，由單戶向大戶流轉(zhuǎn)，由外出向留守流轉(zhuǎn)，由單一農(nóng)戶向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成“一村一業(yè)、一村一品、一社一品”特色產(chǎn)業(yè)路子。

3.3建立健全管理服務(wù)機(jī)制。在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，按照“形式多樣、程序合法、合同規(guī)范”要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。即建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)和土地承包糾紛仲裁調(diào)處體系，及時(shí)向農(nóng)戶提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，設(shè)立規(guī)范程序，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)大戶的資格審查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、申報(bào)、協(xié)商、審查、簽訂、檔案管理等程序。

3.4積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，促進(jìn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證不僅是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種有效途徑和方法，更是強(qiáng)化物權(quán)，建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。涇川縣被確定為土地確權(quán)登記頒證整體推進(jìn)縣。因此要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)及措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，促進(jìn)全縣農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)特色高效農(nóng)業(yè)健康持續(xù)快速發(fā)展。