提高補(bǔ)償成效 需要找準(zhǔn)首要目標(biāo)
——專訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山

□ 本刊記者 祁巧玲

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興面臨兩個明顯短板，環(huán)境問題和貧困問題。在眾多政策工具中，生態(tài)補(bǔ)償制度被賦予了多重期待。

生態(tài)補(bǔ)償對于平衡保護(hù)與發(fā)展效果如何？能在多大程度上減貧脫貧？對鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有多大助力？要提高實(shí)施成效需要從哪些方面作出改進(jìn)？記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓繕?biāo)是什么？

解決生態(tài)環(huán)境問題

一提到生態(tài)補(bǔ)償，大家往往想到的是流域和區(qū)域補(bǔ)償。靳樂山指出，生態(tài)補(bǔ)償這種政策工具，最早其實(shí)是起源于農(nóng)業(yè)面源污染防治。近年來我們對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫夂蛻?yīng)用都拓展了，但環(huán)境目標(biāo)始終是這項政策工具的首要目標(biāo)。

十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的總要求是，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。其中，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。靳樂山指出，生態(tài)宜居既包括俠義的居住環(huán)境的改善，也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。

隨著固定源污染逐步實(shí)現(xiàn)排污許可制改革，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為我國污染防治工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。與點(diǎn)源污染相比，面源污染隨機(jī)、分散、不易監(jiān)測，溯源和監(jiān)管難度非常大。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和多年的探索實(shí)踐，科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能有效削減和防治面源污染。

據(jù)靳樂山介紹，目前直接針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償主要有三種。一是對農(nóng)業(yè)面源污染防治的生態(tài)補(bǔ)償，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境損害為目標(biāo)；二是對華北地下水超采區(qū)的季節(jié)性休耕的補(bǔ)償，以減少農(nóng)業(yè)對水資源的消耗為目標(biāo)；三是對遏制土地退化的輪作的補(bǔ)償，目前主要是以東北黑土地的地力恢復(fù)為目標(biāo)。

不過，由于我國農(nóng)業(yè)面源污染的來源比較復(fù)雜，存在明顯的地區(qū)差異和個體差異，目前還沒有形成一套行之有效的補(bǔ)償機(jī)制。有一些針對不同污染源的分散政策，例如化肥減量、畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理等，但是各地落實(shí)情況也不盡樂觀。

靳樂山建議，當(dāng)前的環(huán)境管理目標(biāo)，亟須設(shè)計并落實(shí)一套差異化的農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)償機(jī)制和完善的監(jiān)管評價體系。“不過，無論是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還是對鄉(xiāng)村振興，生態(tài)補(bǔ)償只是眾多政策工具之一，不可能完全解決難題，還需要全方位的政策措施?！苯鶚飞秸f。

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)從何處著力？

協(xié)調(diào)中央和地方，加大轉(zhuǎn)移支付力度

絕大部分鄉(xiāng)村守著綠水青山，卻沒守來金山銀山。如何平衡綠水青山保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系，生態(tài)補(bǔ)償政策往往被寄予厚望。

據(jù)了解，我國已經(jīng)初步建立了對綠水青山守護(hù)者的生態(tài)補(bǔ)償體系，涵蓋了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、濕地、荒漠、流域、海洋等領(lǐng)域，包括退耕還林還草等直接給人的補(bǔ)償，以及生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等給地方政府的補(bǔ)償。

靳樂山認(rèn)為，“就近幾年出現(xiàn)的問題看，保護(hù)綠水青山，更多的是要協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。”例如開礦，往往是地方政府與礦主的共謀。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要增加財政收入，礦產(chǎn)資源的開發(fā)是一個重要途徑，老百姓反而獲利不大?！斑@種情況下，就應(yīng)當(dāng)以地方損失的機(jī)會成本為依據(jù)，給予地方政府補(bǔ)償，彌補(bǔ)地方財政缺口。中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，就是這種情況。”

從2008年開始的中央財政對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以環(huán)境保護(hù)和民生改善為政策目標(biāo)，一直在加大力度，到2017年，年預(yù)算總數(shù)已從60億元增加到627億元，范圍輻射到全國各省份。但由于制度設(shè)計的缺陷，導(dǎo)致這項機(jī)制沒能有效引導(dǎo)地方政府積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)。這些缺陷包括，在資金分配上，沒有考慮到不同稟賦下生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的成本差異；資金的使用上，由地方政府自主支配，而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大多在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，民生改善的壓力大；評估考核標(biāo)準(zhǔn)粗略，獎懲力度不大等。也正因此，很多專家都在呼吁，加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善制度設(shè)計。

呼倫貝爾草原

生態(tài)補(bǔ)償能在多大程度上減貧？

要想讓作為環(huán)境政策的生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)，需要針對性的制度設(shè)計

中央關(guān)于脫貧的“五個一批”措施就包括，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。生態(tài)補(bǔ)償能在多大程度上減貧脫貧？

靳樂山強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)補(bǔ)償本身是環(huán)境治理的政策手段，如果想同時產(chǎn)生減貧的政策效應(yīng)，就必須有針對性地把減貧目標(biāo)設(shè)計進(jìn)去?！崩?，對公益林1畝補(bǔ)貼15元，這種補(bǔ)償不會產(chǎn)生多少減貧效果，但是公益護(hù)林員制度，就能產(chǎn)生顯著的減貧效果。

靳樂山以退耕還林還草為例分析道，第一輪補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較高，農(nóng)民主動爭取參與，也產(chǎn)生了明顯的減貧效果；之后由于大幅降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就幾乎沒有多少減貧效果了。理論上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高越有助于減貧，但同時也會讓國家財政負(fù)擔(dān)加重，財政資金使用效率降低。因此，政策設(shè)計還要綜合平衡各方需求。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼怎么考慮資源和生態(tài)？

政府補(bǔ)償?shù)耐瑫r要激發(fā)市場在生態(tài)補(bǔ)償中的潛能

新時代對農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，從保障糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ鲜澄锇踩①Y源安全和生態(tài)安全。資源和生態(tài)安全，要求把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設(shè)全局的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系，其中就包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

靳樂山介紹，在過去十幾年，我國在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面投入非常大，最多時有50多種補(bǔ)貼，近幾年更是每年有千億級的投入，財政壓力非常大。與此同時，由于全國近三分之一的土地流轉(zhuǎn)，以及耕地質(zhì)量下降、農(nóng)地污染嚴(yán)重等問題，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的不合理性逐漸凸顯。

2016年底，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，調(diào)整政策目標(biāo)，啟動新一輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革。

靳樂山指出，新一輪改革將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善作為重要的政策目標(biāo)，停止不符合要求的，新增和提高能有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的，綜合考慮財政承受能力，提高了財政資金使用效率。其中最具代表性的，是作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主體的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼合并調(diào)整為地力保護(hù)補(bǔ)貼。

靳樂山說，“生態(tài)補(bǔ)償通常被分為市場補(bǔ)償和政府補(bǔ)償，很多時候需要兩種方式配合使用?！?/p>

例如一些地方政府會對有機(jī)認(rèn)證做補(bǔ)貼，也會有一些諸如有機(jī)肥使用、測土配方施肥等的補(bǔ)償機(jī)制，盡管都是小范圍的，但正在發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)淖饔?。與此同時，有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品市場價格遠(yuǎn)高于一般農(nóng)產(chǎn)品，這就是市場的生態(tài)補(bǔ)償作用。

然而現(xiàn)實(shí)是，我國有機(jī)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品的市場發(fā)育并尚不健全，信用體系、認(rèn)證及監(jiān)督機(jī)制都存在問題，也缺乏相對穩(wěn)定的購買力。綜合因素導(dǎo)致，這種市場補(bǔ)償并不能有效激勵生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如何更好地通過制度設(shè)計，激發(fā)市場在生態(tài)補(bǔ)償中的潛能，是今后需要重視的。

補(bǔ)償效果不好，原因在哪？

制度設(shè)計或多或少存在缺陷

靳樂山所在的研究團(tuán)隊以青海、貴州、云南為樣本，對生態(tài)補(bǔ)償做了調(diào)查研究。他們發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)域有七成以上的公務(wù)人員認(rèn)為，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償體系還不完善，主要問題集中在以下幾個方面：48.3%的人認(rèn)為補(bǔ)償資金不足；41.7%的人認(rèn)為缺乏補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系；34.2%的人認(rèn)為考核評價體系不完善；19.2%的人認(rèn)為，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償體系，沒有起到有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

是不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ却_實(shí)不夠大？我國每年投入幾千億的財政資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，體量之大在全世界也少有。

如此大體量的財政投入，為什么效果并不明顯？靳樂山認(rèn)為，補(bǔ)償資金不足是基層的直觀感受，也是表象，根本原因還是生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計本身存在一些問題，財政資金使用效率低下。

例如草原生態(tài)補(bǔ)償中的草畜平衡獎勵，全國統(tǒng)一按照草場面積進(jìn)行平均獎勵。但實(shí)際操作中，大牧戶拿走了70%左右的補(bǔ)償，而他們大多不超載或者超載率非常低；中小牧戶是超載過牧的主體，卻只拿到了30%左右的補(bǔ)償。“當(dāng)補(bǔ)償無法彌補(bǔ)中小牧戶減畜的損失時，補(bǔ)償制度的生態(tài)環(huán)境效益、社會效益以及公平性都大打折扣。這時候如果盲目加大補(bǔ)償力度，不但增加財政負(fù)擔(dān)，效果仍然不會明顯?！?靳樂山說。

靳樂山提出，比起提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我們更需要的是，綜合考慮草場面積、超載程度、草場生產(chǎn)力等因素，來設(shè)計差別化的補(bǔ)償機(jī)制?！爱?dāng)然，差別化就意味著操作成本的提高?！苯鶚飞秸f，“未來這項制度的調(diào)整方向應(yīng)該是，在差別化補(bǔ)償和操作成本之間找到平衡點(diǎn)?！?/p>

靳樂山建議，應(yīng)探索實(shí)施綜合生態(tài)補(bǔ)償，統(tǒng)籌使用生態(tài)補(bǔ)償資金，提高財政資金使用效率?？h級政府對地方生態(tài)環(huán)境有最清晰的判斷，應(yīng)該給予縣級政府統(tǒng)籌使用生態(tài)補(bǔ)償資金的權(quán)限。各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)竭_(dá)縣級政府后，由縣級政府根據(jù)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)重要性等的判斷，再分配使用補(bǔ)償資金，確保資金用在刀刃上。

靳樂山說，“資金統(tǒng)籌使用，效益也要統(tǒng)籌評估?！彪m然目前的生態(tài)補(bǔ)償制度有績效評估的設(shè)計，但都是補(bǔ)償部門自己評估，沒有獨(dú)立的第三方評估，評估方法及其結(jié)果的客觀性有待證實(shí)。

配合綜合生態(tài)補(bǔ)償，其研究團(tuán)隊正在探索基于生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的生態(tài)補(bǔ)償績效評估機(jī)制，以期既能衡量一個地方生態(tài)環(huán)境的改善情況，還可以評估各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合效益。