公共財政預算績效管理研究

劉斯桐

【摘 要】公共財政預算績效管理是我國財政預算的重要環(huán)節(jié)，也是“新公共管理”得主要內容。公共財政預算管理強調以明確的政府職能目標為導向，通過績效評價，加強控制和管理，提高政府公共管理和公共服務能力。由于受到制度、觀念等多方面的影響，我國公共財政預算績效管理研究還處在起步階段，在此階段，吸取國外先進經(jīng)驗，總結我國預算績效管理改革的實踐、分析我國財政預算績效管理現(xiàn)狀、尋求關鍵問題所在，完善解決財政問題，具有十分重要的意義。

【關鍵詞】財政預算；預算績效；績效管理

近年來，我國財政收入大幅度增長，財政支出的增長態(tài)勢也十分迅猛。十八屆三中全會《決定》文件中對深化財稅體制改革做了重要的戰(zhàn)略部署，其中突出強調要深化預算管理體制的改革，同時十九大報告中也指出要全面實施績效管理。地方政府財政預算是地方政府對政府活動和宏觀政策的集中體現(xiàn)。預算績效管理是對財政預算整個流程進行的規(guī)范化管理，將績效管理的理念和方法與預算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督全過程相融合，實現(xiàn)財政預算優(yōu)化完善、提高財政支出效率、增強公共財政資源配置、努力做到以盡可能少的資金投入獲取更多更好的公共產(chǎn)品和服務，從而持續(xù)提升經(jīng)濟效率。

一、地方政府公共財政預算績效管理概述

（一）基本概念的界定

1.績效的概念及內涵

績效就是基本的成績和效果，反映人們所從事活動的投入和產(chǎn)出。績效是結果和成果的最后表現(xiàn)形式，是付出了成本之后的收益，直接反映出結果，即效益、效率和效果情況。簡單來講，“績”是量的衡量，是一個人活動的成績，強調產(chǎn)出；“效”則是質的衡量，是產(chǎn)出和投入合并在一起的考量，強調的是結果。

2.預算績效管理的概念及內涵

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用共同組成的綜合系統(tǒng)。

我國的預算績效管理是對我國公共財政收入與支出開展的績效管理活動，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，將績效相關理念融入到財政預算之中，強調預算支出的責任和效率，使財政預算的整體過程與績效管理相結合，使財政預算在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結果。

（二）地方財政預算績效管理的內容

財政預算是政府實施項目時必不可少的重要環(huán)節(jié)，績效管理流程勢必要涉及財政預算的各個環(huán)節(jié)。其中預算績效管理體系主要分為四個方面：

1.績效目標引領預算編制

預算績效目標，是預算支出在一定期限內計劃達到的產(chǎn)出和預期取得的效果?？冃繕瞬粌H是整個財政預算項目編制的基礎，也是執(zhí)行監(jiān)管的內容和績效評價的依據(jù)，績效目標的制定在整個預算績效管理過程中起著決定性的作用。

2.績效監(jiān)控預算執(zhí)行

在預算執(zhí)行過程中進行嚴格的績效監(jiān)控是預算績效管理的中心環(huán)節(jié)。監(jiān)控預算執(zhí)行的進程、數(shù)據(jù)，采集預算執(zhí)行過程中的信息，利用相關技術分析預算運行數(shù)據(jù)，形成預算執(zhí)行數(shù)據(jù)相關書面報告，同時保證及時處理運算執(zhí)行過程中發(fā)生的大小問題，保障預算實行流程有序安全的進行。

3.績效評價預算執(zhí)行結果

整個項目的預算執(zhí)行完成后，通過對結果進行及時準確的分析，得出項目預算執(zhí)行的成果?？冃гu價是指各級財政部門和預算部門根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正地評價的活動?？冃гu價是預算績效管理的總結環(huán)節(jié)，也是預算績效管理的核心，績效評價直接影響預算績效管理的成功與否。

二、地方政府公共財政預算績效管理存在的問題

（一）財政預算績效管理理念不夠深入

在國外預算績效管理穩(wěn)健發(fā)展的影響下，我國預算績效管理體制也已經(jīng)運行多年，管理內容逐步完善，但對管理工作的重視程度依然不夠，不少項目運行的預算績效管理流于形式，甚至很多項目并沒有相應的績效管理流程。工作宣傳差，績效管理范圍不廣，聲音不大，層級不高，力度不夠，最終還沒有使預算績效管理成為一種主動行為、自覺行動，統(tǒng)一、廣泛的預算績效管理理念還沒有深入人心

（二）缺乏健全財政預算績效管理制度

1995年1月1日我國第一部《預算法》頒布實施，緊接著國務院又頒布了《預算法實施條例》。但迄今為止還沒有全國統(tǒng)一的預算績效管理研究的法律法規(guī)出臺，雖然國家財政部和各地方政府也制定過很多預算績效管理研究辦法，但始終沒有形成嚴格統(tǒng)一的管理制度。

（三）財政預算績效管理指標缺乏規(guī)范

不同行業(yè)、不同部門具有不同的財政特點，項目財政預算績效管理的指標很難進行統(tǒng)一制定，因此指標的適應性成為了績效管理指標的難點。政府部門著力追求的經(jīng)濟、社會民生等目標之間相互協(xié)調、統(tǒng)籌兼顧與不同的目標之間存在的基本矛盾也導致了政府部門在績效指標選擇和績效目標設定等問題上產(chǎn)生了難以避免的價值沖突。我國沒有建立績效標準預算績效管理體系，績效評價數(shù)據(jù)無法進行科學的衡量與分析，致使結果缺乏公信力，財政預算績效管理流于形式。

（四）財政預算績效管理信息不夠透明

公共財政預算績效管理信息的公開程度直接關系預算績效管理的質量和發(fā)展。預算績效管理是一種信息活動，這就意味著能否取得全面、完全、正確的財政信息是財政預算績效管理的關鍵，財政預算透明度的高低，是預算績效管理能否有效實施的基礎條件之一。

三、針對預算績效管理對策與建議

（一）增強財政預算績效管理理念

通過政策制定、網(wǎng)絡輿論等方式擴大預算績效管理的宣傳，增強對財政預算績效管理概念的認知程度，充分調動相關工作人員以及全體社會人員的主動性，提高工作人員的專業(yè)素質，以結果為導向，建立績效管理目標，必須提高服務意思，強調效益觀念，實現(xiàn)預算編制的科學實施，以便向市民提供更好的公共服務。將財政預算績效管理內容深入人心，順利開展項目預算績效管理。

（二）完善預算績效管理制度體系

制度體系是預算績效管理的基本保障，是績效管理完整執(zhí)行的基礎?？茖W的管理制度是指導各項工作的決定性因素，是實現(xiàn)科學化、規(guī)范化的基本手段。增強政府職能，建立完善政府財政預算績效管理制度，增強管理制度的法制化，使預算績效有法可依。通過預算流程，建立以績效結果為導向，以制度建設為保障，以財政部門為監(jiān)管主體、預算部門為責任主體的績效管理制度體系。

（三）優(yōu)化指標體系

財政預算績效管理指標是準確衡量績效的尺度，正確選擇績效管理指標是管理活動的重點。管理標準的制定是財政預算績效管理體系建立的主要環(huán)節(jié)，管理標準值應以財政資金性質、類別為基礎，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項目規(guī)模進行不同劃分。同時，根據(jù)不同時期的不同要求，財政預算績效管理體系指標應進行定期更新。

（四）增強公眾監(jiān)督、擴大管理透明度

財政預算績效管理的公開應涉及預算的整個流程，積極提高預算公開的主動性，向社會公眾公開政府預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結果、預算收支等信息，擴大公開范圍，細化公開內容。完善監(jiān)督體系，強化公開機制，建立預算公開反饋機制，完善預算公開考核機制，建立預算公開行政問責制度。

在進行財政預算績效管理工作的過程中，財政部門、項目單位的實際運用情況應當在公民的監(jiān)督下進行，提高透明度，使其部門的績效評估工作不能自己說了算，也不能有關財政部門說了算，必須要維護公眾的知情權，將每一分國有資金都用在“刀刃上”，用到人民的心坎里，真正做到為人民服務。也可以建立全面的財務報告制度，用來全面反映政府的財務狀況，可以使社會各方隨時進行關注。