敘永縣實(shí)施退耕還林工程的調(diào)研與思考

毛小平

【摘要】：敘永縣作為兩輪退耕還林工程的試點(diǎn)縣，共實(shí)施退耕還林工程耕地造林26.635萬(wàn)畝?？h委、縣政府高度重視，把退耕還林工程列為民生工程、重點(diǎn)工程進(jìn)行考核。本文認(rèn)真總結(jié)了敘永縣實(shí)施退耕還林工程以來(lái)所取得的成效，針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策與思考，旨在引起各級(jí)黨委政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)此項(xiàng)工作的高度重視和緊密配合，嚴(yán)格按照退耕還林有關(guān)政策要求，采取切實(shí)可行的對(duì)策來(lái)解決工程中存在的問(wèn)題，確保退耕還林在敘永縣退得下、穩(wěn)得住、不反彈。

【關(guān)鍵詞】：退耕還林；成效；存在問(wèn)題；對(duì)策

敘永縣從1999年開(kāi)始啟動(dòng)退耕還林工程，中央和省累計(jì)投入8.3億元，共實(shí)施耕地造林26.635萬(wàn)畝（其中，前一輪實(shí)施耕地造林19.565萬(wàn)畝，新一輪實(shí)施耕地造林7.07萬(wàn)畝），荒山造林22.7萬(wàn)畝，封山育林2.5萬(wàn)畝，涉及全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及4.8余萬(wàn)農(nóng)戶(hù)25余萬(wàn)農(nóng)民，取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1、前一輪退耕還林工程取得的成效

一是生態(tài)環(huán)境明顯改善。通過(guò)退耕還林，工程區(qū)大量坡耕地得到有效治理，荒山禿嶺披上綠裝，森林覆蓋率提高12.9個(gè)百分點(diǎn)。營(yíng)造的森林植被持續(xù)發(fā)揮著蓄水、保土、制氧、固碳、凈水、改善小氣候等生態(tài)功效，生態(tài)產(chǎn)品供給能力大大增強(qiáng)。

二是助農(nóng)增收效果明顯。退耕還林是最大直補(bǔ)惠農(nóng)項(xiàng)目。到2017年底，全縣累計(jì)兌現(xiàn)退耕農(nóng)戶(hù)政策性補(bǔ)助資金8.3億元，戶(hù)均達(dá)到1.8萬(wàn)元。依托工程建設(shè)，因地制宜栽植生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林，大力發(fā)展用材林、漿用竹林、特色經(jīng)果、森林蔬菜、林下養(yǎng)殖等后續(xù)產(chǎn)業(yè)，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

三是社會(huì)效益十分突出。通過(guò)實(shí)施退耕還林，廣大基層干部和農(nóng)民群眾生態(tài)意識(shí)明顯提升，崇尚生態(tài)、崇尚自然的社會(huì)氛圍越來(lái)越濃厚。

2、新一輪退耕還林工程實(shí)施概況

省下達(dá)敘永縣新一輪退耕還林任務(wù)7.07萬(wàn)畝（其中：2014年度1.75萬(wàn)畝，2015年度2.32萬(wàn)畝，2016年度3萬(wàn)畝），分別在全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的30多個(gè)貧困村實(shí)施?？偟目磥?lái)，新一輪退耕還林工程實(shí)施中有兩個(gè)顯著特點(diǎn)，一是樹(shù)種選擇堅(jiān)持以生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益；二是項(xiàng)目安排以全縣90個(gè)貧困村為主，注重退耕還林工程民生效益的發(fā)揮。

3、存在的問(wèn)題

退耕還林具有很強(qiáng)的政策性、復(fù)雜性、艱巨性，涉及到的周期長(zhǎng)、范圍廣、投資大。由于廣大干部群眾對(duì)工程建設(shè)困難認(rèn)識(shí)不足、政策理解不透，宣傳不到位等原因，導(dǎo)致在工程建設(shè)中出現(xiàn)一些矛盾和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

一是新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與前一輪退耕還林相比明顯降低，相對(duì)其他涉農(nóng)項(xiàng)目政策比較優(yōu)勢(shì)不明顯（比如糧食直補(bǔ)）。這一問(wèn)題導(dǎo)致新一輪退耕還林工程實(shí)施出現(xiàn)三大難點(diǎn)。一是農(nóng)民實(shí)施退耕還林工程的積極性不高，如果不實(shí)施退耕還林每年有一百多元的耕地地力補(bǔ)貼，而實(shí)施退耕還林5年內(nèi)領(lǐng)直補(bǔ)資金1200元后，再無(wú)其他補(bǔ)助，所以農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)猶豫、反復(fù)現(xiàn)象。二是已實(shí)施退耕還林地塊農(nóng)民不愿意辦理林權(quán)證，辦證后如果涉及占地等情況占地補(bǔ)償費(fèi)林地遠(yuǎn)低于耕地。三是成效保存難。由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民的主要精力未放在退耕還林地上而多數(shù)是選擇外出務(wù)工。

二是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策不夠。近年來(lái)，外出務(wù)工人口不斷增加，專(zhuān)合社、造林大戶(hù)、家庭林場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體將在新一輪退耕還林中占主導(dǎo)作用，國(guó)家也鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體參與工程實(shí)施，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是新一輪退耕還林政策對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度不大，導(dǎo)致新型造林主體參與退耕還林工程積極性不高。

三是地方政府主體責(zé)任落實(shí)不到位，補(bǔ)助資金兌現(xiàn)難。退耕還林直補(bǔ)資金兌現(xiàn)涉及千家萬(wàn)戶(hù)，工作量非常大，工作難度高。農(nóng)戶(hù)外出務(wù)工或“一折通”信息變更等多種原因疊加導(dǎo)致資金補(bǔ)助很難按時(shí)兌現(xiàn)到戶(hù)。一個(gè)兌現(xiàn)年度中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)反反復(fù)復(fù)核對(duì)信息和打款，但到年終仍然有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10%左右的資金兌現(xiàn)不出去。

四是退耕還林工程與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾突出。按國(guó)土部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，敘永縣25度以上坡耕地有14.25萬(wàn)畝，其中14萬(wàn)畝為非基本農(nóng)田，由此敘永縣新一輪退耕還林?jǐn)M實(shí)施總體規(guī)模為10萬(wàn)畝。在2014年退耕還林工程年度規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)坡耕地?cái)?shù)據(jù)與實(shí)地不符，出現(xiàn)同一坡度的耕地部分劃入了基本農(nóng)田，部分未劃入基本農(nóng)田等情況，同時(shí)暴露了敘永縣新一輪退耕還林工程與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾。

4、對(duì)策與思考

4.1 加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，確保后續(xù)投入，增強(qiáng)農(nóng)民建設(shè)基地、實(shí)施退耕還林工程的信心。一是強(qiáng)化以龍頭企業(yè)帶動(dòng)發(fā)展基地基礎(chǔ)工作。二是龍頭企業(yè)要加大后續(xù)管理資金投入，保證強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)基地建設(shè)的延續(xù)性；三是要強(qiáng)化對(duì)兩大產(chǎn)業(yè)的扶持力度，拉伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，夯實(shí)企業(yè)從基地建設(shè)—產(chǎn)品開(kāi)發(fā)—加工—銷(xiāo)售基礎(chǔ)工作，讓農(nóng)民看到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力和希望，促使其主動(dòng)發(fā)力基地建設(shè)。

4.2 加大對(duì)新型造林主體的扶持力度，提高社會(huì)資本和新型造林主體參與退耕還林工程建設(shè)的積極性。由于農(nóng)村不少青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留守的老幼婦人員無(wú)力承擔(dān)退耕地塊后續(xù)管理、撫育任務(wù)。

4.3 落實(shí)政府主體責(zé)任，強(qiáng)化退耕還林工程管理?！案骷?jí)地方人民政府是退耕還林工程的責(zé)任主體”，政府要在工程建設(shè)中切實(shí)履行責(zé)任。要保證退耕還林工程的管理人員到崗到位，細(xì)化責(zé)任落實(shí)，解決好退耕還林工程管理缺位的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)退耕還林工程管理縱向到底、橫向到邊。

4.4 進(jìn)一步模清家底，科學(xué)決策退耕還林工程實(shí)施規(guī)模。敘永縣新一輪退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，從試點(diǎn)時(shí)的“整鄉(xiāng)整村推進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙载毨Т鍨橹黧w”的計(jì)劃安排思路。通過(guò)3個(gè)年度的實(shí)施，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)別村仍然有不少想實(shí)施退耕還林而得不到建設(shè)任務(wù)的情況存在。要解決這一問(wèn)題縣級(jí)有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要各司其責(zé)、加強(qiáng)對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真收集群眾的退耕意向，掌握轄區(qū)內(nèi)能實(shí)施退耕還林的規(guī)模；縣國(guó)土部門(mén)要認(rèn)真清理25度以上非基本農(nóng)田指標(biāo)存量，系統(tǒng)解決好退耕還林工程與基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾；林業(yè)部門(mén)要綜合評(píng)估敘永縣實(shí)施新一輪退耕還林必要性和可行性，科學(xué)規(guī)劃新一輪退耕還林實(shí)施規(guī)模。

敘永縣退耕還林工程只要堅(jiān)持以森林生態(tài)建設(shè)為根本，尊重農(nóng)民意愿為前提，合理布局為基礎(chǔ)，及時(shí)兌現(xiàn)政策為核心，狠抓質(zhì)量監(jiān)督為重點(diǎn)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)為保障，就能真正確保退得下、穩(wěn)得住、不反彈，促進(jìn)敘永縣林業(yè)事業(yè)實(shí)現(xiàn)新的跨越，為建設(shè)長(zhǎng)江上游綠色生態(tài)屏障作出新的貢獻(xiàn)。