黨的十八大以來社會治理的理論演變與制度創(chuàng)新

楊會良　陳蘭杰　楊雅旭

摘 要：推進社會治理創(chuàng)新是黨的十八屆三中全會提出的新要求。黨的十八大以來，黨對于社會治理制度做了許多有益探索，我國社會治理制度不斷完善，社會治理方式不斷創(chuàng)新。本文詳細梳理和分析黨的十八大以來社會治理理論發(fā)展的政策脈絡(luò)和演變邏輯，重點探討黨的十九大社會治理思想創(chuàng)新的重大價值。

關(guān)鍵詞：社會治理；理論演變；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0075-05

一、引 言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。這是黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點，體現(xiàn)了我國對35年改革開放經(jīng)驗的深刻總結(jié)，表明了我們黨對政治社會發(fā)展規(guī)律的深入把握。

從新公共管理理論視角來看，服務(wù)型政府的理想模式是公共治理模式。公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程。上述治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展。黨的國家治理理念升華帶動著社會治理理念創(chuàng)新，《決定》專列一章闡述“創(chuàng)新社會治理體制”的要求，指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理機制，確保社會既充滿活力又和諧有序。[2]”這是中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標志著中國共產(chǎn)黨的治國理政理念發(fā)生了新變化。黨的十八大以來，社會治理的發(fā)展體現(xiàn)出我黨理論聯(lián)系實際、與時俱進的品格。系統(tǒng)分析黨的十八大以來社會治理理論的發(fā)展，有助于全面把握黨中央社會治理的方略，從不同領(lǐng)域、不同層面、不同程度推進社會治理制度創(chuàng)新和發(fā)展。

二、“社會治理”思想的產(chǎn)生和演進

黨的十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟、政治體制改革的廣度和深度都在不斷拓展，逐漸進入改革攻堅階段。一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進展，但同時也會帶來一系列的社會問題，如民生領(lǐng)域還有不少短板、城鄉(xiāng)收入分配差距依然較大、就業(yè)醫(yī)療養(yǎng)老方面仍有不少難題、社會文明水平尚需提高等，這些問題的解決需要社會治理理念的同步推進。

社會治理起源于社會管理，從“社會管理”到“社會治理”，體現(xiàn)了我黨對社會建設(shè)的認識經(jīng)歷了長期反復(fù)和上升的過程（如表1所示）。

表1 “社會管理”到“社會治理”的概念發(fā)展歷程

從上表可以看出，我國社會治理的理論體系在不斷完善、進步和創(chuàng)新。2004年，首次提出“社會管理格局”這一概念，并說明主體包括黨委、政府、社會和公眾。2007年，提出要健全社會管理體制，具體涉及社會管理的制度和方式。2012年，提出五位一體總體布局后，特別提出要加強社會建設(shè)，并對社會建設(shè)進行了重要戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)了從社會管理格局向社會管理體制的轉(zhuǎn)變。2013年以來，以習近平同志為核心的黨中央實現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，并在“十三五”規(guī)劃綱要中對加強和創(chuàng)新社會治理作出全面部署，通過不斷努力改進社會治理的方式，激發(fā)社會組織活力[3]。

由“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變，展示出一種全新的政治理念，治理與管理雖一字之別，但內(nèi)涵卻有根本不同：一是主體多元。治理的主體既可以是公共權(quán)力機構(gòu)，又可以是市場和社會組織；而管理的主體則相對單一，主要是政府等國家公共權(quán)力機構(gòu)。黨的十九大提出的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”論斷，就充分體現(xiàn)了治理多元主體共治的理念。二是權(quán)力來源多樣。治理的權(quán)力來自公眾認可及社會契約，甚至在很多情況下，公民直接行使權(quán)力，達到自治的效果；管理的權(quán)力則來自統(tǒng)治階級及國家法律授權(quán)。三是手段機制柔性。治理強調(diào)對話、協(xié)商、長期合作，強調(diào)權(quán)力的自上而下或平行運行；而管理以政府命令、控制和規(guī)制為主，強調(diào)權(quán)力自上而下的運行，強調(diào)剛性。四是適用范圍寬泛。治理是一個比政府更寬泛的概念，適用于全社會；而管理是一個制度性概念，體現(xiàn)國家意識形態(tài)，只適用于政府權(quán)力所及領(lǐng)域。五是價值取向強調(diào)民主法治。治理強調(diào)民主觀、社會觀和法治觀；管理則強調(diào)行政觀、制度觀和責任觀。六是達成效果的協(xié)同性。面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，治理更注重事務(wù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將頂層設(shè)計與摸著石頭過河有機結(jié)合，效果往往事半功倍；而管理多頭痛醫(yī)頭、就事論事，效果往往事倍功半。

“社會治理”思想的產(chǎn)生、演進過程也是中國特色社會主義社會治理體系不斷完善的過程。加強和創(chuàng)新社會治理，是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府的治理能力的必然要求，是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的必然要求。加強和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系有利于提高社會治理以及整個國家治理體系的現(xiàn)代化、科學(xué)化和精細化水平，有利于促進社會秩序和安全形勢的持續(xù)好轉(zhuǎn)，為人民群眾的生命安全、社會的穩(wěn)定發(fā)展提供和諧環(huán)境，建設(shè)更高水平的平安中國。

三、黨的十九大“社會治理”思想解析

2017年10月，以習近平同志為核心的黨中央針對當前社會建設(shè)面臨的新形勢新情況新問題，在黨的十九大報告中共10次提到“社會治理”，著力強調(diào)“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理[4]”，同時圍繞社會治理創(chuàng)新，在破立結(jié)合中，提出了社會建設(shè)的許多新理念新思想新舉措，站位高遠，意義重大，影響深遠，開拓了中國特色社會主義社會建設(shè)的新境界，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。下文將仔細對比黨的十八大到十九大“社會治理”相關(guān)用詞的變化（如表2所示），深刻解讀十九大社會治理創(chuàng)新的相關(guān)思想。

表2 黨的十八大到十九大關(guān)于社會治理的用詞變化

（一）創(chuàng)新社會治理理念

理念是行動的先導(dǎo)。創(chuàng)新社會治理，首先要創(chuàng)新社會治理的理念。從黨的十八大的“社會管理”到十九大的“社會治理”，雖然只有一字之差，但體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，同時也反映了在治理主體、治理方式、治理范圍、治理重點等方面的明顯不同。

黨的十九大報告更加強調(diào)“以人民為中心”，報告在總結(jié)五年工作和歷史性變革時多次提到“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”，在加強和創(chuàng)新社會治理單列的章節(jié)中也多次提到，“人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”，并首次提出“保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)”。加強和創(chuàng)新社會治理，要時刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，這樣的“人民觀”是在新的歷史條件下創(chuàng)新社會治理的核心價值觀，也是引領(lǐng)中國特色社會主義社會事業(yè)不斷前進的新型治理觀。

同時，推進改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，社會治理的重點難點也在基層，必須把社會治理的重心落到城鄉(xiāng)基層[5]。黨的十九大報告指出，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！绷暯皆赋?，“基層是社會的細胞，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，社會治理的中心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準有效的服務(wù)和管理[6]?！?/p>

社會治理重心下移至基層，重在加強城市常態(tài)化管理和農(nóng)村社會治理。

第一，要加強城市常態(tài)化管理?，F(xiàn)在，我國既處于城鎮(zhèn)化進程快速推進時期，又處于社會矛盾凸顯期。2016年，按常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%。2016年末，全國流動人口達2.45億人。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。社會治理應(yīng)特別關(guān)注環(huán)境、交通和社會治安等與百姓生活息息相關(guān)的問題。

第二，要加強農(nóng)村社會治理。黨的十九大提出“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系[7]”；“堅持大扶貧格局，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！鞭r(nóng)村、農(nóng)民問題是建設(shè)“平安中國”的關(guān)鍵問題，是極重要的民生，應(yīng)成為社會治理的重點。

第三，重在妥善處理人民內(nèi)部矛盾，維護國家安全。習近平指出，要“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”“推動全社會形成維護國家安全的強大合力?！?/p>

（二）創(chuàng)新社會治理體制

創(chuàng)新社會治理，必須創(chuàng)新社會治理體制[8]。黨的十九大提出，要“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[9]。

可以發(fā)現(xiàn)，社會治理體制由十八屆五中全會的“政府主導(dǎo)”變?yōu)椤罢撠煛保w現(xiàn)了社會治理主體的變化，政府不再主導(dǎo)一切，而是引導(dǎo)和支持社會力量積極參與社會治理。這種新的社會治理體制與傳統(tǒng)的社會治理體制的最大差別，就在于強調(diào)社會治理的主體不是一元的，而是多元的，政府、社會、公眾要各歸其位、各擔其責、協(xié)同治理，同時更加注重為社會治理提供法治保障。

此外，黨的十九大報告首次提出“打造共建共治共享的社會治理格局[10]”。與以往的“共建共享”相比，雖然只多了兩個字“共治”，但卻體現(xiàn)了新時代社會治理的新方式，那就是“堅持人人盡責、人人享有”，充分發(fā)揮社會治理的協(xié)同作用，做到社會治理人人參與，包括各類群眾組織、基層群眾自治組織以及其他各類社會組織等。

（三）創(chuàng)新社會治理方式和手段

經(jīng)歷了粗放式社會治安向經(jīng)驗式社會管理、精細化社會治理的轉(zhuǎn)變之后，黨的十九大報告正式提出，要著力提高社會治理的“四化”水平，即提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，體現(xiàn)了社會治理方式更加注重社會協(xié)同、法治保障、技術(shù)支持和質(zhì)量要求。

創(chuàng)新社會治理手段，推進現(xiàn)代化、智能化治理，實施網(wǎng)格化管理，打造線上線下“兩張網(wǎng)”，打造基礎(chǔ)綜合服務(wù)管理信息化平臺，不斷推進現(xiàn)代科技與社會治理的深度融合，深刻認識到互聯(lián)網(wǎng)在國家治理和社會治理中的重要作用。這是社會治理現(xiàn)代化的基本要求，表明國家在社會治理方面在不斷改進職能建設(shè)，加大投入力度，有利于實現(xiàn)整個國家治理體系的現(xiàn)代化。

四、黨的十九大

“社會治理”思想創(chuàng)新的重大價值

黨的十八大以來的社會治理實踐及黨的十九大報告對社會治理理論體系的創(chuàng)新，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義，不僅有效助力如期實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，而且開拓了中國特色社會主義社會治理的新境界。

第一，建立并發(fā)展了科學(xué)社會主義社會治理思想。黨中央在馬列主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系的指導(dǎo)下，結(jié)合當前改革現(xiàn)狀、社會實情，提出了一系列社會治理新理念新思想，是對科學(xué)指導(dǎo)思想的繼承和發(fā)展。例如，以人民為中心的社會治理思想，不僅回答了“社會治理為了誰、依靠誰”的問題，也回答了社會治理的評判標準和行動準則問題。

黨中央把脫貧作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標志性指標，在黨的十九大報告“加強和創(chuàng)新社會治理”一節(jié)中重點增加“打好脫貧攻堅戰(zhàn)”這一措施，通過建立一套行之有效的脫貧攻堅責任體系、政策體系、投入體系等，落實各項部署政策，這也是黨始終將人民利益作為根本利益的體現(xiàn)。

第二，實現(xiàn)了傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變。由“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但思想更深刻、內(nèi)涵更豐富。“社會治理”更加突出了黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負責的多元社會主體共同參與、良性互動，有利于構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局，突出了系統(tǒng)治理、法治治理、源頭治理、綜合治理，也突出了全面加強黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)，為實現(xiàn)社會治理科學(xué)化、現(xiàn)代化、專業(yè)化、智能化提供堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心和組織保證。這都標志著傳統(tǒng)社會管理向適應(yīng)新時代發(fā)展的現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變[11]。

第三，構(gòu)建了社會治理與平安中國、人類命運共同體之間的聯(lián)系。國家安全是定國安邦的基礎(chǔ)，也是社會穩(wěn)定和社會進步的前提。2014年1月，中共中央正式成立國家安全委員會，推進國家安全法制建設(shè)。制定《國家安全戰(zhàn)略綱要》和《關(guān)于加強國家安全工作的意見》，規(guī)劃了在新形勢下維護國家安全的指導(dǎo)思想。黨的十九大報告也多次提到“平安中國”，強調(diào)國家安全對社會治理的重要性。

五、結(jié) 語

黨的十八大以來我國社會治理的理論與制度發(fā)展呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢，通過總結(jié)歸納社會治理思想的產(chǎn)生與演變，能夠及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)社會治理在實踐中存在的問題，不斷完善社會治理制度。近5年來的中國社會治理思想與國家發(fā)展形勢變化有密切聯(lián)系，黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個大局、統(tǒng)籌發(fā)展安全兩件大事，積極宣傳人類命運共同體思想，既有利于為我國社會建設(shè)和社會治理提供良好的國內(nèi)國際環(huán)境，又有利于為促進人類社會發(fā)展打開新的視角。社會治理的最終目的是為了滿足人的合理需求，站在中國特色社會主義新時代的起跑線上，唯有以黨的十九大報告精神為指引，不斷推進我國社會治理制度建設(shè)步伐，完善社會治理制度體系，改進社會治理方式，才能不斷提升民眾滿意度。

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