蘇州市斜塘街道敬老院養(yǎng)老管理與服務探析

薛曉宇　董晨雪

摘 要 我國老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大與高齡化并存、空巢化與失能化并存、挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)機并存的特點，這為具有服務專業(yè)、環(huán)境適宜等獨特優(yōu)勢的機構(gòu)養(yǎng)老服務提供了充足的發(fā)展動力和寶貴的發(fā)展機遇。為了更加切實有效地促進機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，本文以蘇州市斜塘街道敬老院為個案進行深入分析，圍繞政策規(guī)范、管理理念、運營機制、員工質(zhì)量、資金來源、環(huán)境設施、志愿服務等方面揭示其運營管理和服務的現(xiàn)狀與特色，提出了管理與服務中存在的不足；最后針對問題提出了完善對策，希望能夠?qū)︷B(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展有所貢獻。

關(guān)鍵詞 老齡化 養(yǎng)老機構(gòu) 敬老院 養(yǎng)老服務

作者簡介：薛曉宇，蘇州大學政治與公共管理學院學生，研究方向：老齡產(chǎn)業(yè)、社會保障與公共管理；董晨雪，蘇州大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.312

一、引言

十九大報告提出：在老有所養(yǎng)上不斷取得新進展，積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人口老齡化將逐步成為我國長期均衡發(fā)展的重要矛盾，本世紀我國人口老齡化將呈現(xiàn)波浪式變化的特點 ：“十三五”期間速度相對放緩，之后發(fā)展特別迅速，直到本世紀中葉我國成為老齡化最嚴重國家，老齡人口將達到4.8億，高齡比高達22% ，空巢和獨居老年人約有2.62億，失能老年人約有9750萬 。而具有服務專業(yè)、環(huán)境適宜、費用較低和生活獨立等優(yōu)勢的養(yǎng)老機構(gòu)，正是應對以上挑戰(zhàn)的有效手段，大規(guī)模的老齡人口為養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供了數(shù)量基礎，高齡化、空巢化、失能化提供了需求基礎，“十三五”時期的速度相對減緩則提供了重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)機。

養(yǎng)老機構(gòu)，是指為老年人提供集中居住和照料服務的機構(gòu) 。養(yǎng)老機構(gòu)按性質(zhì)分為福利性、非營利性和營利性的養(yǎng)老機構(gòu)。福利性養(yǎng)老機構(gòu)（即公辦養(yǎng)老機構(gòu)）指事業(yè)單位登記管理、機關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務機構(gòu)，包括國家主辦和集體主辦兩種。非營利性和營利性的養(yǎng)老機構(gòu)又叫做民辦養(yǎng)老機構(gòu)。 敬老院是在農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村設置的供養(yǎng)“三無”、“五?！崩先撕徒哟鐣系睦夏耆税捕韧砟甑纳鐣B(yǎng)老服務機構(gòu)，設有生活起居、文化娛樂、康復訓練、醫(yī)療保健等多項服務設施 。

二、蘇州市工業(yè)園區(qū)斜塘街道敬老院管理與服務現(xiàn)狀

（一） 斜塘街道敬老院發(fā)展背景及情況簡介

江蘇省作為全國最早進入人口老齡化階段的省份，目前老齡化程度居全國首位，2016年底老齡化高達22.1%，高于全國5.4個百分點，同時養(yǎng)老硬件設施水平位居全國前列，共有2305家養(yǎng)老機構(gòu)，每千名老人擁有床位超過36張 。由此可見，江蘇省的養(yǎng)老機構(gòu)具有很高的研究價值。

蘇州作為江蘇省GDP排名第一的城市，每年為養(yǎng)老機構(gòu)提供大量的資金和政策支持，提出了“十三五”期間“千名老年人擁有養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)達到45張”的發(fā)展目標 。蘇州在上世紀80年代初就已進入老齡化社會，是最早進入老齡化的城市之一，在應對老齡化問題上積累了許多經(jīng)驗。2016年底蘇州市老年人口達170.88萬，占戶籍總數(shù)的25.2%，高齡老人達到26.02萬人，占老年人口的15.27% 。到2020年末，60歲以上老年人將增加到200萬，比重將增長到27.5%。蘇州面臨的嚴峻養(yǎng)老形勢，對當?shù)仞B(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提出了更高要求。

（二） 斜塘街道敬老院管理現(xiàn)狀

蘇州工業(yè)園區(qū)斜塘街道敬老院作為“江蘇省示范性養(yǎng)老機構(gòu)”、“蘇州市文明敬老院”，由斜塘街道于2006年9月28日設立，由斜塘人民醫(yī)院進行統(tǒng)一管理，人員劃歸斜塘醫(yī)院專設的敬老院科，工資也由醫(yī)院進行發(fā)放。敬老院設立自理區(qū)、護理區(qū)、后勤、行政四大部門，其中自理區(qū)為生活能夠自理的老人提供三級護理服務，護理區(qū)為不能自理的老人提供一級護理服務，二者共同形成“核心服務內(nèi)環(huán)”；后勤為兩大服務部門提供物質(zhì)和人員支持，成為“基礎支撐中環(huán)”；行政部門通過建立后勤、食堂、消防等管理制度提升服務品質(zhì)，通過建立員工考核、財務等管理制度規(guī)范內(nèi)部運行，兩類制度共同構(gòu)成“管理制度外環(huán)”，內(nèi)中外三環(huán)層次分明、各司其職、相互配合，從而有效提升管理效率與服務水平，使得敬老院在護工、資金、環(huán)境三大方面形成了自身的特色與優(yōu)勢。

在護工方面，通過老人互助與崗前培訓實現(xiàn)護工數(shù)量與質(zhì)量的兼顧。護工主要為周邊社區(qū)的中老年人，不僅通勤安全、便于交流和互相理解、工作積極性高，同時由年齡較小、身體較為健康的老人為年級較大、行動不便的老人提供服務，類似于美國的社區(qū)老人互助方案，有利于緩解護理人員的短缺問題，也豐富了年輕老人的退休生活。雖然以初小學歷為主的護工最初缺乏相應專業(yè)技能，但工作前為期一周的崗前培訓，使護工得以掌握基本護理技能，從而保障了服務的質(zhì)量，而培訓后獲得畢業(yè)證書以及政府500元補貼的措施，也為員工參加培訓提供了經(jīng)濟動力。

在資金方面，通過多方共同建設實現(xiàn)資金來源渠道多樣化。政府全額補貼運營費用，入住老人每月按照護理等級、房間位置繳納1170元至1560元不等的費用，福利彩票給予敬老院大量資金贊助和物資援助，企業(yè)、黨政機關(guān)、醫(yī)院學校、個人等都會向敬老院捐贈康復設備、生活用品等物品。這種多樣化的籌資方法，不僅減輕了政府負擔，也提升了養(yǎng)老機構(gòu)自我發(fā)展能力。

在環(huán)境方面，注重硬件設施建設實現(xiàn)環(huán)境設施規(guī)范化。斜塘敬老院房間包括單人間、雙人間與三人間三種房型共122張床位，為老人提供了多樣化的住宿選擇，也有利于解決隱私問題；房間及走廊、衛(wèi)生間均裝有扶手，便于老人行動；敬老院也建有大量康樂康復設施，便于促進老人的身體康復；閱覽室、多媒體室、多功能廳等多樣化娛樂設施有助于豐富老年人的閑暇時光。

（三） 斜塘街道敬老院養(yǎng)老服務狀況

敬老院主要收納擁有斜塘街道戶籍、精神意識正常的居民，為五保戶提供優(yōu)先服務，設有五保戶集中供養(yǎng)區(qū)、社會老人休養(yǎng)區(qū)、護理區(qū)三大區(qū)域，提供三級護理或一級護理服務，堅持以人為本、服務社會的宗旨，為入住老人提供生活、餐飲、醫(yī)療、娛樂、學習等多種服務。

生活服務：為老人備餐送餐、整理房間、清洗衣服及床上用品、定期理發(fā)；醫(yī)療服務：由斜塘醫(yī)院醫(yī)生定期咨詢指導和提供醫(yī)療服務，定期體檢，建立健康檔案；親情服務：倡導精神贍養(yǎng)，經(jīng)常溝通使老人心情舒暢；健身服務：老人可以在健身房、康復室進行健身、康復鍛煉；文化服務：閱覽室、多媒體、多功能廳在工作日內(nèi)開放；呼叫服務：各個床頭均設有呼叫系統(tǒng)，有需求或遇緊急情況，工作人員可隨時到房間為老人服務。

服務對象：實現(xiàn)兜底保障功能與運營效率的兼顧。其主要服務對象為當?shù)厥У剞r(nóng)民，同時設有30個五保戶專有病床，當閑置床位較多時才引入非五保戶，但保留一定本地五保戶床位，保障本地五保戶申請即有床位。這一措施有效提升了資源利用率，實現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機構(gòu)公平與效率的兼顧。

社會服務：敬老院通過與當?shù)囟鄠€組織合作，實現(xiàn)志愿服務常規(guī)化。蘇州眾多學校社團、企業(yè)、以及黨政與社會組織都與敬老院進行合作，以蘇州大學為例，該校的愛心學社、青年志愿者協(xié)會等多個志愿服務團隊與敬老院均有長期合作，為老人提供談心聊天、表演節(jié)目等志愿服務。多樣化的志愿服務有助于緩解老人內(nèi)心的孤單寂寞、豐富其精神生活，提升老人的滿足感與幸福感。

憑借以上的管理與服務優(yōu)勢，敬老院的服務滿意度高達97%，在當?shù)貜V受歡迎，許多居民在排隊等待。這些運營過程中的成功經(jīng)驗值得廣大養(yǎng)老機構(gòu)特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)借鑒學習。

三、斜塘街道敬老院管理與服務不足分析

作為一家發(fā)展時間長達11年的福利性養(yǎng)老機構(gòu)，斜塘街道敬老院在運營中取得了很多成就、積累了很多成功經(jīng)驗，但同時其外部環(huán)境和自身發(fā)展也存在一些不足，主要包括以下幾個方面：

（一）管理方面

第一，機構(gòu)養(yǎng)老缺乏法律法規(guī)支持。我國涉及機構(gòu)養(yǎng)老的法律僅有一部《老年人權(quán)益保障法》，而其他相關(guān)法規(guī)存在約束力有限、權(quán)威性不足的問題。以入院評估制度為例，《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》僅提到“養(yǎng)老機構(gòu)應當建立入院評估制度，做好老年人健康狀況評估，并根據(jù)服務協(xié)議和老年人的生活自理能力，實施分級分類服務”，但并未提供一個權(quán)威、統(tǒng)一的評估制度，導致養(yǎng)老機構(gòu)自行確定的標準說服力不足、科學性與合理性難以保證。例如斜塘街道敬老院內(nèi)一位失明老人的家人否認養(yǎng)老院的評估標準，堅決要求老人入住自理區(qū)，導致老人一切生活都需要自理，在不方便的同時還十分孤獨。

第二，公辦養(yǎng)老機構(gòu)自主性有限。以斜塘街道敬老院為例，工程建設需要經(jīng)過上報民政、街道審批、市政招標、中標建設的多步流程，不僅繁瑣費時，同時由于溝通不暢，容易出現(xiàn)理解偏差，導致最后建設的工程難以符合實際要求。例如由于投標企業(yè)與斜塘街道敬老院無法直接溝通，導致建成的紅外監(jiān)控系統(tǒng)會因樹葉飄落等輕微擾動而報警，導致該系統(tǒng)無法投入使用。只有給予養(yǎng)老機構(gòu)合理而充足的自主權(quán)，才能更加有效地激發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)自身的活力，真正實現(xiàn)政府與市場的高效配合。

（二）服務方面

第一，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不完善。雖然敬老院由斜塘醫(yī)院管理，但工作人員和院內(nèi)值班醫(yī)生都不具有行醫(yī)資格，只能提供測血壓、量血糖等簡單服務；敬老院距離醫(yī)院相對較遠，老人看病購藥需要子女帶領(lǐng)，耗時較長且流程復雜，同時敬老院與斜塘醫(yī)院的定點合作效果并不明顯，老人就醫(yī)選擇較為多樣。敬老院還未充分實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，無法及時有效滿足老人的醫(yī)療需求。

第二，新入住老人難以迅速適應新環(huán)境。一方面老人對新環(huán)境較為陌生，例如一位剛?cè)胱〉膹埬棠谭Q“床比家里面的小，睡得不舒服，而且自己不認識其他老人，有些孤單”，另一方面周邊居民表示“平時一般不會進入敬老院”，導致老人進入敬老院后與外界基本脫離聯(lián)系，從而容易產(chǎn)生空虛感與失落感。

第三，活動形式有限，難以滿足多樣化需求。老人活動形式僅限于散步、曬太陽等一般性活動，而志愿活動也因次數(shù)少、時間不固定難以滿足老人日常需求，導致老人平常無事可做，生活較為空虛；同時，老人的一些個性化需求也難以得到滿足，敬老院有一位長期接觸美國文化、觀念開放的老爺爺想要學習使用手機上網(wǎng)，但是這項需求難以得到滿足，沒有真正實現(xiàn)老有所學。

第四，專業(yè)而穩(wěn)定的心理慰藉機制尚未建立。這與不同學歷的老人間交流較少、談心室工作人員與老人太過熟悉導致心理咨詢難以進行、志愿活動流動性太大及志愿者語言不通等問題有關(guān)。由于缺乏足夠有效的心理慰藉，老人難以做到真正的老有所樂。

外部法律法規(guī)的不完善給養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范化運營帶來了不便，而養(yǎng)老機構(gòu)與政府的有效配合也需要進一步磨合，同時養(yǎng)老機構(gòu)自身的新人融入機制、活動多樣化機制、心理慰藉機制都有待進一步加強與完善。

四、提升養(yǎng)老機構(gòu)服務水平的建議與思考

很多養(yǎng)老機構(gòu)特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)都面臨著以上的問題，為了更好滿足老人需求，不斷提高養(yǎng)老機構(gòu)服務水平，促進“十三五”期間養(yǎng)老機構(gòu)建設的加快推進，本文針對發(fā)現(xiàn)的問題提出如下建議與思考：

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

“十四五”時期老齡化挑戰(zhàn)將十分嚴峻，而法律的設立周期相對較長，因此必須在“十三五”時期加快推進養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)法律建設；同時各級政府應當建立具有較高權(quán)威性的法規(guī)體系，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)運營。以入院評估制度為例，通過提供統(tǒng)一的老人護理等級評估標準，將自理與護理等級明確劃分，提高入院評估的科學性與可信度，從而提升養(yǎng)老機構(gòu)的運營效率。

（二）合理定位政府職能

政府應當擴大養(yǎng)老機構(gòu)自主權(quán)，允許敬老院在合理范圍內(nèi)進行自主采購招標，同時，加強監(jiān)管和制度建設，完善采購及招投標制度，引入第三方評估，確保建設高效、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)，將政府從一般性事務中解放出來，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)需求的精準化表達與滿足。

（三）切實推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

未來養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)在建設醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)時，應當將“醫(yī)療”與“養(yǎng)老”實現(xiàn)真正融合，而不僅僅是醫(yī)院與敬老院的簡單合作，具體包括養(yǎng)老機構(gòu)設置醫(yī)療服務部門、醫(yī)療機構(gòu)設置養(yǎng)老服務部門、養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)合作開設醫(yī)療養(yǎng)老服務機構(gòu)三種形式 。

（四）提供多樣化服務

推進敬老院的開放式、社會化管理，完善心理咨詢等新人融入機制，縮短新入住老人的適應期；通過幫助老人組建舞蹈、繪畫等興趣小分隊促進敬老院內(nèi)部的社會孵化，通過與老年大學等機構(gòu)的合作滿足部分老人的個性化需求，實現(xiàn)老有所樂、老有所學。

（五）注重心理建設

人在步入老年期社會化階段后，即意味著進入了人生的安寧或消沉階段，同時也意味著面臨著身體機能下降、社會地位下降、聲望下降以及疾病和死亡等多種問題 ，老年人的心態(tài)也會隨之產(chǎn)生較大變化。對此，可采取以下措施：（1）專業(yè)合作：與專業(yè)的心理咨詢組織展開長期合作，公辦機構(gòu)可由政府購買服務，通過定期專業(yè)咨詢解決老人的心理困惑與問題；（2）自身探索：嘗試芳香療法、音樂療法等新型心理療法，解決工作人員數(shù)量不足、與老人太過熟悉的問題；（3）改進志愿活動：首先，實現(xiàn)固定與流動服務相結(jié)合。志愿服務中保證每次有一定比例的人員長期來到敬老院，并盡量建立一對一或多對一的長期交流機制。其次，加強志愿者培訓。專業(yè)人員對志愿者進行方言、交流技巧及心理小游戲等培訓；也可以提供培訓材料給志愿者自主學習，改善志愿服務的效果。

五、結(jié)語

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾在養(yǎng)老事業(yè)方面，體現(xiàn)為老齡化浪潮下的多樣化和高要求養(yǎng)老需求，與當前養(yǎng)老服務發(fā)展不均衡不充分之間的矛盾，尤其是對解決養(yǎng)老問題十分重要的養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展不充分問題日益突出。本文通過宏觀分析我國老齡化現(xiàn)狀以及機構(gòu)養(yǎng)老的特殊優(yōu)勢，再微觀結(jié)合蘇州市斜塘街道敬老院這一實例，通過分析其管理與服務中的優(yōu)勢與特色、不足與問題，提出發(fā)展建議，為其他養(yǎng)老機構(gòu)的進一步發(fā)展提供啟發(fā)，從而更好地把握“十三五”這一重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)機，為應對洶涌的老齡化浪潮做好準備，最終順利實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標！

注釋：

翟振武、陳佳鞠、李龍.中國人口老齡化的大趨勢、新特點及相應養(yǎng)老政策.山東大學學報（哲學社會科學版）.2016（3）.27-35.

總報告起草組、李志宏.國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告.老齡科學研究.2015（3）.4-38.

李志宏.解決養(yǎng)老服務問題政府需充分利用多樣性資源.（2018-01-25）http：//finance.cnr.cn/jjpl/20161027/t20161027_523226898.shtml.

中華人民共和國民政部.養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法.http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shflhcssy/201507/20150700848516.shtml.

張瀅鴻.中國城市機構(gòu)養(yǎng)老問題研究.山東師范大學政府管理.2013.

周福林.社會福利機構(gòu)管理學.北京：中國社會出版社.2005.275.

江蘇省民政廳省老齡辦.江蘇省2016老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告.（2018-01-25）http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/dfxx/201710/20171000006435.shtml.

蘇州市人民政府.蘇州市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃.http：//www.mzj.suzhou.gov.cn/szmz/infodetail/？infoid=87e3f5c6-d676-4339-91d4-6e58782fbc94.

揚子晚報.蘇州老齡人口超過170萬老齡化程度首次突破25%.（2018-01-25）http：//news.163.com/17/0120/10/CB7EIU9N000187VI.htm.

祁峰、祁丙觀.我國醫(yī)養(yǎng)融合型機構(gòu)養(yǎng)老服務的制約因素及推進思路.經(jīng)濟縱橫.2017（1）.52-56.

社會學概論編寫組.社會學概論.北京：人民教育出版社、高等教育出版社.2016.