我國(guó)行政公益訴訟的基礎(chǔ)和模式選擇

摘要：回顧檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)，對(duì)行政公益訴訟的緣起、界定因素、必要性及可行性進(jìn)行評(píng)析，展現(xiàn)行政公益訴訟中的受案范圍、原告資格、行政程序、舉證責(zé)任的模式選擇，更好地保護(hù)公共利益。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；基礎(chǔ)；模式選擇

2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院以逾期不處罰相應(yīng)企業(yè)為名將環(huán)保局起訴至仁懷市法院，此舉揭開(kāi)了行政公益訴訟的序幕，為了保障公共利益，檢察院提起行政公益訴訟不斷進(jìn)行。2015年7月1日，全國(guó)人大常務(wù)會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)探索，之后明確提出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的決定，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟本質(zhì)，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律監(jiān)督的職能。

一、行政公益訴訟的設(shè)立基礎(chǔ)

行政公益訴訟制度需關(guān)注其設(shè)立，同時(shí)分清行政公益訴訟的界定因素，注重考量行政公益訴訟的必要性可行性。

（一）行政公益訴訟緣起何處：公共利益

利益是一種對(duì)自己有力的事物的統(tǒng)稱，其中包括了一些資源、機(jī)會(huì)等內(nèi)容。利益是人們 公共利益是一種基礎(chǔ)?！倍怖媸巧婕氨姸嗳说模怨怖鏋榛A(chǔ)，把建設(shè)公共環(huán)境當(dāng)做一個(gè)良好的目的，同時(shí)注重維護(hù)好各方的利益訴求。公共利益在一點(diǎn)程度上也涉及到政府的利益，關(guān)于它的形式的表現(xiàn)，主要體現(xiàn)在相應(yīng)法律法規(guī)中。

（二）行政公益訴訟的界定因素：公益性、程序性、監(jiān)督性和職責(zé)性

第一，從公益性出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，我們可以看到代表的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，不同于行政訴訟原告。行政訴訟的原告與行政行為有利害，而檢察機(jī)關(guān)與行政行為并無(wú)利害，故其有利于維護(hù)公共利益。第二，從程序性分析，當(dāng)檢查機(jī)關(guān)啟動(dòng)程序后，會(huì)先采取建議的方式，其并不能改變最終的處理結(jié)果。第三，從職責(zé)性分析，具有雙重性質(zhì)，是權(quán)力也是職責(zé)。第四，從監(jiān)督性分析。法律監(jiān)督權(quán)是國(guó)家的公權(quán)力，體現(xiàn)了一定的監(jiān)督作用。

（三）行政公益訴訟的必要可行性

行政公益訴訟之所以必要，是因?yàn)榻陙?lái)環(huán)境污染等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的彰顯，同時(shí)也是為了推進(jìn)法制建設(shè)的需要，所以有必要提起行政公益訴訟。行政公益訴訟能夠?qū)嵤┑脑蚴瞧湓O(shè)立是以憲法為依據(jù)。同時(shí)，國(guó)際上也有比較成熟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國(guó)司法審判經(jīng)驗(yàn)的積累和司法隊(duì)伍素質(zhì)的提高都為此提供了很好的條件。

二、行政公益訴訟的模式選擇

（一）受案范圍的選擇

在受案范圍上，因?yàn)樾姓嬖V訟的被訴對(duì)象是行政行為，包括違法行政行為和行政不作為，不能講任何情況均納入“公共利益”的范圍。從實(shí)踐來(lái)看，有三類案件能納入受案范圍：首先，包括對(duì)自然資源造成破壞的案件，如破壞耕地等；其次，通過(guò)惡意串通對(duì)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出讓，損害國(guó)家利益；再次，一些破壞環(huán)境的案件。我國(guó)學(xué)界和司法實(shí)踐界認(rèn)為將抽象行政行為列入到行政公益訴訟的受案范圍內(nèi)合理且可行。

（二）原告資格的選擇

關(guān)于行政訴訟的原告資格，大體上有四種模式：按主體的多少和種類進(jìn)行分類，這四種主體分別是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人和相關(guān)人。第一類的主體只包括國(guó)家機(jī)關(guān)，之后每一類在前一類的主體上增加一個(gè)新主體，即構(gòu)成四類。四元制指三元制基礎(chǔ)上再增加相關(guān)人。 試點(diǎn)實(shí)踐工作中之所以選擇由檢察機(jī)關(guān)的原因：第一，檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家機(jī)關(guān)，直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)；第二，檢察機(jī)關(guān)具有特殊的監(jiān)督職能，是其權(quán)利也是職責(zé)。第三，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部法律人充沛。法律人才的充沛，有利于法律事業(yè)的發(fā)展。行政公訴的提起者和被告是衡定的，行政公益訴訟的被訴對(duì)象也是特定的，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其國(guó)家工作人員的違法行政行為。

（三）行政程序的選擇

為督促行政主體履職，行政公益訴訟設(shè)置了行政前置程序。行政前置程序的設(shè)置有利于督促行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也能有效地給檢察機(jī)關(guān)提供意見(jiàn)。為了使程序的設(shè)計(jì)發(fā)揮應(yīng)有的效果，解決一定的問(wèn)題或者說(shuō)在一定程度上具有節(jié)約司法資源的作用。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織，可以向其發(fā)出檢察建議書(shū)進(jìn)行建議，講述在調(diào)查發(fā)生時(shí)的違法事實(shí)，并采取措施。訴訟前置程序既能降低訴訟成本，又可以提高效率。選擇適當(dāng)?shù)男姓绦?，是?shí)現(xiàn)程序公正的體現(xiàn)，也是程序公正的一種體現(xiàn)。

（四）舉證責(zé)任的選擇

案件事實(shí)不明確的前提下，行政公益訴訟的證明責(zé)任是，由承擔(dān)證明責(zé)任的一方承擔(dān)不利的訴訟后果。舉證責(zé)任是對(duì)于原、被告來(lái)說(shuō)的，舉證責(zé)任的選擇具有極為重要的作用。根據(jù)不同的主體承擔(dān)不同的責(zé)任，從而承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)。合理分配舉證責(zé)任，使原、被告合理的為其想要證明的事項(xiàng)進(jìn)行舉證，表達(dá)其利益訴求。我國(guó)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)最起碼具有證明其起訴行為合法的證明責(zé)任。

舉證方式的選擇，對(duì)于行政公益訴訟來(lái)說(shuō)也是至關(guān)重要的。一般來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，但在行政公益訴訟中，部分相關(guān)證據(jù)行政機(jī)關(guān)接觸方便或者負(fù)責(zé)管理，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證。實(shí)行行政公益訴訟，不是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)不用承擔(dān)任何責(zé)任，要承擔(dān)公共利益受到損害的最基本的證據(jù)，其他的程序方面的一如往常規(guī)定一樣，如在行政機(jī)關(guān)不作為的案件中，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)證實(shí)國(guó)家利益遭受到侵害、其采取了積極作為，及進(jìn)行了訴前程序旳相關(guān)事項(xiàng)。

小結(jié)

綜上所述，行政公益訴訟制度的是關(guān)乎公共利益的制度，行政公益訴訟的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，意味著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督和公共利益保障的健全。上文通過(guò)以行政公益訴訟的設(shè)立基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐試點(diǎn)中明確行政公益訴訟的模式選擇。雖然行政公益訴訟之路漫漫修遠(yuǎn)，但只要理論結(jié)合實(shí)踐不斷上下求索，就能使司法改革的目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

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作者簡(jiǎn)介：閆駿林（1992-），男，漢族，陜西西安人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)院2017級(jí)碩士研究生。