城市化中北京市“小產(chǎn)權房”問題與對策

王雨桐

【摘 要】政府在2016年出臺了“930新政”、2017年3月份出臺10余條政策以及2018年“兩會”以后“限購”、“整治首付貸”、“房地產(chǎn)稅立法”等關鍵詞讓房地產(chǎn)處于經(jīng)濟的熱點問題，雖然政府在抑制房價過快增長方面采取眾多舉措，但高額房價仍舊導致大多數(shù)人望塵莫及。在此背景下，“小產(chǎn)權房”開始興起，價低成為其吸引眾多無房者的最根本原因。北京在處理“小產(chǎn)權房”問題上對全國會起到一定的示范作用。本文在分析“小產(chǎn)權房”發(fā)展歷程，并著重分析在北京市這個大的背景下，深層次剖析其存在的嚴重問題，從轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權房”、嚴禁拆除以及轉(zhuǎn)為小產(chǎn)權房等三個方面探索“小產(chǎn)權房”的未來路徑選擇。

【關鍵詞】小產(chǎn)權房；現(xiàn)實困境；模式選擇

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同價同權”的規(guī)定，涉及到農(nóng)村土地制度改革，這就再次將“小產(chǎn)權房”合法化推到了風口浪尖?！靶‘a(chǎn)權房”問題已經(jīng)是政策界和學術界老生常談的問題，北京市作為中國首都，該問題更是成為討論的焦點。然而，至今仍未得出明確的解決方法，其原因有很多，例如：已經(jīng)建設的“小產(chǎn)權房”的歸屬問題難以得到統(tǒng)一，農(nóng)村自發(fā)交易屢禁不止等。同時在“小產(chǎn)權房”違法交易的同時，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)在逐漸流失，甚至危害到基本農(nóng)田。本文在現(xiàn)行存在的問題和困難的基礎上，結(jié)合北京市這個大的研究背景，總結(jié)整合得出“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)實困境以及未來路徑選擇。

對于小產(chǎn)權房的概念而言，目前主要有基于商品房、房屋再轉(zhuǎn)讓時是否需要繳納土地出讓金以及按照房產(chǎn)證發(fā)證單位三種標準進行區(qū)分，前兩個標準下的都是合法的，引起較大爭議的是第三種“小產(chǎn)權房”，本文采取的是以商品房為標準，即開發(fā)商所擁有的待售商品房是“大產(chǎn)權房”，而購房人的產(chǎn)權是由開發(fā)商的產(chǎn)權分割而來，所以稱之為“小產(chǎn)權房”。20世紀90年代初，在一些工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市，得不到國家法律法規(guī)政策獨立、完整賦權的小產(chǎn)權房不斷涌現(xiàn)。2007年政府開始明令禁止建設和買賣“小產(chǎn)權房”。2010年國土部門出臺相關方案，但各項法律政策只提出“小產(chǎn)權房”交易的違法性，并未提出相應的解決方案。我國“小產(chǎn)權房”總面積已經(jīng)超過70億平方米，2012年6月至2013年12月，北京清理認定了83個“小產(chǎn)權房”項目，土地面積共達5000畝，其中耕地面積共計132.94畝，總建筑面積381萬平方米，涉及北京市昌平等8個區(qū)，76個項目已作行政處罰，其余待定。截至2014年，北京市約拆除1000多萬平方米的“小產(chǎn)權房”，相當于北京一年建設用地的總供給量。

究其原因，本文認為首先“城鄉(xiāng)二元制”是導致小產(chǎn)權房滋生的根本原因。我國城鄉(xiāng)二元分割的土地管理制度是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的制度根源，學者已達成共識。法律規(guī)定，土地所有權分為國家所有和集體所有。雖然在非耕地的集體土地上建房不存在違法情況，但“小產(chǎn)權房”的流轉(zhuǎn)受到限制。因此，受市場經(jīng)濟利益驅(qū)使，造成農(nóng)村違法自建“小產(chǎn)權房”并私下流轉(zhuǎn)；其次，北京市房價居高不下，供不應求導致“小產(chǎn)權房”市場運營。北京市房價均價在6萬/㎡左右。在2016年、2017年出臺的政策控制下，對于普通工薪層來說，商品房價格望塵莫及，剛需人群不得不轉(zhuǎn)向“小產(chǎn)權房”市場；再次，缺少相關法律政策制約?！靶‘a(chǎn)權房”涉及集體土地、建設在集體土地上的房屋兩重問題?！锻恋毓芾矸ā穼⒎康禺a(chǎn)相關的監(jiān)督檢查劃歸至國土資源局，而《城市房地產(chǎn)管理法》將諸類問題賦予房屋管理部門。“小產(chǎn)權房”牽涉利益復雜、治理的高成本以及其產(chǎn)生的巨額收益等因素，地方政府的執(zhí)法留有很大的余地；最后，利益驅(qū)使下，市場自發(fā)進行“小產(chǎn)權房”交易?！靶‘a(chǎn)權房”的建設省去購地成本、各種稅費、由土地和房地產(chǎn)市場管制造成的“公關成本”。北京市地價之高，是很多開發(fā)商難以負擔的，因此，在“小產(chǎn)權房”較大利益的誘惑下，中小開發(fā)商將焦點放到“小產(chǎn)權房”交易市場上。

本文在參考其他文獻和借鑒國內(nèi)個別地方針對“小產(chǎn)權房”治理經(jīng)驗上認為北京市在解決“小產(chǎn)權房”問題時，可參考借鑒以下幾個方面。

第一，將“小產(chǎn)權房”轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權房”。采用此方法的典型省市有南京市、山西省、哈爾濱市等。能夠轉(zhuǎn)化房屋需要在房屋質(zhì)量標準、土地出讓金、房屋質(zhì)量標準等方面滿足條件。2013年，北京門頭溝區(qū)法院判決小產(chǎn)權房買賣合同有效案引發(fā)了北京市對“小產(chǎn)權房”轉(zhuǎn)正的深思。門頭溝案從民法、債權角度判定“小產(chǎn)權房”買賣合同是合法的引起當時北京“小產(chǎn)權房”市場的轟動。耗時長也是“小產(chǎn)權房”能夠轉(zhuǎn)化的障礙，2007年南京市公布的10個可“轉(zhuǎn)正”“小產(chǎn)權房”項目，僅3個項目耗時7年左右獲得“轉(zhuǎn)正”。因此，此模式在實際操作中存在較大問題，一方面，法律政策上的缺乏支持，另一方面，轉(zhuǎn)正會給農(nóng)村集體土地規(guī)劃帶來很大沖擊。

第二，加大強制拆除或沒收“小產(chǎn)權房”的力度。截至2014年2月，北京市國土局曝光共計108個“小產(chǎn)權房”和23個變相“小產(chǎn)權房”項目，分別有7個和18個被全部拆除或拆改。北京市國土資源局聯(lián)合多個部門報送小產(chǎn)權房查處情況時建議，對小產(chǎn)權房進行分類處理，認為應當對存在質(zhì)量安全隱患、與土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不符的、占用公共設施的、占用水源保護區(qū)的以及破壞文物、風景區(qū)的、占用耕地的予以強拆。雖然，此模式與國家政策一致，但存在很大程度的局限性。另外，北京市應建立具有明確的法律體系指導相關人員進行拆除或沒收。

第三，將“小產(chǎn)權房”歸入“保障房”體系。這種模式一定程度上符合國家推進保障性住房趨勢，并且一定程度上合法化“小產(chǎn)權房”。此方法在北京市還未被采納試行。石家莊市曾提出將影響城市規(guī)劃的房屋沒收并作為保障性住房，或?qū)⑴馁u所得用于保障性安居工程建設。但并未得到順利實施，相關部門解釋稱“小產(chǎn)權房”不在上述范圍內(nèi)。深圳市也提出要盤活存量住房資源，擬采取征收、租賃、收購、沒收等方式將“小產(chǎn)權房”轉(zhuǎn)為保障性住房。此模式很大程度上，解決政府提供保障性住房的壓力，并解決眾多無房者的住房問題，該模式下需要有支撐“小產(chǎn)權房”能夠轉(zhuǎn)為保障房的法律和政策支持以及政府相關部門給與一定的授權。

綜上，“小產(chǎn)權房”起源于我國土地制度的不完善，城鄉(xiāng)二元制滋生的運營發(fā)展。因此，政府機關當務之急要盡快制定并落實“小產(chǎn)權房”的嚴禁政策、杜絕人們的僥幸心理，并且加速發(fā)展保障房建設，為中低收入者提供住房保障。本文通過分析北京市“小產(chǎn)權房”現(xiàn)實困境與路徑選擇中，通過結(jié)合北京市“小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀問題，認為采取強制拆除或沒收“小產(chǎn)權房”和歸入“保障房”體系兩種模式相結(jié)合的方式可以更長遠的解決“小產(chǎn)權房”問題。

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