對Uber模式的規(guī)制與行政許可

李昊原

摘要：近年來，新興經(jīng)濟(jì)模式迅速發(fā)展，在帶給人們便利、廣受追捧的同時，也由于入侵了某些一直被嚴(yán)格監(jiān)管或強(qiáng)力規(guī)制的領(lǐng)域而受到政府監(jiān)管的打壓，對此政府出臺的一系列監(jiān)管措施引發(fā)了社會不同群體的討論，Uber模式便是一個典型例子。本文從Uber模式的監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，主要針對Uber模式所背負(fù)的行政許可問題、出租車特許經(jīng)營制度的合法性和合理性進(jìn)行探討，旨在探索政府如何實現(xiàn)“行政理性”，并處理好行政權(quán)與市場之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：Uber模式 出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度 行政許可 法律保留原則 行政理性

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一、 Uber模式：定義與監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）Uber模式的定義

Uber，一家按需交通服務(wù)企業(yè)，其面向中高端客戶群體，旨在將轎車司機(jī)網(wǎng)絡(luò)化。通過GPS追蹤定位私家車，有需求的用戶可以通過手機(jī)向Uber發(fā)送請求，從而找到自己的私人司機(jī)服務(wù)。

自己并不擁有任何車輛的Uber卻擅長整合各類資源，這是Uber模式的一大特色，其于2010年上線四年后已進(jìn)入全球56個國家和地區(qū)，服務(wù)范圍涵蓋300多個城市。

Uber的全速“奔跑”引發(fā)了全行業(yè)追捧，如滴滴專車、快的打車、Uber中國等借鑒Uber模式的打車軟件或平臺迅速興起。在用戶方面，網(wǎng)絡(luò)約車的新穎性和創(chuàng)新性、滿足打車需求的高效性和便利性，迎合了大眾的消費需求；在司機(jī)方面，其憑借優(yōu)化汽車資源、降低空駛率等優(yōu)勢獲得了普遍歡迎。

（二）Uber模式的監(jiān)管現(xiàn)狀

Uber模式自其剛上線時起便引起爭議和問題不斷，例如出租車司機(jī)利用軟件加價功能隨意加價、司機(jī)以提前約車為借口對乘客拒載，或是司乘雙方的失信現(xiàn)象。2010年，在其首個開展運作的城市舊金山，Uber已經(jīng)收到了來自運輸監(jiān)管部門的停止違法行為令；2011年，Uber被美國多個城市叫停；我國國內(nèi)一些城市也開始對這類打車軟件叫停。

各地政府對打車軟件采取的規(guī)制方式大致有以下幾種模式：（1）絕對禁止使用，如2013年深圳市出臺的相關(guān)通知要求駕駛員卸載手機(jī)召車軟件；（2）高峰期禁用，如2014年上海市出臺的相關(guān)措施第2條第3款規(guī)定，禁止出租車在早晚高峰時段使用“打車軟件”提供服務(wù)；（3）納入統(tǒng)一調(diào)度平臺，如北京市推出的96106統(tǒng)一電召平臺、南京市推出的“招車寶”官方平臺。

針對我國各地對此類打車軟件出臺的行政監(jiān)管措施，其實施的出發(fā)點是否能有效回應(yīng)公眾質(zhì)疑，其體現(xiàn)的對這種創(chuàng)新模式的強(qiáng)力規(guī)制與大力把控實施的必要性，均值得從行政和公共治理層面進(jìn)行分析。

二、“Uber模式”規(guī)制與行政許可問題

（一）Uber模式背負(fù)的法律問題：行政許可

1. Uber模式符合許可

Uber模式涉及到公共交通與公共出行，可能會被涵蓋至我國現(xiàn)行《行政許可法》第十二條中第2條所規(guī)定的行政許可的范圍；并且其涉及到政府行政許可的一重要形式即特許經(jīng)營。

具體來看，依據(jù)建設(shè)部發(fā)行的相關(guān)規(guī)范性文件，以及同年發(fā)布的國務(wù)院412號令的相關(guān)規(guī)定，公共交通可適用該辦法；也保留了以上規(guī)范性文件對出租車行業(yè)設(shè)定和適用特許性質(zhì)行政審批的做法。由于“Uber模式”觸及的出租車行業(yè)關(guān)系到城市公共交通利益，我國目前使用授予特許經(jīng)營權(quán)的方式進(jìn)行行政許可上的規(guī)制。

在此要說明的是，“Uber模式”由于此制度設(shè)計面臨著法律上的問題，即若Uber模式下“運營”的車輛沒有獲得營運的許可證，則其進(jìn)行營運是違法的，使用的車輛是監(jiān)管部門要進(jìn)行打擊的“黑車”；并且由于其是一種競爭性質(zhì)的許可，許可數(shù)量受到資源有限性的限制，即使Uber模式下的車輛申請了許可，政府也無法完全滿足。

2.對Uber模式設(shè)立許可

最新出臺“打車軟件”管理政策的北京交通委采取將各類“打車軟件”納入官方平臺的做法，引發(fā)了對于政府是否有權(quán)力對打車軟件設(shè)置許可的討論。對此，姜明安教授認(rèn)為，“備案是可以的”，而“許可是無法無據(jù)的”，其認(rèn)為，行政許可是通過法律與法規(guī)設(shè)定的，如果北京市對“打車軟件”設(shè)置許可，北京市人大擁有此設(shè)置權(quán)，北京市政府與有關(guān)部門無權(quán)“許可”。

涉及對市場主體和社會個體自由權(quán)利限制的相關(guān)規(guī)則制定，需要嚴(yán)格遵循法律保留原則，即只有立法機(jī)關(guān)才能設(shè)立。而實際上，《行政許可法》并未完全遵循該原則，而是允許全國人大常委會授權(quán)政府設(shè)定許可，僅是對相關(guān)設(shè)立權(quán)限作出了限制。因此回歸至法律保留原則，若要對打車軟件這種新型行業(yè)設(shè)立許可，仍應(yīng)當(dāng)由嚴(yán)格意義上的法律設(shè)立，而不是由地方政府與有關(guān)部門設(shè)立。

（二） 行政許可：出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度

上述分析主要從Uber模式涉及的法律問題進(jìn)行展開，其面臨的最大法律障礙便是許可申請本身的不科學(xué)性。這一問題與出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度有著密切聯(lián)系。因此，我們可以轉(zhuǎn)而討論特許經(jīng)營制度在法律和公共生活上存在的合理性與必要性，以及其存在對于Uber模式這種新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成阻礙或是引入規(guī)制，從而提出制度設(shè)計的建議。

首先，從合法性角度看，出租車特許經(jīng)營制度的許可規(guī)范應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定，不應(yīng)由國務(wù)院的命令、行政法規(guī)或地方性法規(guī)、規(guī)章等對這一涉及對市場主體和社會個體自由權(quán)利限制的法律保留事項作出規(guī)定。因此目前在設(shè)定主體及主體權(quán)限上是存在瑕疵的。

再者，從合理性和必要性角度看，其評價標(biāo)準(zhǔn)便是《行政許可法》第十三條的“可以不設(shè)”條款。此條款實際上是在呼吁政府對許可保持一種克制的態(tài)度，尊重市場自主性和行業(yè)的自我管理，即凡是可以不設(shè)定許可的，則不設(shè)定；凡是可以通過市場機(jī)制和社會的自我管理機(jī)制解決的，則不要設(shè)定。

最后，我們可以從行政法上的比例原則簡要分析這一制度是否有其存在的必要。第一，其目的本身具有合理性和正當(dāng)性，其設(shè)立的最初目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是對市場機(jī)制自發(fā)調(diào)整出租車行業(yè)資源配置過程中產(chǎn)生的一系列問題進(jìn)行規(guī)范，政府權(quán)力介入以保障出租車行業(yè)的平衡與社會秩序。第二，需要考察政府為達(dá)這一目的所采取的手段即嚴(yán)格的特許經(jīng)營制度是否必要，出租車行業(yè)涉及城市公共交通利益，應(yīng)當(dāng)以便捷、安全、高效為功能和要求，雖然出租車特許經(jīng)營制度通過強(qiáng)化政府的規(guī)制作用，長期對公共交通行業(yè)起到了規(guī)范和維持秩序的效果，但如今由于Uber模式作為一種新興共享經(jīng)濟(jì)模式出現(xiàn)，其為市場解決公共交通問題提供了一份充足的技術(shù)保障，應(yīng)當(dāng)賦予其存在的合理性。而相對地，特許經(jīng)營制度已然受到新興共享經(jīng)濟(jì)模式的沖擊，其對于市場資源配置可能會越來越體現(xiàn)出計劃和過度規(guī)制的傾向，過去被強(qiáng)化的“合理性”與“必要性”將會慢慢被市場配置機(jī)制弱化，從而對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響?？梢娺@種手段并不具備充足的必要性。最后，若這種行政手段不斷僵化，其對出租車市場自由運作和司乘雙方自由選擇的相關(guān)權(quán)利也會構(gòu)成不恰當(dāng)?shù)南拗疲@并未達(dá)到最小損害的要求。

綜上，當(dāng)前出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度存在的合法性、合理性與必要性并不能確切嚴(yán)格地達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

三、出租車治理：政府的規(guī)制理性

首先，Uber模式涉及的以上問題反映出了新興經(jīng)濟(jì)模式的出現(xiàn)和技術(shù)的創(chuàng)新帶來的法律規(guī)制和監(jiān)管領(lǐng)域的空白，因此，一方面在立法上需要嚴(yán)格遵循法律保留原則，對特許經(jīng)營制度進(jìn)行規(guī)范修整，明確主體，彌補(bǔ)Uber模式所涉及的相關(guān)規(guī)范的空缺。另一方面政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)僵化的監(jiān)管方式，一味以計劃為主、控制規(guī)模就容易產(chǎn)生矛盾，真正的市場化才是唯一出路，這是當(dāng)前政府在行政方式和思維上需要解決的重要問題。

再者，對Uber模式規(guī)制和監(jiān)管方式選擇的分析實際上落腳至行政權(quán)與市場關(guān)系的處理，政府以正當(dāng)合理的目的出發(fā)，根本目標(biāo)是對其進(jìn)行有效監(jiān)管，實現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。但監(jiān)管，并不是單純的禁止，而是規(guī)范及保護(hù)，才能以此促進(jìn)同行業(yè)良性競爭，規(guī)范市場秩序。

最后，從Uber模式本身上升一個層面，是如何實現(xiàn)“行政理性”的問題。要想做到“行政理性”，正確處理行政權(quán)與市場關(guān)系，立法機(jī)關(guān)必須對行政許可制度進(jìn)行調(diào)整，推動其趨于健全。政府理性規(guī)制應(yīng)同時考慮政府、市場、社會三者的角色：首先從自身審視，轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的行政方式，逐漸明確其職責(zé)；二是在市場機(jī)制得以調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，將“有形的手”放松，提高新技術(shù)、新行業(yè)、新領(lǐng)域的生命力；三是要使得社會民眾個體獲得某種主體性，使其知曉并參與公共生活。真正意義上實現(xiàn)“行政理性”。

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（作者單位：山東省臨沂第七中學(xué)）