主要國家軍民融合模式、做法及啟迪

綜觀世界一些發(fā)達(dá)國家軍民融合建設(shè)實(shí)踐，我們觀察到，“軍民融合”的主要特點(diǎn)是軍民通用性越來越強(qiáng)、聚合點(diǎn)越來越多、融合度越來越高、融合面越來越寬，有利地拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了國防現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。世界主要國家根據(jù)國際環(huán)境新變化和本國國情新發(fā)展，采取了各自不同的推進(jìn)軍民融合發(fā)展的模式、做法和法規(guī)制度，經(jīng)歷了不同的發(fā)展道路。這些對我們在新時(shí)代進(jìn)一步落實(shí)習(xí)近平主席提出的更加關(guān)注軍民融合深度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)軍具有一定的參考借鑒意義。

世界主要國家軍民融合機(jī)制模式

（一）美國“先軍后民、以軍帶民”模式。美國為了確保其在21世紀(jì)的霸權(quán)地位和在軍事領(lǐng)域占有絕對優(yōu)勢，推行“先軍后民、以軍帶民”的軍民融合政策。一是國防采辦，采取民用和軍用完全分離的兩個(gè)市場。并強(qiáng)調(diào)要利用民用經(jīng)濟(jì)中的高新技術(shù)推進(jìn)國防科技發(fā)展；二是通過國家頒布法規(guī)政策以及軍政部門的協(xié)作促進(jìn)軍民融合。政府和國防部通過頒布法律和制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略來確定軍民融合的開展與實(shí)施。在軍隊(duì)與政府部門協(xié)同方面，形成了跨部門的聯(lián)合協(xié)同機(jī)制；三是打造開放型產(chǎn)業(yè)鏈與軍民結(jié)合型創(chuàng)新主體。美國實(shí)施軍民融合主要是開放型和社會(huì)化的?？蒲性核?、高校、非營利機(jī)構(gòu)等是基礎(chǔ)性研究和前瞻性研究的主要力量。美國政府和軍隊(duì)（國防部）數(shù)百個(gè)科研機(jī)構(gòu)的研究經(jīng)費(fèi)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)大部分來自于聯(lián)邦政府，還有部分來自企業(yè)；四是民營企業(yè)多數(shù)是軍民融合型。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有軍品需求就生產(chǎn)軍品，有民品需求就生產(chǎn)民品。如洛克希德·馬丁公司的主營業(yè)務(wù)就是系統(tǒng)集成、航空、航天等，都是軍民通用的。

（二）俄羅斯“先軍后民、軍民兩用”模式。原蘇聯(lián)解體后，主要實(shí)施的是軍工企業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”政策，1996年，俄政府頒布《1995-1997年俄聯(lián)邦國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)專項(xiàng)計(jì)劃》，并在1997年對國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”政策進(jìn)行了調(diào)整，將“全面軍轉(zhuǎn)民”調(diào)整為“以武器出口促進(jìn)軍轉(zhuǎn)民”。普京繼任后，實(shí)施“先軍后民、軍民結(jié)合”政策。2008年后又推行“新面貌” 改革強(qiáng)軍政策，取得了重大成效。一方面，提升高新武器裝備研發(fā)與生產(chǎn)能力，力求武器裝備在全球范圍內(nèi)領(lǐng)先。普京政府批準(zhǔn)了《2001-2006年俄羅斯國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》《2007-2010年及2015年前俄聯(lián)邦國防工業(yè)發(fā)展》《2010年前及未來俄聯(lián)邦國防工業(yè)發(fā)展政策基礎(chǔ)》《2020年前及未來俄聯(lián)邦國防工業(yè)發(fā)展的國家政策基礎(chǔ)》，在轉(zhuǎn)型過程中，注重先軍后民、軍民結(jié)合，對國防工業(yè)進(jìn)行全面改革和部署，確保高新技術(shù)武器裝備的研制生產(chǎn)能力，在俄政府確定大力發(fā)展兩用關(guān)鍵技術(shù)，包括微電子技術(shù)、光電器件、人工智能系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)、空氣動(dòng)力系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)和雷達(dá)、核技術(shù)、新型火（炸）藥和燃料等，大都屬于軍民兩用；另一方面，通過大量出口武器裝備和軍民兩用技術(shù)，帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。俄羅斯武器裝備和軍民兩用技術(shù)出口一直處于世界前列。俄軍工系統(tǒng)有數(shù)百家企業(yè)與外國有合作關(guān)系，以此促進(jìn)國際合作。

（三）日本“先民后軍、以民掩軍”模式。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本戰(zhàn)后武裝力量發(fā)展受到嚴(yán)格限制。對此，一是采取“先民后軍”。為了發(fā)展被戰(zhàn)爭幾乎摧毀的經(jīng)濟(jì)，主要發(fā)展國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)；二是“以民掩軍”。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，日本民間企業(yè)在國防研究研發(fā)能力、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)費(fèi)投入等方面都有很大進(jìn)步。成為經(jīng)濟(jì)大國的日本，為了謀求政治和軍事大國的地位，開始借著發(fā)展“民生”，不斷加大國防投入，大力發(fā)展民間軍事工業(yè)，通過政策和資金支持，大大提升了軍民兩用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2008年5月，日本通過新的《宇宙基本法》草案，提出從非軍事應(yīng)用向非進(jìn)攻性軍事應(yīng)用轉(zhuǎn)變，允許日本從軍事角度利用空間，從而為日本研制更高分辨率的偵察衛(wèi)星乃至發(fā)展彈道導(dǎo)彈預(yù)警衛(wèi)星等航天裝備鋪平了道路。三是著力發(fā)展軍民兩用技術(shù)。日本政府認(rèn)為，發(fā)展軍民兩用技術(shù)能夠減少國家投資風(fēng)險(xiǎn)、降低成本，有利于軍工企業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。日本國防采購利用國防合同作為一種手段，促進(jìn)軍民兩用先進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；四是對重點(diǎn)軍工企業(yè)給予重點(diǎn)扶持。為保護(hù)可生產(chǎn)軍品的重點(diǎn)民間企業(yè)和主要軍品生產(chǎn)線，日本政府對如三菱重工業(yè)公司等，從經(jīng)費(fèi)、政策等方面實(shí)行政策傾斜。對于小型可生產(chǎn)軍品民企，日本政府也出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策，并提供財(cái)政補(bǔ)貼，國家以激勵(lì)這些企業(yè)積極拓展軍品研發(fā)，避免因國家削減裝備采購費(fèi)陷入倒閉。

（四）以色列“軍民一體、以軍帶民”模式。以色列國家人口較少，其軍事工業(yè)很發(fā)達(dá)。模式特點(diǎn)是“軍民一體，以軍帶民”。 一是狠抓軍民一體。以色列軍工企業(yè)尤其強(qiáng)調(diào)軍民一體，特別是航空工業(yè)、電子工業(yè)、制造工業(yè)等。在政府指導(dǎo)下發(fā)達(dá)的軍事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了一大批民用科技產(chǎn)業(yè)的形成。推動(dòng)著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢哉f，軍事工業(yè)是以色列富國強(qiáng)軍的“利器”。二是積極推行“以軍帶民” 政策。政府鼓勵(lì)從軍工企業(yè)下來的員工發(fā)揮其在軍事工業(yè)中的經(jīng)驗(yàn)和技能，為“軍轉(zhuǎn)民”工作作貢獻(xiàn)；軍工企業(yè)收購民用企業(yè)，以有效回避企業(yè)遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)；利用民間資金推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移。三是國防部科研機(jī)構(gòu)公司化運(yùn)營。為了與國際市場環(huán)境接軌，有利于國防部下屬機(jī)構(gòu)及企業(yè)開拓業(yè)務(wù)范圍及開展國際合作。以色列將國防部下屬的多家公司和拉法爾武器研制局轉(zhuǎn)變?yōu)閲泄韭毮?，競爭力迅速攀升?/p>

對我國軍民融合建設(shè)發(fā)展的主要啟迪

主要國家軍民融合建設(shè)發(fā)展植根于各自國情、軍情、市情和民情，比如，共性的特點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和科技領(lǐng)域統(tǒng)籌，以增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的整體支撐能力，著力提高軍民協(xié)同創(chuàng)新能力等等。這些都反映出一些深層次規(guī)律性問題，值得我們研究借鑒。

一是必須牢固樹立“兩個(gè)拉動(dòng)”的思想理念。實(shí)踐表明，拉動(dòng)國防裝備現(xiàn)代化、拉動(dòng)社會(huì)和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展不僅是軍民融合發(fā)展的客觀要求，也是軍民融合穩(wěn)步發(fā)展必須堅(jiān)持的科學(xué)理念。美軍運(yùn)用承包商進(jìn)行裝備保障的做法，很好地實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。在海灣戰(zhàn)爭期間，僅美陸軍就節(jié)省了約7萬人的保障兵力，同時(shí)76家承包商也從合作中獲得不小的利潤。美軍不僅在利用民間承包商方面有著上百年的傳統(tǒng)，而且在和平時(shí)期也注重承包商市場的培育，一直與軍工企業(yè)保持著良性互動(dòng)，從而使軍民融合保障體系得以良性發(fā)展。美國經(jīng)歷100多年重民輕軍、80多年以軍帶民的歷史，冷戰(zhàn)后轉(zhuǎn)為軍民雙向互動(dòng)，較好地平衡了國防與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系?？梢姡磺蟆盀榻?jīng)濟(jì)讓路或?yàn)閼?zhàn)爭讓路”都會(huì)導(dǎo)致摩擦消耗大、共贏周期長，都非長久之計(jì)，從一方主導(dǎo)轉(zhuǎn)為雙向互動(dòng)、合作發(fā)展才能共同受益。

二是堅(jiān)持以“作戰(zhàn)需求”牽引軍民融合發(fā)展。不論是武器裝備還是后勤保障，其目的就是滿足作戰(zhàn)需求的，這是軍民融合的切人點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭進(jìn)入“戰(zhàn)后”階段時(shí)，面對防不勝防的各種爆炸裝置的威脅，美軍急需大量的防地雷反伏擊車，先后有9家公司的9種基本型號參與競爭，從而使美軍在較短的時(shí)間內(nèi)購置到2萬多輛防地雷伏擊的戰(zhàn)車。堅(jiān)持以作戰(zhàn)需求為牽引，對軍地雙方都提出了更高的要求。這就要求軍方不僅要善于發(fā)現(xiàn)軍事行動(dòng)中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，還要密切關(guān)注最新科技發(fā)展動(dòng)態(tài)和成果轉(zhuǎn)化。力求應(yīng)用最新科技成果解決現(xiàn)實(shí)中的各種作戰(zhàn)需求。地方企業(yè)與部門在努力創(chuàng)新的同時(shí)，也要關(guān)注現(xiàn)實(shí)和未來軍事行動(dòng)的新情況、新問題，提前做好科研成果“民轉(zhuǎn)軍”的相應(yīng)工作。只有軍地雙方都瞄準(zhǔn)戰(zhàn)場，才能在解決戰(zhàn)場難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題上齊心協(xié)力，實(shí)現(xiàn)互利雙贏。

三是軍民融合要突出抓好相互對接、取長補(bǔ)短。美國利用承包商進(jìn)行裝備保障和后勤保障，不僅技術(shù)保障迅速、保障力量反應(yīng)和部署較快，而且成本相對較低。從整體情況看，在非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)、高新技術(shù)裝備保障、通用裝備保障等領(lǐng)域，民間保障的比例較大，成本相對較低，有利于他們發(fā)揮在技術(shù)、資源和反應(yīng)快捷、靈活方面的優(yōu)勢。因此，應(yīng)加強(qiáng)對軍民各種保障力量的銜接性、互補(bǔ)性研究，為各類裝備保障和后勤保障在作戰(zhàn)實(shí)施各階段提供強(qiáng)有力的支撐。

四是科學(xué)預(yù)見并努力規(guī)避軍民融合中的風(fēng)險(xiǎn)。軍民融合建設(shè)發(fā)展過程中，既存在發(fā)展的機(jī)遇和利益，也面臨著各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)與威脅。為此，必須注意加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理研究與探索，做到有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害，持續(xù)有力地推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。比如，有的重大項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)投入很大，工期相對較長，不注意跟蹤問效，不注重科學(xué)管控，有可能半途而廢。不及時(shí)予以糾正，就可能造成極大浪費(fèi)。實(shí)施軍民融合保障必然會(huì)形成多條供需鏈條維系著軍隊(duì)和地方之間雙方的供需鏈條。供需鏈條維系著軍隊(duì)和地方之間穩(wěn)定的保障關(guān)系，一旦斷裂將嚴(yán)重影響軍事系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在戰(zhàn)時(shí)，由于供需斷鏈，社會(huì)保障團(tuán)體沒能及時(shí)將有關(guān)作戰(zhàn)物資投送到位，可能消弱部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力或貽誤戰(zhàn)機(jī)。比如，在伊拉克戰(zhàn)爭中，有約1500個(gè)民間承包商參與美軍的行動(dòng)部署，提供技術(shù)支持和物資保障。但因其接口處存在先天的脆弱性，而成為聯(lián)軍后勤的“軟肋”。伊拉克軍隊(duì)通過干擾、破壞聯(lián)軍保障供應(yīng)鏈，導(dǎo)致供應(yīng)鏈運(yùn)作不暢，造成在納西里耶和納杰夫激戰(zhàn)的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第1師、第3機(jī)步師，以及第82、IO、空降師等，面臨缺糧、缺水、少彈藥的困境，甚至有的部隊(duì)連續(xù)三天只吃兩頓飯。供應(yīng)鏈斷裂，不僅使軍隊(duì)土氣大受影響，而且使軍事行動(dòng)因等待補(bǔ)給而“剎車”。這一情況啟示我們：要加強(qiáng)未來國際形勢和作戰(zhàn)環(huán)境的宏觀預(yù)測，以免在軍民融合發(fā)展上犯方向性錯(cuò)誤；要加強(qiáng)對研制生產(chǎn)過程中風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見，采取漸進(jìn)式、全壽命等管理方法，努力減少軍工企業(yè)研制生產(chǎn)過程中存在的“拖進(jìn)度、降指標(biāo)、漲經(jīng)費(fèi)”現(xiàn)象。

五是大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，促進(jìn)成果相互轉(zhuǎn)化。軍民融合的核心內(nèi)容就是要大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，這樣既可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，又可以加速國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。一方面，要從國家戰(zhàn)略的高度，加強(qiáng)對我國軍民兩用技術(shù)發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、合理分工，為軍民兩用科技成果轉(zhuǎn)化開辟通道。另一方面，加大對民營科研單位的扶持。大多民用科技單位不敢貿(mào)然承接軍品研制任務(wù)，客觀上限制了他們進(jìn)入軍品市場的積極性。所以，要想真正實(shí)現(xiàn)軍民融合發(fā)展，就必須加大對承擔(dān)軍品研制的民用科技單位的政策扶持，給予公平的稅收政策和利益補(bǔ)償，以激勵(lì)這些企業(yè)積極承擔(dān)和拓展軍品科研生產(chǎn)項(xiàng)目。

六是優(yōu)化融合領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)融合的有機(jī)銜接。隨著科技不斷進(jìn)步，融合應(yīng)在縱橫兩個(gè)維度上延伸拓展。一是融合領(lǐng)域不斷拓展。比如，在軍隊(duì)后勤保障社會(huì)化方面，從提供一般補(bǔ)給品向提供高科技含量的系列產(chǎn)品，從平時(shí)保障向戰(zhàn)場保障，從提供實(shí)物資源向提供實(shí)物與管理方法并重等，從承包商被動(dòng)參與到融入計(jì)劃制定工作的拓展；二是融合領(lǐng)域之間有機(jī)街接。美國就是通過采用全壽命周期管理，將武器裝備的研發(fā)生產(chǎn)合作與后續(xù)的企業(yè)之間保障，以及企業(yè)為軍隊(duì)操控人員提供技能培訓(xùn)等活動(dòng)有機(jī)銜接起來；三是帶動(dòng)軍地各自體系的調(diào)整優(yōu)化。軍工領(lǐng)域的軍民融合發(fā)展導(dǎo)致了市場格局變化，成為行業(yè)優(yōu)化發(fā)展的一個(gè)重要因素；利用民力實(shí)施保障，為軍隊(duì)保障體系的精簡優(yōu)化提供了良好外部條件。