從比較法的角度淺議經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的概念界定

摘 要 對(duì)于商業(yè)活動(dòng)主體在追求規(guī)模時(shí)進(jìn)行合并的行為，在經(jīng)歷過放任與禁止這兩個(gè)極端的嘗試后，現(xiàn)代國(guó)家基本采取折中的態(tài)度，即采用經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施進(jìn)行靈活的調(diào)控。在各國(guó)的實(shí)踐及學(xué)者的研究中，與經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施相近的概念很多，本文從基本問題出發(fā)，從比較法的角度，在辨析清楚經(jīng)營(yíng)者集中、經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度和經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施這一系列基本概念的基礎(chǔ)上，試對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的含義進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 經(jīng)營(yíng)者集中 經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì) 監(jiān)督制度 內(nèi)涵

作者簡(jiǎn)介：羅渝涵，普洱學(xué)院政法學(xué)院，教師，研究方向：國(guó)際法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.245

一、經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度相關(guān)概念的界定意義重大

當(dāng)企業(yè)組織不斷發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模以追求更大利益的需求會(huì)促使經(jīng)營(yíng)者尋求整合一些資源，即通過兼并、重組等方式來擴(kuò)大自己的商業(yè)帝國(guó)，商業(yè)巨頭或潛在的巨頭出現(xiàn)必然會(huì)引起市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的一系列變化。這時(shí)，擬進(jìn)行兼并或重組的商業(yè)組織所在地的商業(yè)或市場(chǎng)行政主管部門就會(huì)基于保護(hù)自由、公平、避免壟斷出現(xiàn)而開始考慮是否需要干涉或阻止這樣的兼并或重組行為，進(jìn)而保證市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力。在現(xiàn)代商業(yè)行為發(fā)展較早的歐盟、美國(guó)等地區(qū)或國(guó)家都對(duì)行政權(quán)是否應(yīng)該干預(yù)及怎樣干預(yù)商業(yè)組織合并都進(jìn)行了研究和立法。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》直至2008年才頒布施行。由于歐盟在對(duì)成員間企業(yè)的商業(yè)合并活動(dòng)控制中積累了較為豐富的案例經(jīng)驗(yàn)，并制定了完整的控制規(guī)范，我國(guó)作為成文法國(guó)家，在立法及后續(xù)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，相比美國(guó)的判例及體系上稍散的競(jìng)爭(zhēng)制度，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法律制度成為了我國(guó)主要的借鑒對(duì)象。目前，我國(guó)反壟斷法、歐盟競(jìng)爭(zhēng)制度、我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)企業(yè)合并及對(duì)合并的行政干預(yù)制度中的重要概念采用了不同的措辭，這些名稱的內(nèi)涵和外延是否一致，對(duì)進(jìn)一步研究、完善我國(guó)的企業(yè)合并控制制度十分重要，明確這些重要概念就具有重要意義了。

二、經(jīng)營(yíng)者集中、經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度及經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的概念

（一）關(guān)于“經(jīng)營(yíng)者集中”的概念辨析

目前，我國(guó)、歐盟和美國(guó)的反壟斷法對(duì)本文涉及的企業(yè)商業(yè)行為中的兼并、重組行為使用了不同的名稱。在歐盟的競(jìng)爭(zhēng)制度中，這種兼并、重組常被稱為“企業(yè)合并”或“經(jīng)營(yíng)者集中”， 同樣的情況在美國(guó)則更多使用“企業(yè)合并”的說法， 我國(guó)在立法及實(shí)踐中使用了“經(jīng)營(yíng)者集中”的說法，這里的“經(jīng)營(yíng)者”包括了企業(yè)、自然人和其他組織 ，涵蓋了實(shí)踐中常見的主體。無論是“企業(yè)合并”、“經(jīng)營(yíng)者集中”或“企業(yè)集中”，其內(nèi)涵都是前述“經(jīng)營(yíng)者”在商業(yè)活動(dòng)中通過合并成新經(jīng)營(yíng)者、取得其他經(jīng)營(yíng)者的股權(quán)或者資產(chǎn)、訂立合作合同等方式直接或者間接控制其他經(jīng)營(yíng)者全部或部分的不同程度的商業(yè)結(jié)合行為，其結(jié)果是集中后的新經(jīng)營(yíng)者在所涉及的商業(yè)領(lǐng)域或市場(chǎng)中掌握更多的經(jīng)濟(jì)資源或定價(jià)權(quán)，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生持續(xù)而顯著的變化。

（二）歐盟、美國(guó)和中國(guó)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)和經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度的概念含義

經(jīng)營(yíng)者集中能使經(jīng)營(yíng)者具有更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但當(dāng)其規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時(shí)，卻可能限制其他同業(yè)經(jīng)營(yíng)者的發(fā)展，導(dǎo)致其他競(jìng)爭(zhēng)者的公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利、消費(fèi)者的權(quán)利受到損害。 從放任到嚴(yán)格管控，再到尋求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中尋求平衡，美國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)開全球之先河，提出了“經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施”，拋棄過去允許集中或禁止集中的武斷做法，通過審查，對(duì)擬禁止的集中交易提出修改要求，或允許交易主體提出修改方案，修改后的交易若不再影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力則允許進(jìn)行，從而讓政府可以合理、靈活的干預(yù)經(jīng)營(yíng)者集中。

歐盟和我國(guó)《反壟斷法》也設(shè)計(jì)了與美國(guó)本質(zhì)上一樣的制度，只不過稱謂不同。美國(guó)將此統(tǒng)稱為 “Merger Remedies”，歐盟則使用“Merger Remedies”或“Merger Commitment”。歐盟委員會(huì)在其發(fā)布的文件 中對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施解釋為：歐盟委員會(huì)對(duì)申報(bào)的集中交易進(jìn)行審查時(shí)，若該交易對(duì)與之相關(guān)的市場(chǎng)不產(chǎn)生嚴(yán)重影響（Compatible with the Common Market）則準(zhǔn)許該交易；若該集中交易對(duì)與之相關(guān)的市場(chǎng)的可能產(chǎn)生嚴(yán)重影響 則禁止該集中交易。若交易被禁止，交易當(dāng)事人可以對(duì)可能影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的問題提出解決方案，解決方案可以是對(duì)交易附加限制條件或承諾修改原交易方案，若歐盟委員會(huì)接受解決方案則可以繼續(xù)進(jìn)行集中交易。 我國(guó)反壟斷法律制度中，《反壟斷法》第29條及商務(wù)部《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中明確了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于可能不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系維持的集中交易，可以附加限制條件以減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的不利影響，從而允許修改后的交易繼續(xù)進(jìn)行。

（三）我國(guó)學(xué)者對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施和經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度的界定

我國(guó)學(xué)者在研究經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)參考?xì)W盟或美國(guó)制度的居多，除了使用本文所稱的“經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施/制度”，還常用“附條件批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)者集中制度” 或“合并控制救濟(jì)制度” 等。其指稱的內(nèi)涵依然是在反壟斷行政主管部門的審查下對(duì)可能影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中交易提出修改要求或附加限制條件。這為原本可能被禁止的交易提供了可能，可以視為是對(duì)交易當(dāng)事方的一項(xiàng)救濟(jì)措施。因此，這種折中的做法可以稱為“經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施”（簡(jiǎn)稱“救濟(jì)措施”）。這項(xiàng)救濟(jì)措施的啟動(dòng)，需要經(jīng)歷經(jīng)營(yíng)者集中交易申報(bào)、對(duì)交易的審查、初步確定修改措施或條件、公眾參與、最終確定并公布修改措施或條件這些步驟，最終還有可能涉及執(zhí)行、對(duì)不履行的制裁甚至訴訟的環(huán)節(jié)，從法學(xué)研究上看，這是一項(xiàng)完整的商業(yè)行為規(guī)范制度，即“經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度” （簡(jiǎn)稱“救濟(jì)制度”）。

（四）經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的概念

前述救濟(jì)措施從制定到執(zhí)行，必然會(huì)對(duì)集中交易的當(dāng)事人、其他競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者等利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不同程度的影響，這是行政權(quán)干涉相對(duì)人及相關(guān)人權(quán)利和利益并對(duì)其重新分配的過程。這一過程的推進(jìn)可能會(huì)引發(fā)其他有損公平的情況。首先，權(quán)力具有擴(kuò)張的天然屬性。若不對(duì)反壟斷行政主管機(jī)關(guān)的經(jīng)營(yíng)者集中交易管理行為進(jìn)行法治化的規(guī)范，就有可能出現(xiàn)由于過度干預(yù)或干預(yù)不足而損害相對(duì)人和相關(guān)人合法利益的情況。其次，經(jīng)營(yíng)者集中交易的當(dāng)事方可能采取虛假交易、隱瞞資產(chǎn)等方式，以促成交易獲得通過。再者，其他競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者等利害關(guān)系人在救濟(jì)措施確定后明知可能對(duì)自己有損害，因損害沒有實(shí)際發(fā)生而無法通過復(fù)議、訴訟等方式維權(quán)?？梢?，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中交易審查的行政機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)者集中交易的當(dāng)事方、其他競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者等利害關(guān)系人在經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的制定和執(zhí)行中，若沒有恰當(dāng)?shù)闹贫葘?duì)權(quán)力運(yùn)用的過程及結(jié)果給予監(jiān)督及引導(dǎo)，上述顧慮難免成為現(xiàn)實(shí)。

從上述分析來看，經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對(duì)救濟(jì)措施從制定到執(zhí)行的全過程的檢查和督促 ，該監(jiān)督制度涉及前述三個(gè)層面的主體，鑒于此，配套設(shè)置監(jiān)督制度對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度的完善是不可或缺的。目前，我國(guó)立法尚屬空白，而美國(guó)和歐盟對(duì)此已經(jīng)做出了一些有益的嘗試。例如防止經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)不特定多數(shù)人產(chǎn)生不利影響的公共利益保障機(jī)制，防止隱瞞資產(chǎn)或虛假交易以保證結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施得以落實(shí)的委任獨(dú)立托管人制度，還有平衡私權(quán)與公權(quán)的司法審查制度。

我國(guó)有必要引入與前述監(jiān)督制度，平衡執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人及相關(guān)人的權(quán)力/權(quán)利，分解執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，從而為救濟(jì)制度提供救濟(jì)，保證經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的恰當(dāng)實(shí)施。

綜上，經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度是現(xiàn)代商業(yè)活動(dòng)中，政府在經(jīng)營(yíng)者對(duì)商業(yè)規(guī)模的追求和社會(huì)對(duì)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需求之間進(jìn)行平衡的靈活、有效的杠桿。我國(guó)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者救濟(jì)措施及措施的制定、執(zhí)行方面有了初步的規(guī)定，但在事中和事后監(jiān)督上還存在制度空白。我國(guó)可以根據(jù)國(guó)情，探索適合自己的經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度，讓經(jīng)營(yíng)者集中相關(guān)的制度得以完善。

注釋：

“企業(yè)合并”即“Merger&Acquisition;”，“經(jīng)營(yíng)者集中”即“Concentrations between Undertakings”。Commission Notice on the Concept of Concentration under Council Regulation（EEC）No.4064/89 on the Control of Concentrations between Undertakings.

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