完善環(huán)境保護(hù)管理體制 推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)

高武梅

摘要：文山州環(huán)境保護(hù)管理體制不健全問題逐漸成為文山州環(huán)境保護(hù)工作困難重重的深層次原因，完善環(huán)境保護(hù)管理體制勢在必行，必須從明確職責(zé)、理清關(guān)系、下放權(quán)力和保護(hù)公民知情權(quán)等方面加強(qiáng)制度、體制和機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：完善 環(huán)境保護(hù) 管理體制 推進(jìn)生態(tài)文明

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我國環(huán)境保護(hù)工作一直以來采取自上而下的管理模式，呈現(xiàn)鮮明的政府主導(dǎo)色彩，十八大以來國家十分重視環(huán)境保護(hù)，提出了“綠色發(fā)展”理念，加快了建設(shè)“美麗中國”的進(jìn)程，而各地政府在環(huán)境保護(hù)方面的措施始終乏力，其中環(huán)境保護(hù)管理體制問題尤為突出。為此，完善環(huán)境保護(hù)管理體制已經(jīng)成為推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。

一、環(huán)境保護(hù)管理體制的內(nèi)涵

十八大以來，黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但是環(huán)境污染問題仍然是阻礙我國實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。就當(dāng)前環(huán)境污染問題而言，主要呈現(xiàn)出復(fù)合型、壓縮型與結(jié)構(gòu)型的特征，要想提升環(huán)境質(zhì)量，滿足人們對生態(tài)環(huán)境的需求，就必須強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，建立健全環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制，提升環(huán)境保護(hù)實(shí)效。為此，黨的十九大報(bào)告結(jié)合我國新時(shí)代的特征深刻指出：我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，要求必須加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。環(huán)境保護(hù)管理體制是指環(huán)境保護(hù)行政管理體制，主要內(nèi)容包括環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的行政權(quán)力的配置、機(jī)構(gòu)的設(shè)置運(yùn)行、協(xié)調(diào)及機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，其目標(biāo)是權(quán)力配置得當(dāng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制完備和相互關(guān)系順暢。目前，我國實(shí)行“統(tǒng)一管理與分級、分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)管理體制，2015年1月開始實(shí)行的《環(huán)境保護(hù)法》也對環(huán)境監(jiān)督和處理污染問題的辦法作出了詳細(xì)的規(guī)定，從而有效地推動環(huán)境保護(hù)管理體制的發(fā)展和完善。

二、充分認(rèn)識文山州完善環(huán)境保護(hù)管理體制的重要性

正處于追趕式、跨越式發(fā)展的文山州同樣存在發(fā)展與保護(hù)的矛盾問題，其中環(huán)境保護(hù)管理體制不健全的問題日益凸現(xiàn)，成為文山州環(huán)境保護(hù)工作困難重重的深層次原因。

（一）完善環(huán)境保護(hù)管理體制是推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要

生態(tài)文明建設(shè)是是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容，是提高黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。文山州生態(tài)脆弱、生態(tài)珍貴，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須轉(zhuǎn)變觀念，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會建設(shè)中，形成相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活方式，這就要求必須要完善環(huán)境保護(hù)管理體制。然而，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制的權(quán)威性相對不強(qiáng)，且缺乏一定的有效性，影響生態(tài)文明建設(shè)設(shè)計(jì)的合理性與科學(xué)性，同時(shí)不利于形成有效的生態(tài)文明建設(shè)合力，影響整體部署的有效性。完善環(huán)境保護(hù)管理體制，必將為推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)注入強(qiáng)大動力。

（二）完善環(huán)境保護(hù)管理體制是促進(jìn)文山州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手

習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過：保護(hù)和改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力和發(fā)展后勁，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，可以倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、提高節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)增量結(jié)構(gòu)優(yōu)化。文山州經(jīng)濟(jì)正處于增速換擋、提高質(zhì)量和效益的新階段，2017年文山州完成地區(qū)生產(chǎn)總值809億元，同比增長10%，規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資758億元，增長20.8%，轉(zhuǎn)型升級是必然趨勢。但就文山州現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制而言，政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)和監(jiān)管力量分散等問題層出不窮，環(huán)境保護(hù)引導(dǎo)和倒逼機(jī)制難以有效實(shí)施，進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的升級。所以，必須強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)管理體制建立，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，形成環(huán)境監(jiān)管合力，進(jìn)而加強(qiáng)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與改造，使節(jié)能環(huán)保等新型產(chǎn)業(yè)得以進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的綜合提升。

（三）完善環(huán)境保護(hù)管理體制是滿足文山州人民日益增長的美好生活需要的有力舉措

良好的生態(tài)環(huán)境關(guān)系到每一個(gè)公民的切身利益，更是最普惠的民生福祉。2017年文山州城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為27995元、9184元，比2016年分別增長8.6%和9.3%，人民的生活水平和消費(fèi)水平有了很大的提高，人們開始關(guān)注涉及自身健康如藍(lán)天白云和綠水青山等一系列環(huán)境保護(hù)問題。而目前文山州環(huán)境執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，各縣（市）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員平均不足10人，缺乏相應(yīng)的人員和職能配置，環(huán)境監(jiān)管難以到位，這就需要完善環(huán)境保護(hù)管理體制，集中力量解決細(xì)顆粒物（PM2.5）、重金屬、危險(xiǎn)廢物和持久性有機(jī)污染物等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題。

（四）完善環(huán)境保護(hù)管理體制是文山州政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

環(huán)境保護(hù)是各級政府的重要職責(zé)，更是一項(xiàng)基本公共服務(wù)。2017年文山州政府加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，積極推進(jìn)土地例行督察、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任離任審計(jì)工作，開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理離任審計(jì)試點(diǎn)，制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核實(shí)施辦法，出臺綠色發(fā)展指標(biāo)體系和考核目標(biāo)體系，有效整改環(huán)保督察反饋交辦的環(huán)境問題有效整改，“河長制”體系全面建立，設(shè)立各級河（湖）長4242名，環(huán)境保護(hù)約束性指標(biāo)總體完成。但是環(huán)保部門依然存在職能和職責(zé)不匹配問題，“小馬拉大車”的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，難以形成嚴(yán)格監(jiān)管的強(qiáng)大合力。

三、完善環(huán)境保護(hù)管理體制，推進(jìn)文山州生態(tài)文明建設(shè)

文山州是一個(gè)以山地為主的邊疆地區(qū)，山區(qū)、半山區(qū)占其總面積的97.0%，典型的喀斯特地貌特征，從總體上看文山州屬于資源輸出型或產(chǎn)品初加工型的經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展對于資源環(huán)境的依賴性很強(qiáng)。要夯實(shí)文山州經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗文山，就必須著力抓好生態(tài)文明建設(shè)，完善環(huán)境保護(hù)管理體制。

（一）明確職責(zé)，提高環(huán)境保護(hù)管理的權(quán)威性和有效性

針對環(huán)境保護(hù)職能分散交叉、統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)界定模糊的問題，文山州當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)該按照中央和云南省的相關(guān)要求對環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)重新進(jìn)行劃分，明確職責(zé)，找準(zhǔn)定位，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的橫向管理和縱向管理權(quán)力，具體來說，中央層面應(yīng)該將分散在有關(guān)國家部委的環(huán)境保護(hù)職能統(tǒng)一劃歸環(huán)境保護(hù)部行使，如國家林業(yè)局的林業(yè)環(huán)境管理和水利部的水質(zhì)監(jiān)測等職能，全面提升環(huán)境保護(hù)部在國家執(zhí)政體系中的綜合協(xié)調(diào)能力，統(tǒng)一對環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行管理，提高環(huán)境保護(hù)管理的權(quán)威性和有效性。

（二）理清關(guān)系，建立和完善環(huán)境保護(hù)管理制度

一個(gè)完善的環(huán)境保護(hù)管理制度離不開中央政府與地方政府的引導(dǎo)，同時(shí)需要社會各界與廣大群眾的支持，明確環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，理清各要素之間的關(guān)系，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理實(shí)效的提升。第一，建立健全環(huán)境保護(hù)管理責(zé)任機(jī)制，建立以地方政府為主體、以上級環(huán)境保護(hù)部門為輔助的環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制。文山州政府應(yīng)該明晰自身的環(huán)保主體責(zé)任，進(jìn)一步完善政府環(huán)境保護(hù)的考核獎懲機(jī)制和綠色發(fā)展指標(biāo)體系及考核目標(biāo)體系，同時(shí)建立污染線索上報(bào)制度，對舉報(bào)的污染線索實(shí)行上管一級，盡量地減少地方政府對查處環(huán)境污染事件的干預(yù)和影響。第二，探索建立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)人員與設(shè)備配備，對生態(tài)保護(hù)修復(fù)、國土空間用途、自然資源資產(chǎn)、城鄉(xiāng)污染排放等管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一行使。第三，針對目前存在的重發(fā)展輕環(huán)保和環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法干預(yù)問題，文山州應(yīng)該積極爭取和嘗試實(shí)行環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度，實(shí)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)的省級管理，并承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳為主的雙重管理體制，從而增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的強(qiáng)制性。

（三）下放權(quán)力，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理體制

2017年，雖然文山州鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會駐地實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)公廁全覆蓋，有效治理了12458個(gè)自然村的垃圾，創(chuàng)建了42個(gè)省級生態(tài)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和227個(gè)州級生態(tài)村，但是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題的成因和特點(diǎn)較為復(fù)雜，有必要建立一定的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理體制。針對文山州邊境線長、民族眾多和交通不便等特征，可以大膽嘗試在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府設(shè)置環(huán)境保護(hù)管理站，明確法律制度，并以此為依據(jù)明確管理職責(zé)與考核監(jiān)督內(nèi)容，在文山州環(huán)境保護(hù)局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理下，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作得以貫徹執(zhí)行，從根源上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，從而有力地推動文山州環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展。

（四）保護(hù)知情權(quán)，完善公眾環(huán)境保護(hù)參與機(jī)制

環(huán)境保護(hù)工作僅僅依靠當(dāng)?shù)卣耐苿邮俏⒉蛔愕赖?，公眾廣泛參與才是做好環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，但公民參與卻缺乏有效機(jī)制和制度保障。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！睘榇?，文山州環(huán)境保護(hù)主管部門和其他相關(guān)部門應(yīng)該完善公眾環(huán)境保護(hù)參與機(jī)制，依法公開環(huán)境信息，完善公眾參與程序，涉及公民切身利益的問題要多方面了解公眾意見和建議，及時(shí)將公眾意見建議辦理情況通報(bào)社會，同時(shí)建立企業(yè)的違法行為黑名單，定期通報(bào)涉及企業(yè)的相關(guān)政府部門，實(shí)行互相監(jiān)督和有獎舉報(bào)制，對環(huán)保舉報(bào)有功人員進(jìn)行物質(zhì)與精神獎勵(lì)，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善環(huán)保公益訴訟制度，進(jìn)而構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

（作者單位：中共文山州委黨校）