美國對外教育援助政策演變及其啟示

袁東恒

(廈門大學(xué) 教育研究院,福建 廈門 361005)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)和綜合國力的顯著提升，我國正積極實施“走出去”戰(zhàn)略，提出了“一帶一路”倡議，努力構(gòu)建人類命運共同體，主動促進(jìn)世界和平與發(fā)展，對外教育援助就是其中的重要內(nèi)容。近年來，中國通過援建維修校舍、提供教學(xué)設(shè)備、培養(yǎng)師資力量、增加來華留學(xué)政府獎學(xué)金名額等途徑，不斷加大對外教育援助力度，促進(jìn)受援國教育發(fā)展。但我國開展對外教育援助的歷史并不長，經(jīng)驗也不足，對外教育援助還停留在提供硬件設(shè)施層面。美國的對外教育援助歷史已有半個多世紀(jì)，成果豐碩。作為世界上最主要的對外教育援助國，美國在全球教育援助中一直發(fā)揮著重要作用，其對外教育援助政策也處于不斷的演變之中，并有效地指導(dǎo)了美國對外教育援助實踐活動。因此，梳理不同時期美國對外教育援助政策的演變，探究其背景、內(nèi)容、影響因素及成效，總結(jié)其利弊得失，對于我國開展對外教育援助具有十分重要的意義。

一、 對外教育援助的含義

作為一種實踐活動，教育援助已有半個多世紀(jì)的發(fā)展歷程。安妮認(rèn)為，教育援助意味著發(fā)達(dá)國家的教育資源(如設(shè)備、技術(shù)、貸款、獎學(xué)金等)流向發(fā)展中國家[1]。蒂拉克認(rèn)為，援助是富裕國家以優(yōu)惠利率和自由償還為條件向發(fā)展中國家進(jìn)行資源流動[2]。徐輝認(rèn)為，教育援助是富裕先進(jìn)國家對貧窮落后國家的援助，以幫助這些地區(qū)和國家改善教育[3]。上述觀點的共同點為：對外教育援助涉及援助國與受援國兩個行為主體，對外教育援助是一個資源流動的過程，對外教育援助是為了促進(jìn)受援國教育的改善。

二、 美國對外教育援助政策的演變

美國對外教育援助成果豐碩，得益于其頒布實施的一系列政策。根據(jù)對外教育援助的標(biāo)志性事件及其成效，美國對外教育援助政策經(jīng)歷了萌芽期—興起期—調(diào)整期—深化期的演變過程。

1. 萌芽期(20世紀(jì)40年代前)

1889年，美洲共和國國際聯(lián)盟在華盛頓成立。作為聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者，美國通過技術(shù)援助等手段給予拉丁美洲國家經(jīng)濟(jì)援助，一些援助項目涉及到教育領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，到1948年，美國為拉丁美洲國家培訓(xùn)了1萬多名技術(shù)人員[4]。這一時期的教育援助項目數(shù)量少、規(guī)模小、影響弱，還不算是嚴(yán)格意義上的對外教育援助。

2. 興起期(20世紀(jì)40—60年代)

二次大戰(zhàn)后，現(xiàn)代國際教育援助才真正地發(fā)展起來，美國率先成為對外教育援助的排頭兵和領(lǐng)頭羊?；诙糁铺K聯(lián)、擴(kuò)充國力的綜合考慮，美國對歐洲國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)及技術(shù)援助，實施了馬歇爾計劃。該計劃實施4年，援助金額共計131.5億美元，幫助歐洲國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)了復(fù)興。馬歇爾計劃還直接促成了歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織的成立[5]，該組織后來發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，其下屬的發(fā)展援助委員會是國際教育援助的主要平臺。

在馬歇爾計劃實施的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步遏制蘇聯(lián)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)利益，1949年，美國總統(tǒng)杜魯門提出了第四點計劃，決定對一些不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)(拉丁美洲、非洲和中東等)進(jìn)行技術(shù)援助。自杜魯門提出第四點計劃開始至1953年該計劃的主要實施機(jī)構(gòu)技術(shù)合作署被撤銷，該計劃存在了3年多的時間。在這段時間里，2 445名美國技術(shù)人員在35個國家或地區(qū)實施的計劃有18個類別，具體技術(shù)援助項目有1 745個，主要集中在林業(yè)、衛(wèi)生和教育領(lǐng)域；34個國家把2 862名青年專家送往國外(主要是美國)深造[6]。

此外，由美國政府資助的富布萊特計劃是國際教育援助中最有影響的項目之一[7]。該項目于1948年正式啟動，旨在促進(jìn)教育交流與合作，包括學(xué)者互訪、學(xué)生互訪、教師交流等，目前仍是美國與其他國家開展教育交流與援助的重要途徑。

20世紀(jì)60年代，以經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托為代表的查爾斯河學(xué)派提出的發(fā)展援助理論開始興起。羅斯托在《經(jīng)濟(jì)增長的階段：非共產(chǎn)黨宣言》中詳細(xì)闡釋了這一理論，他認(rèn)為，美國對外援助的內(nèi)容和目的需要進(jìn)行調(diào)整，要更加注重對受援國進(jìn)行有組織的開發(fā)，幫助受援國實現(xiàn)自給自足的經(jīng)濟(jì)增長[8]。羅斯托的發(fā)展援助理論被肯尼迪和約翰遜總統(tǒng)所接受，成為這一時期美國對外教育援助的指導(dǎo)政策。

基于10多年的實踐和理論探索，到20世紀(jì)60年代，美國對外教育援助發(fā)展到一個新階段，這一階段的典型特征就是制度化。1961年，美國總統(tǒng)肯尼迪簽署了《對外援助法》，并成立美國國際開發(fā)署負(fù)責(zé)美國對外援助事宜。這一機(jī)構(gòu)的成立具有里程碑式的意義，標(biāo)志著美國對外教育援助事業(yè)達(dá)到了新高度。美國國際開發(fā)署成立至今，在培訓(xùn)師資、女童教育、學(xué)校建設(shè)等方面做了大量工作[9]。

3. 調(diào)整期(20世紀(jì)70—80年代)

20世紀(jì)70年代，中東地區(qū)的石油危機(jī)引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，政府減少了對外援助項目和資金。此外，由于對不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)援助效果不顯著，所以這一時期美國的對外教育援助政策開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，重視“人類基本需求”，關(guān)注其他國家的貧困問題，其援助重點是食物、健康和教育等。

20世紀(jì)80年代，為了治愈經(jīng)濟(jì)危機(jī)對美國經(jīng)濟(jì)社會造成的創(chuàng)傷，美國總統(tǒng)里根積極推行經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃，主張縮減政府規(guī)模和權(quán)力，對外教育援助力度有所減小。1983年，美國退出國際教育援助的重要平臺——聯(lián)合國教科文組織，不再每年向該組織繳納會費。在這一時期，美國對外教育援助越來越多地通過私營志愿組織進(jìn)行。

4. 深化期(20世紀(jì)90年代后)

20世紀(jì)90年代，隨著蘇聯(lián)解體，美國對外援助的目標(biāo)不再是遏制蘇聯(lián)，其最優(yōu)先事項轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展，幫助各國提高其自身的生活質(zhì)量。此外，1990年，世界全民教育大會聚焦不發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r，呼吁援助國增加對受援國的基礎(chǔ)教育援助?；诖?，美國加大了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的援助力度。在這10年期間，美國國際開發(fā)署根據(jù)受援國的經(jīng)濟(jì)條件制定了多種發(fā)展援助方案，如根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)條件而提供的一整套綜合援助，為處于危機(jī)時期的轉(zhuǎn)型國家提供幫助，通過非政府組織對一些國家進(jìn)行援助支持等。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國對外教育援助政策并未發(fā)生根本性變化，依然延續(xù)20世紀(jì)90年代制定的政策，對外教育援助的重點依然是基礎(chǔ)教育。不過，受“911事件”影響，美國對外教育援助政策更加注重國家安全，對一些有可能轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代民主制的國家加大援助力度。比如，美國加大了對阿富汗、伊拉克等中東地區(qū)的教育援助。2005年，美國國際開發(fā)署發(fā)布《教育戰(zhàn)略：通過學(xué)習(xí)改善生活》報告，將“通過學(xué)習(xí)改善生活”作為新時期的教育援助戰(zhàn)略，并闡述了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略的原則[7]。2016年，美國國際開發(fā)署發(fā)布的《2011—2015年國際開發(fā)署教育戰(zhàn)略進(jìn)展》報告指出，在2011—2015年期間，美國國際開發(fā)署支持了46個國家的151個基礎(chǔ)教育項目，項目惠及的兒童和青年超過4 160萬人。在危機(jī)和沖突環(huán)境中，為1 180萬名兒童和青年改善或建立了安全學(xué)習(xí)環(huán)境的優(yōu)質(zhì)教育，改善了60多萬人的就業(yè)[9]。

三、 美國對外教育授助政策演變的特點

在半個多世紀(jì)的演變過程中，美國對外教育援助政策經(jīng)歷了多次調(diào)整，呈現(xiàn)出鮮明的特點。

1. 服務(wù)于美國國家利益

美國國際開發(fā)署在其官網(wǎng)上多次提到：美國的對外援助在改善發(fā)展中國家民眾生活的同時，一直有著進(jìn)一步實現(xiàn)美國利益的雙重目的[10]。事實上也正是如此。無論何時，美國國家利益都是美國政府制定對外教育援助政策的主要依據(jù)，美國政府從不做虧本的買賣。20世紀(jì)40—60年代，美國實施的馬歇爾計劃、第四點計劃和爭取進(jìn)步聯(lián)盟政策都含有遏制共產(chǎn)主義、擴(kuò)大美國勢力范圍的成分。20世紀(jì)90年代后，美國通過增加對外基礎(chǔ)教育援助，促進(jìn)不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，達(dá)到世界減貧的目的，進(jìn)而實現(xiàn)維護(hù)美國國家安全和利益的愿望。奧巴馬執(zhí)政期間，受其“重返亞太”政策的影響，美國增加了對緬甸、菲律賓等亞太國家的教育援助。

2. 逐漸重視援助有效性

援助有效性即援助目標(biāo)的實現(xiàn)程度或者預(yù)期實現(xiàn)的程度，同時也考慮到目標(biāo)的相對重要性[11]。20世紀(jì)50年代，美國在實施對外教育援助時更加重視資金投入，促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，較少考慮援助有效性。直到20世紀(jì)90年代，援助有效性才逐漸受到重視。尤其是2005年，援助有效性高峰論壇上通過了《巴黎宣言》，確立了提高援助有效性的措施[12]，提高援助有效性成為包括美國在內(nèi)的世界各國的共識。在2012年美國國際開發(fā)署的一篇博客中提到，在面臨非洲之角的饑荒、菲律賓的臺風(fēng)、美國的桑迪颶風(fēng)等問題時，國際開發(fā)署實施“新復(fù)原”政策，力圖更有效地在災(zāi)害地區(qū)使用援助資金，以便今后進(jìn)行較少的人道主義援助[13]。

3. 與國際教育援助發(fā)展密切相關(guān)

現(xiàn)代意義上的教育援助肇端于二次世界大戰(zhàn)后美國實施的馬歇爾計劃、第四點計劃等一系列對外援助項目?？梢哉f，美國對外教育援助政策的演變與國際教育援助發(fā)展密切相關(guān)，并是其一個縮影。前期美國率先實施馬歇爾計劃等對外教育援助項目，領(lǐng)一時之秀；后來隨著更多的國家和國際組織參與進(jìn)來，國際教育援助事業(yè)迅猛發(fā)展，美國所占援助份額有所減少，但仍是主要援助國，依然發(fā)揮著十分重要的作用。比如，2017年美國再次宣布退出聯(lián)合國教科文組織，但這對美國在聯(lián)合國教科文組織中的話語權(quán)和地位并沒有太大影響，美國依然能夠發(fā)揮其重要作用。

四、 啟示

作為實施較早的對外教育援助國，美國半個多世紀(jì)的對外教育援助政策幾經(jīng)變化并不斷成熟。其演變歷程和特點對其他援助國具有十分重要的啟示意義。

1. 成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

對外教育援助是一項系統(tǒng)工程，牽涉到外交、教育、安全等方面，需要有一個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)。美國開展對外教育援助伊始，就十分重視管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，成立了經(jīng)濟(jì)合作署等機(jī)構(gòu)。1961年，美國整合了相對分散的對外援助管理機(jī)構(gòu)，成立了專門負(fù)責(zé)對外援助事宜的國際開發(fā)署。美國國際開發(fā)署隸屬于國務(wù)院，下設(shè)非洲和歐洲局、近東和南亞局、遠(yuǎn)東局與拉美局，具體負(fù)責(zé)美國在世界各地的援助事宜。成立之后，美國國際開發(fā)署在執(zhí)行美國對外教育援助政策中發(fā)揮了積極作用，有效協(xié)調(diào)了美國政府部門及志愿組織的對外教育援助活動。

2. 制定完善的法律制度

美國自開展對外教育援助以來，一直十分注重法律制度的建立和完善，出臺了多項對外援助法案(見表1)，并不斷根據(jù)實施過程中出現(xiàn)的新情況，適時修正和完善相關(guān)法案，確保了對外教育援助政策的制度化。

表1 美國的對外援助法案

雖然上述對外援助法案沒有直接冠名對外教育援助法案，但其內(nèi)容都涉及到教育援助。以1950年的《國際開發(fā)法案》為例，該法案中的一款內(nèi)容就涉及教育援助：鼓勵技術(shù)知識、技能的交流和資本投資，改善經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的工作和生活條件[14]。

3. 保持政策的動態(tài)調(diào)整

美國對外教育援助政策在實施過程中并不是一成不變的，而是不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)受援國的需要和國際教育援助的發(fā)展趨勢。因此，在不同時期其對外教育援助政策的關(guān)注點有所區(qū)別。20世紀(jì)50、60年代聚焦受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，70年代關(guān)注健康、營養(yǎng)、衛(wèi)生等人類基本需求，到了90年代，可持續(xù)發(fā)展成為優(yōu)先事項。正是靠著政策的動態(tài)調(diào)整，美國對外教育援助活動在實踐中更加具有針對性和靈活性，對外教育援助事業(yè)不斷向前發(fā)展，成為世界上重要的援助國。