貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題探究

黑月曉 耿改智

【摘 要】當前，社會公平和教育公平的問題備受公眾矚目，我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)的義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題突出，影響著貧困農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學生平等的教育教學機會和過程，不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。為阻斷貧困的代際傳遞，改變貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，健全我國的教育體系，讓所有的適齡青少年都獲得更多更好的發(fā)展機會，必然要求保障偏弱地區(qū)和薄弱學校均衡發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】貧困地區(qū)；農(nóng)村義務(wù)教育；均衡

我國自1986年開始實施九年義務(wù)教育制度至今，經(jīng)過30年的努力，全面普及了城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育。九年義務(wù)教育的實施不僅保障了適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利也為我國教育事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷進步，在把社會公平作為社會主義和諧社會發(fā)展的基本條件的基礎(chǔ)上，教育公平成為發(fā)展的基本要求。其中《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，把促進公平作為國家基本教育政策。2012年9月出臺的《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》突出強調(diào)了公平和質(zhì)量倆大主題。黨的十九大報告指出，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。然而，當前貧困地區(qū)的義務(wù)教育存在著諸多亟需解決的問題，尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的擴大，關(guān)系到城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展、教育事業(yè)的科學發(fā)展及社會主義和諧社會的構(gòu)建。所以，加強貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

一、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡的現(xiàn)狀及存在的問題

2016年，我國義務(wù)教育規(guī)模上總體擴大。全國共有義務(wù)教育階段普通小學17.8萬所、初中5.2萬所，小學在校生9913.0萬人，初中在校生4329.4萬人。全國小學招生1752.5萬人，其中，城市小學招生591.8萬人，較2015年增幅6.1%。鄉(xiāng)村小學招生1160.7萬人，較2015年減幅0.92%。小學在校生9913.0萬人，同比增加220.8萬人，增幅2.3%。初中招生、在校生規(guī)模也開始呈現(xiàn)增長趨勢，城市初中增長較快。全國共有初中5.2萬所，比上年減少287所。全國初中招生1487.2萬人，較2015年增幅5.4%；其中城市初中招生513.5萬人，較2015年增幅10.8%。鄉(xiāng)村初中招生973.7萬人，較2015年增幅2.7%。初中階段在校生4329.4萬人，較2015年增幅0.4%。在義務(wù)教育教師隊伍方面，全國普通小學專任教師為578.9萬人，初中階段專任教師為348.8萬人。全國小學專科及以上學歷教師比例為93.7%，農(nóng)村為91.8%，城鄉(xiāng)差距為6.2個百分點。全國初中本科及以上學歷教師比例為82.5%，農(nóng)村為78.6%，城鄉(xiāng)差距為11.7個百分點。在義務(wù)教育辦學條件方面，全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校教學儀器設(shè)備配置水平差距縮小。全國小學生均儀器設(shè)備值為1201元，其中農(nóng)村小學相當于城市小學的65.7%；全國初中生均儀器設(shè)備值為2010元，農(nóng)村初中相當于城市初中的72.3%。[1]。我國自《中華人民共和國教育法》及《中華人民共和國義務(wù)教育法》的實施與修訂完善以來，在義務(wù)教育的發(fā)展方面取得了令人矚目的成績。貧困地區(qū)也不例外，教育教學以及辦學條件均在不斷地改善。但與城鎮(zhèn)相比而言，貧困地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展依然存在很多不均衡的問題。第一，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)教育經(jīng)費和財政性教育經(jīng)費的投入不均衡；第二，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)教師資源配置不均衡；第三，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)學生生源分配不均衡。

二、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的原因

《義務(wù)教育法》頒布實施以來，受教育的權(quán)利在我國已基本實現(xiàn)，但是，在貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段，接受教育的機會及受教育的過程中仍然存在不公平，不均衡，基本保障不健全的問題。首先，這些問題的根源是貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟發(fā)展落后導致的貧困。地方財政的入不敷出，財政轉(zhuǎn)移支付的作用也十分有限，對義務(wù)教育的教育經(jīng)費及財政性教育經(jīng)費無法對城鄉(xiāng)均衡投入，導致城鄉(xiāng)教育公共產(chǎn)品的基本供需嚴重失衡。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在一很大程度上影響著貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。貧困地區(qū)財力薄弱，教育資金需求較大，缺乏教育資源，無法支撐當?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展和提升，在此前提下僅限于發(fā)展城鎮(zhèn)的義務(wù)教育，形成了貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距。最后，在貧困地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民普遍處于較低的收入水平，支付能力不足。對他們而言，義務(wù)教育的成本較高、收益率較低，收益期限較長。形成了較低入學率，較高的輟學率。

1、教育投入不均衡

根據(jù)教育部關(guān)于2016年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報顯示，我國2016年全國教育經(jīng)費總投入為38888.39億元，較2015年增長7.64%。如圖一所示。其中，國家財政性教育經(jīng)費為31396.25億元，比上年的29221.45億元增長7.44%。根據(jù)計算2016中國教育經(jīng)費占GDP比為4.22%，相比去年下降了0.02%。如圖二所示。專家指出，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線。據(jù)統(tǒng)計，在國家財政性教育投入上，目前世界平均水平為7%左右，其中發(fā)達國家達到9%左右，經(jīng)濟欠發(fā)達國家投入比例約為4%。[2]我國自2012年首次達到世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線以來，連續(xù)五年以較小的波幅保持在4%。另外，從教育經(jīng)費投入的角度開看，我國東西部的教育經(jīng)費投入也是差距明顯，個別省際區(qū)域間投入大相徑庭。如根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年陜西省的教育經(jīng)費投入占全國教育經(jīng)費投入的2.68%，較2014年（2.77%）下降了0.09%，而2015年廣東省的教育經(jīng)費投入占全國教育經(jīng)費投入的8.43%，較2014年（8.34%）上升了0.09%。相比之下，廣東省在教育經(jīng)費投入上的占比約是陜西省的四倍。我國教育投入的不公平不僅體現(xiàn)在區(qū)域間，在區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間的不均衡問題也尤為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國普通農(nóng)村中小學教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費的25.49%，而普通中小學教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費的42.64%，對多數(shù)人口的農(nóng)村地區(qū)投入較少的教育經(jīng)費，而貧困地區(qū)的當?shù)卣畬τ谪毨У霓r(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費投入更是少之又少，這將進一步加劇貧困農(nóng)村地區(qū)的教育資源供給不足，也將導致貧困農(nóng)村地區(qū)的教育質(zhì)量無法提升，加劇城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。

2、城鄉(xiāng)師資力量不均衡

在國家的重視和政策的傾斜下要改善貧困地區(qū)的硬件設(shè)施相對較容易，但是硬件設(shè)施的改善只是為貧困地區(qū)的學生提供了較好的學習條件和環(huán)境，無法從根本上解決教育不均衡的現(xiàn)狀。作為一切資源中最重要的人力資源，教師資源的均衡配置是教育公平是否實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。當前，貧困地區(qū)農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展舉步維艱。須合理、均衡配置教育資源，加強農(nóng)村貧困地區(qū)教師隊伍建設(shè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，需從三方面入手：第一，解決貧困地區(qū)農(nóng)村教師的整體隊伍學歷水平偏低、教育教學的水平和能力不足問題；第二，改變貧困地區(qū)農(nóng)村教師的整體隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化、知識結(jié)構(gòu)陳舊，基礎(chǔ)學科教師居多且存在過?，F(xiàn)象，但是音體美、信息技術(shù)、英語等學科教師嚴重不足的現(xiàn)狀；第三，打破貧困地區(qū)農(nóng)村教師資源流失嚴重，年輕的教師或優(yōu)秀的教師教不了多久便選擇離開的僵局。

3、城鄉(xiāng)生源分布不均衡

2016年我國小學城鎮(zhèn)生師比為18.41，小學鄉(xiāng)村生師比為14.64；中學城鎮(zhèn)生師比為12.72，中學鄉(xiāng)村生師比為10.98；義務(wù)階段城鎮(zhèn)生師比為15.96，鄉(xiāng)村生師比為13.78?？梢钥闯觯W城鎮(zhèn)生師比是鄉(xiāng)村生師比的1.26倍；中學城鎮(zhèn)生師比是鄉(xiāng)村生師比的1.16倍，義務(wù)階段城鎮(zhèn)生師比是鄉(xiāng)村的1.16倍[3]。在義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師資源配置呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的態(tài)勢。其中，農(nóng)村的生源少，教師卻相對較多，存在教師和學校的教育教學資源浪費現(xiàn)象；城鎮(zhèn)普遍存在班額過大問題，影響了中小學學校的管理和教育教學質(zhì)量的提高[4]。

我國規(guī)定小學班額超過45人，初中、普通高中班額超過50人，若普通中小學班額超過66人就被稱作超大班額[5]，大班額的問題在貧困地區(qū)的城區(qū)和城鄉(xiāng)連接區(qū)尤為嚴重。由于貧困地區(qū)自然環(huán)境的惡劣，近年來，在黨的領(lǐng)導下城鎮(zhèn)化進程的飛速發(fā)展加之對貧困地區(qū)實施的“異地搬遷”脫貧政策的逐步落實，讓更多的農(nóng)村居民涌入城區(qū)以及臨近出去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對城區(qū)和臨近城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校帶來了較大的教學教育壓力。加之，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源失衡嚴重，而許多農(nóng)村家長對孩子接受優(yōu)質(zhì)教育有著強烈的渴望，想方設(shè)法送子女到城鎮(zhèn)中小學就讀。造成了城鎮(zhèn)“大班額”的現(xiàn)象。[6]

三、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施

1、加大農(nóng)村教育經(jīng)費投入力度，鼓勵社會力量參與教育扶貧

黨的“十九大”報告指出要把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，并強調(diào)要推進教育公平，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育”?！笆濉苯逃?guī)劃指出在促進教育公平方面，提出實施教育脫貧攻堅行動計劃，擴大農(nóng)村貧困地區(qū)學生接受優(yōu)質(zhì)高等教育機會。以中西部地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)為重點，補齊基本公共教育服務(wù)短板，推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。在教育脫貧攻堅行動計劃下，逐步實現(xiàn)教育投入的均衡發(fā)展，首先加大中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付資金以及專項轉(zhuǎn)移支付資金向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜力度。其次要完善貧困地區(qū)教育資金的安排和使用保障機制，加強財政監(jiān)督，合理有效地使教育經(jīng)費，將教育經(jīng)費均不落入虛空地。最后，努力形成多渠道多元化的教育投入機制。鼓勵社會多方力量為教育扶貧伸出援手，動員富裕的社會力量為教育捐資助學。也可以通過更多的優(yōu)惠政策也讓社會各界富裕人士、愛心企業(yè)家參與辦學，注入新的人才力量和資金力量，拓寬教育經(jīng)費的籌集渠道。讓政府的主導和社會各界的支持和關(guān)愛合力為貧困地區(qū)的義務(wù)教育打好堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)[7]。

2、均衡城鄉(xiāng)教師資源，提高教師隊伍素質(zhì)

要實現(xiàn)貧困地區(qū)義務(wù)教育階段的教師資源的均衡配置，首先要解決的問題就是要在統(tǒng)一貧困農(nóng)村地區(qū)與城區(qū)教師的收入標準的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村貧困地區(qū)及薄弱學校的教師實施優(yōu)厚的福利待遇，相應(yīng)的補助津貼。適當?shù)慕⑾嚓P(guān)的鼓勵政策與專項的獎勵資金，對在貧困農(nóng)村邊遠地區(qū)及薄弱學校有重大貢獻和優(yōu)異成績的教師給予獎勵。調(diào)動貧困地區(qū)教師的積極性，激發(fā)教師的進取心，保證弱勢貧困地區(qū)與其他相同職稱的城區(qū)教師同工同酬的基本權(quán)利。吸引更多優(yōu)秀的教育資源，促進城鄉(xiāng)教師資源的流動，貧困農(nóng)村地區(qū)教師資源的穩(wěn)定。其次，合理分配貧困地區(qū)義務(wù)教育階段的教師資源，讓貧困農(nóng)村地區(qū)的每一所中小學都可以擁有相對均衡的教師教育隊伍，需要當?shù)卣案骷壗逃姓块T建立健全教師資源均衡配置的法律制度，嚴格執(zhí)行教師管理的制度，對教師資格的準入制度、選拔聘任制度嚴格把控，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)。最后，讓貧困農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的每一所學校都能夠擁有一些的優(yōu)秀教師。加強教師的繼續(xù)教育和培訓，建立教師終身學習體制。打破貧困農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育教師隊伍知識結(jié)構(gòu)陳舊，年齡結(jié)構(gòu)老化的舊格局，提升教師隊伍的素質(zhì)。

3、消除“大班額”現(xiàn)象，實施教育信息化

對于城鎮(zhèn)產(chǎn)生“大班額”的現(xiàn)象，其根源在于教育資源分配不均衡。現(xiàn)階段，在教育扶貧的大背景下，要消除貧困地區(qū)“大班額”的現(xiàn)象，縮小班級的學生規(guī)模受到貧困地區(qū)資源資金的限制，短時間內(nèi)無法滿足較多生源的教師教學資源和校舍要求，會導致大量的學生面臨失學的境地。但是，要想提高教育教學的質(zhì)量，縮小班級學生規(guī)模又是必然的趨勢。因此，考慮從以下幾方面著手解決：

第一，要求貧困地區(qū)政府依據(jù)城鄉(xiāng)的學生流動數(shù)量、學齡變化等，科學合理的劃分學區(qū)，規(guī)劃學校布局。同時，要求貧困地區(qū)政府加大對教育財政資金的投入力度，擴建學校的校舍和改善學校的教學條件；第二，嚴格要求“大班額”現(xiàn)象嚴重的學校按照學區(qū)劃分招生，限制其招生人數(shù)。同時，開展城鄉(xiāng)教師資源交流活動，建立教師流任機制。對教育教學資源較好的學校施行城鄉(xiāng)幫扶政策，提高優(yōu)質(zhì)資源的使用率，擴大優(yōu)質(zhì)資源的覆蓋率；第三，結(jié)合農(nóng)村實際情況，加大農(nóng)村中小學的建設(shè)力度，加強薄弱學校的改造，整合農(nóng)村現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)資源，提高農(nóng)村義務(wù)教育的教學質(zhì)量。第四，加大教育的信息化，實現(xiàn)資源的共享，促進教育的均衡發(fā)展。充分利用多媒體教學，開展類似于城鄉(xiāng)交互式的互動教學，借助寬帶網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)視頻等與農(nóng)村中小學課堂進行現(xiàn)場互動。當然，要實現(xiàn)多媒體信息資源的共享，首先保證在同一個區(qū)域范圍內(nèi)，實現(xiàn)資源配置的城鄉(xiāng)一體化。只有這樣，才能減少農(nóng)村學生向城鎮(zhèn)的流動，從根源上緩解城鎮(zhèn)的“大班額”壓力[8]。

【參考文獻】

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[2]郭倩.肯尼亞教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值7% 達世界平均中.國教育新聞網(wǎng)2010.12.06.http：//www.jyb.cn/world/gjsx/201012/t20101206_404294.html

[3]《中國統(tǒng)計年鑒-2017》

[4]董玲玲.縣域內(nèi)義務(wù)教育師資配置均衡化的對策研究--以內(nèi)蒙古莫力達瓦旗為個案[D]. 重慶：西南大學2010.4 .

[5]教育部：到2020年基本消除56人以上大班額.第一財經(jīng)網(wǎng)，2016.7.12.http：//www.yicai.com/news/5041528.html

[6]廖燕.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀與對策研--基于江西省玉山縣的調(diào)研[D].江西：江西農(nóng)業(yè)大學，2016.6.

[7]陳成文，李萍.論教育投入均衡化與貧困地區(qū)教育發(fā)展[J].教育發(fā)展研究，2009.17.

[8]魏先龍，王運武.近十年中國教育信息化促進教育公平研究綜述[J].現(xiàn)代教育技術(shù)，2015，02（25）.