福州市工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度面臨問(wèn)題及對(duì)策研究

解晴晴 邱澤濱 解旭文

摘要：2004年憲法修正案規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。2010年10月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物資幫助的權(quán)利。第四十一條和第四十二條規(guī)定，用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)和第三人侵權(quán)造成的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，發(fā)生工傷的職工不能從用人單位和第三人取得賠償時(shí)，有權(quán)要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。2011年7月1日起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下稱(chēng)暫行辦法）對(duì)于先行支付制度作出了具體規(guī)定。雖然暫行辦法對(duì)于支付的程序作出了規(guī)定，但由于暫行辦法不夠詳細(xì)具體，部分條文的可操作性不強(qiáng)，鮮有省市出臺(tái)了實(shí)施辦法，因此在辦理實(shí)務(wù)問(wèn)題時(shí)會(huì)遇到諸多問(wèn)題。福州市的先行支付制度的程序走在了各省市的前列，許多地區(qū)紛紛向其學(xué)習(xí)借鑒。本文主要闡述福州市先行支付制度的實(shí)施情況以及在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并提出淺薄的對(duì)策分析，以期為福州市先行支付制度的順利實(shí)施提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：工傷；保險(xiǎn)；先行支付

一、福州市先行支付制度的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）先行支付制度的申請(qǐng)支付實(shí)施現(xiàn)狀。

福州市對(duì)于第三人不能確定申請(qǐng)先行支付的工傷職工，經(jīng)相應(yīng)部門(mén)出具證明后直接予以先行支付。比如，交通肇事的肇事人逃逸而不能確定第三人的情形，由交通部門(mén)出具相應(yīng)的證明材料之后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)即支付相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇。而對(duì)于用人單位未繳費(fèi)且不支付工傷保險(xiǎn)待遇或第三人能夠確定但不支付工傷保險(xiǎn)待遇的情況，福州市社保機(jī)構(gòu)采取的時(shí)一案一報(bào)制，每一案經(jīng)過(guò)訴訟程序案件終結(jié)以后即向市人社局請(qǐng)示，經(jīng)人社局同意后支付。從2011年福州市實(shí)施工傷保險(xiǎn)基金先行支付支付制度以來(lái)，向人社局請(qǐng)示的先行支付的案件共3起，人社局同意支付的共3起，成功追償1起。

福州市工傷職工申請(qǐng)先行支付時(shí)采取的程序?yàn)椋郝毠に谟萌藛挝粸橐婪ɡU納工傷保險(xiǎn)發(fā)生交通事故的，或者由于第三人的原因造成工傷的，應(yīng)由用人單位或者第三人支付工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。如用人單位或第三人不支付的，工傷職工本人需要提供法院執(zhí)行局出具的用人單位或但三人無(wú)力支付的執(zhí)行終結(jié)文書(shū)；并由工傷本人或用人單位對(duì)社保中心提起訴訟，根據(jù)法院終審判決結(jié)果，采取一案一報(bào)制，向市人社局請(qǐng)示，經(jīng)人社局同意后支付。

（二）先行支付后追償困難。

社保機(jī)構(gòu)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇以后，取得對(duì)于用人單位或第三人的代位求償權(quán)，有權(quán)向向用人單位或第三人追償。在實(shí)務(wù)中，各省市的追償成功率幾乎為零，也正因?yàn)樽穬敼ぷ髅媾R重重的阻礙，很多地方的社保部門(mén)拒絕先行支付，并沒(méi)有依照法律規(guī)定履行其法定的義務(wù)。這或也是無(wú)奈之舉，受工傷基金的參保率和賬戶(hù)額度的限制，如果社保部門(mén)一旦開(kāi)啟先行支付的大門(mén)，將面臨越來(lái)越多的先行支付的申請(qǐng)，需要應(yīng)付不間歇的訴訟程序，會(huì)耗費(fèi)大量社保部門(mén)有限的人力物力，更重要的是，將會(huì)對(duì)整個(gè)工傷保險(xiǎn)基金的安全性構(gòu)成重大的威脅。在追償過(guò)程中，遇到的第一大問(wèn)題就是無(wú)法查找到用人單位或者第三人，很多用人單位或者第三人在發(fā)生事故之后，故意逃避債務(wù)，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，使得社保機(jī)構(gòu)難以與其取得聯(lián)系，或者雖然可以取得聯(lián)系但沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。第二大問(wèn)題就是，社保機(jī)構(gòu)在辦理追償過(guò)程中，在查詢(xún)用人單位或者第三人賬戶(hù)余額方面受到限制。因金融機(jī)構(gòu)必須遵照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，而該法律中并沒(méi)有涉及勞動(dòng)保障部門(mén)有查詢(xún)銀行賬戶(hù)的權(quán)利，因此，只能在案件執(zhí)行階段通過(guò)法院執(zhí)行庭查詢(xún)單位或個(gè)人銀行存款情況，而且在事后也無(wú)法了解存款變化的新情況，對(duì)追償造成很大的困難。

福州市社保中心對(duì)于先行支付工作給予高度的支持和關(guān)注，與追償?shù)挠萌藛挝换虻谌说冗M(jìn)行溝通，做好先行支付工作的后續(xù)收尾工作。在用人單位未繳費(fèi)且不支付待遇，并且第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用的案例中，通過(guò)與用人單位積極地協(xié)調(diào)溝通，最終與用人單位簽訂了分期償還地還款協(xié)議，至2016年6月已還清。對(duì)于第三人無(wú)法確定的案件，社保中心卻無(wú)從追償。

二、面臨的挑戰(zhàn)

（一）先行支付制度威脅工傷基金的安全性。

現(xiàn)申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的職工大多是用人單位沒(méi)有繳納工傷保險(xiǎn)金，這部分企業(yè)沒(méi)有依法繳納保險(xiǎn)基金，在發(fā)生工傷后，依據(jù)法律規(guī)定可以向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要求賠償。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在支付相應(yīng)的費(fèi)用之后，有權(quán)向該用人單位追償。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這些企業(yè)大多無(wú)力支付或者根本找不到企業(yè)的相關(guān)人員，造成了大量基金的流失。首先，從社會(huì)公平的角度而言，用工傷保險(xiǎn)基金向沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)基金的單位的職工支付工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，侵犯了全體參保人基金的安全性。這好比切分蛋糕，沒(méi)有參與做蛋糕的人卻要求分得其中一塊。如此，單位參保與不參保的區(qū)別并沒(méi)有很明顯，沒(méi)有依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的單位發(fā)生工傷之后依然可以得到工傷基金的支付，因此，從形式公平上來(lái)將，確實(shí)會(huì)降低參保者參保的動(dòng)力和對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的信任。其次，數(shù)據(jù)表明，各省市現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)基金先行支付之后，能夠向用人單位或者第三人追償?shù)降镍P毛鱗角，大量的保險(xiǎn)基金流失，成為壞賬，嚴(yán)重影響了工傷保險(xiǎn)基金的安全性。如若長(zhǎng)期以往，工傷保險(xiǎn)基金因?yàn)橄刃兄Ц抖霈F(xiàn)赤字，會(huì)對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定構(gòu)成重大威脅。最后，先行支付制度提供了用人單位或第三人逃避應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任的途徑。很多沒(méi)有依法繳納工傷保險(xiǎn)的用人單位，在發(fā)生事故以后，會(huì)故意逃避債務(wù)、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)或者私下與工傷職工達(dá)成協(xié)議而僅支付部分費(fèi)用，工傷職工在得不到足夠償付的情況下轉(zhuǎn)而向社保中心申請(qǐng)先行支付?？傊刃兄Ц吨贫扔衅渥陨淼膬?yōu)越性，能夠保障社會(huì)上弱勢(shì)群體的利益，但在實(shí)際的執(zhí)行操作過(guò)程中存在的問(wèn)題也不容小覷。

（二）先行支付制度的程序需要投入大量行政成本。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度有其誕生的歷史因素，其立法的初衷是救“急”而不是救“濟(jì)”，而現(xiàn)如今，其具體的實(shí)施情況與其救急的立法初衷存在較大的偏頗。根據(jù)福州市先行支付的案例來(lái)看，從工傷發(fā)生之日起到獲得相應(yīng)基金的支付至少需要三年的時(shí)間，這與救急的初衷不甚符合。先行支付制度不僅耗時(shí)，而且在也會(huì)耗費(fèi)大量的人力和物力。第一，就工傷職工而言，需要先申請(qǐng)工傷認(rèn)定，工傷認(rèn)定需要六個(gè)月的時(shí)間，然后對(duì)所在單位起訴，一般需要經(jīng)過(guò)兩審終審，待取得生效的法律文書(shū)之后，對(duì)社保中心提起行政訴訟，一般經(jīng)過(guò)兩審終審，法院判決社保中心支付相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇，最終才能得到社保中心的費(fèi)用支付。工傷職工在身體受到傷害的同時(shí)還需要面對(duì)繁瑣而復(fù)雜的訴訟程序和漫長(zhǎng)的等待，這并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)意義上取得較大的幫助和支持。第二，就社保部門(mén)而言，社保經(jīng)辦部門(mén)需要處理普通的保險(xiǎn)事務(wù)，根據(jù)福州市社保部門(mén)的編制與福州市的人口比例約為1：1.8萬(wàn)，業(yè)務(wù)量本就繁重，工傷保險(xiǎn)部門(mén)還要不斷地面對(duì)工傷職工的訴訟，這也給社保中心業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展帶來(lái)了壓力。由于社保法已經(jīng)對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的先行支付制度做了規(guī)定，社保部門(mén)明知在行政訴訟中一定會(huì)敗訴，但依然需要經(jīng)程序進(jìn)行到底。這其中的原因便是只有走完了訴訟程序，有了生效的法律文書(shū)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才可以向其上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)先行支付，在審計(jì)核對(duì)賬目時(shí)便有了充足的證據(jù)。這也是社保部門(mén)的無(wú)奈處之一。在先行支付以后，社保中心負(fù)責(zé)基金的追償工作，追償過(guò)程同樣需要耗費(fèi)大量的人力和物力。社保中心需要排出工作人員走訪調(diào)查有關(guān)用人單位和第三人的情況，與他們進(jìn)行溝通協(xié)商，爭(zhēng)取追回基金。但，在這個(gè)過(guò)程中，會(huì)遇到各種阻力。比如說(shuō)，在查詢(xún)用人單位或者第三人賬戶(hù)余額方面受到限制。因金融機(jī)構(gòu)必須遵照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，而該法律中并沒(méi)有涉及勞動(dòng)保障部門(mén)有查詢(xún)銀行賬戶(hù)的權(quán)利，因此，銀行對(duì)于社保中心查詢(xún)賬戶(hù)余額的申請(qǐng)一概拒絕，這也加大了追償?shù)碾y度。社保中心只能申請(qǐng)法院查詢(xún)單位或個(gè)人的存款情況，并且在事后也無(wú)法了解存款變化的新情況，對(duì)追償造成很大的困難。第三，就法院而言，由于社保法規(guī)定了先行支付制度，福州市的各級(jí)法院針對(duì)此類(lèi)工傷基金先行支付的案件一般會(huì)判決社保中心敗訴，要求社保中心支付相關(guān)的費(fèi)用。隨著社會(huì)的發(fā)展和人們法律意識(shí)的提高，此類(lèi)案件會(huì)越來(lái)越多，也必將加重法院的辦案壓力?？傊?，在先行支付的基金支付問(wèn)題上，法院起著至關(guān)重要的橋梁紐帶作用。從立法目的而言，社保中心在工傷基金先行支付中是核心角色，但從現(xiàn)今的支付情況來(lái)看，法院起著至關(guān)重要的橋梁紐帶作用。出現(xiàn)這種局面的原因就是社保中心的權(quán)限有限，在實(shí)務(wù)中不能其行政行為受到較大的限制。

三、對(duì)策

（一）增加參加工傷保險(xiǎn)的覆蓋面。

從福州市先行支付的現(xiàn)狀，我們可以看出，今后申請(qǐng)先行支付的職工大多是沒(méi)有正式用工單位的勞動(dòng)者，一旦發(fā)生工傷很難得到賠償，因而向社保中心申請(qǐng)先行支付。這類(lèi)先行支付的基金一旦支出，追回的希望渺茫，造成基金的流失。如若長(zhǎng)期以往，必定造成基金的大量流失，威脅基金的安全與穩(wěn)定。因此筆者建議，首先應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋面，讓更多的用人單位依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，增加工傷“基金池”容量，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，可以考慮將個(gè)體工商戶(hù)納入到繳納工傷基金的主體中。我國(guó)的工傷保險(xiǎn)基金由單位繳納，個(gè)人不繳納，受“五險(xiǎn)合一”的限制，現(xiàn)在個(gè)體工商戶(hù)是無(wú)法繳納工傷基金的，這些個(gè)體工商戶(hù)的員工一旦發(fā)生事故，將面臨無(wú)法得到賠償?shù)木硾r。如果將其入到社保中來(lái)，更有利于社會(huì)穩(wěn)定，有利于社?；鸬陌踩瑫r(shí)也是實(shí)現(xiàn)全民共享社會(huì)發(fā)展成果，政府保障民生的有效途徑。

（二）財(cái)政支付工傷先行支付的費(fèi)用。

為了公平正義的實(shí)現(xiàn)，為了工傷保險(xiǎn)基金的安全合穩(wěn)定，筆者建議先行支付的費(fèi)用由財(cái)政墊付，之后由社保部門(mén)負(fù)責(zé)追償。關(guān)于財(cái)政墊付的程序和方式，主要有以下兩種途徑：一，財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的先行支付的賬戶(hù)，每年從工傷保險(xiǎn)基金提取一定的比例到該賬戶(hù)，按照每季度報(bào)送制度，人社局審批該季度先行支付的情況，該賬戶(hù)不足的，由財(cái)政給予補(bǔ)貼。二，不設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，先對(duì)于符合先行支付條件的先行支付的費(fèi)用，采取一案一報(bào)制，直接由財(cái)政墊付，應(yīng)當(dāng)支付多少就墊付多少，嗣后由社保部門(mén)追償，追償成功的費(fèi)用上交財(cái)政。筆者認(rèn)為，以第二種途徑實(shí)施為宜。首先，這體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于保障民生所承擔(dān)的應(yīng)有的責(zé)任，一個(gè)國(guó)家政府對(duì)公民負(fù)責(zé)任的程度最重要的一點(diǎn)體現(xiàn)就是對(duì)于民生的關(guān)注和支持。先行支付的費(fèi)用由政府墊付，既可以確保工傷保險(xiǎn)基金賬戶(hù)的安全性，提高用人單位對(duì)于社保機(jī)構(gòu)的信任度，也可以更好地體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。

（三）盡快出臺(tái)先行支付實(shí)施細(xì)則，細(xì)化程序，避免浪費(fèi)大量的行政成本。

現(xiàn)今，全國(guó)執(zhí)行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的省市為數(shù)不多，出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則的省市更是屈指可數(shù)。隨著社會(huì)迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期遇到的問(wèn)題越來(lái)越多，先行支付制度的完善是整個(gè)社保制度發(fā)展完善進(jìn)程中的重要一環(huán)。面對(duì)先行支付案件越來(lái)越多的趨勢(shì)，我們是時(shí)候作出政策調(diào)整了。我們需要將暫行辦法規(guī)定的工傷保險(xiǎn)先行支付的相應(yīng)的程序細(xì)化，提高法條的可操作性，同時(shí)完善立法的不足，制定確實(shí)可行的良善之法，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，做負(fù)責(zé)任的政府，負(fù)責(zé)的社保，不辜負(fù)公民對(duì)于政府對(duì)于社保的信任。

何為良善之法？首先，立法的宗旨應(yīng)當(dāng)是為了保障公民的合法權(quán)益，其次，具有實(shí)際可操作行，華麗的詞藻堆砌法條注定束之高閣。合理且具有操作性的實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)是社保工作人員能夠依法行政的前提，是提高政府隊(duì)伍辦事水平和辦事能力的關(guān)鍵。最后，筆者希望福州省盡快出臺(tái)先行支付實(shí)施細(xì)則，細(xì)化程序先行支付的程序和規(guī)定，避免浪費(fèi)大量的行政成本，同時(shí)減緩社會(huì)矛盾，做負(fù)責(zé)任的政府。

筆者認(rèn)為，關(guān)于充滿荊棘的追償?shù)缆?，并不是一朝一夕就能開(kāi)辟出一條康莊大道。這需要我們社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)的不斷進(jìn)步、不斷完善，在各地區(qū)各部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息的全面及時(shí)的共享，包括全社會(huì)建立健全誠(chéng)信機(jī)制之后，追償難題也就迎刃而解。在現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型期，通過(guò)立法賦予人社部門(mén)在確保工傷保險(xiǎn)參保率和追繳先行支付款項(xiàng)的權(quán)限的同時(shí)，我們需要調(diào)動(dòng)政府各部門(mén)工作的積極性，加強(qiáng)工商、法院、銀行與人社部門(mén)的信息聯(lián)動(dòng)與配合，確保社保制度的順利完善和過(guò)渡。

綜上所述，針對(duì)福州市現(xiàn)行的先行支付制度的現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)，出臺(tái)合理且操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則已迫在眉睫。福州市的先行支付制度雖然一直走在各省市的前列，但在關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，順利社會(huì)發(fā)展的主潮流，福建省出臺(tái)相應(yīng)的政策是福州市社保制度繼續(xù)前進(jìn)的關(guān)鍵。筆者在本文中提出了自己淺薄的認(rèn)識(shí)，期望能為福州市的先行支付制度的發(fā)展提供有益的借鑒。

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