當(dāng)?shù)浞?深圳要補(bǔ)幾塊短板？
——深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建及提升策略研究

□ 魏真

以《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》（環(huán)生態(tài)〔2016〕4號）為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系最新研究和實(shí)踐動態(tài)，我們構(gòu)建了深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，以全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確評估并進(jìn)一步提升全市的生態(tài)文明建設(shè)水平。在此基礎(chǔ)上，我們又對比國家生態(tài)文明建設(shè)示范市生態(tài)文明建設(shè)水平，明確生態(tài)文明水平提升的重點(diǎn)領(lǐng)域有三個，分別為：改善地表水環(huán)境質(zhì)量，加快構(gòu)建特色鮮明的生態(tài)制度體系，以及深入提升生態(tài)文明意識水平。

深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，肩負(fù)著改革開放排頭兵和試驗(yàn)田的歷史使命，歷屆市委市政府高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以生態(tài)立市為指引，積極探索生態(tài)文明建設(shè)深圳模式，不斷打響深圳質(zhì)量、深圳標(biāo)準(zhǔn)、深圳信譽(yù)、深圳品牌。下一步，深圳的目標(biāo)就是，以指標(biāo)體系為依托，努力打造經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的典范。

一、生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系研究和實(shí)踐動態(tài)

目前全國生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系研究和實(shí)踐案例較多。我們從體系框架、指標(biāo)內(nèi)涵等角度，對國家印發(fā)的生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)指標(biāo)體系，省、市、區(qū)各層級實(shí)踐過程中的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，以及相關(guān)學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)研究構(gòu)建的指標(biāo)體系等進(jìn)行了不同維度的比較，明晰了生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系研究及實(shí)踐案例特征及變化規(guī)律。見表1-1。

生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系是生態(tài)文明理論探究和實(shí)踐操作的紐帶和橋梁，既能在意識層面幫助人們理解生態(tài)文明的內(nèi)涵，又能在行為層面為人們身體力行實(shí)踐生態(tài)文明提供指南。指標(biāo)體系的構(gòu)建需遵從以下原則：第一，能比較客觀地反映生態(tài)文明建設(shè)情況，較好地度量其建設(shè)水平，具有科學(xué)性和可操作性。第二，把范圍較廣的相關(guān)信息結(jié)合成為一個或若干個指標(biāo)，同時(shí)避免指標(biāo)間重疊交叉，做到指標(biāo)體系既能綜合反映生態(tài)文明建設(shè)狀況，又能突出地方特色。第三，盡量選取能夠量化的指標(biāo)，不易量化的指標(biāo)進(jìn)行定性描述。

二、深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建及評估

深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系在把握國家層面指標(biāo)體系變化趨勢以及生態(tài)文明建設(shè)特色城市特征的基礎(chǔ)上，對生態(tài)制度、生態(tài)文化兩個領(lǐng)域的相關(guān)指標(biāo)予以重視，設(shè)置了若干體現(xiàn)區(qū)域特色生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)，呈現(xiàn)出明顯的深圳特點(diǎn)。

1.構(gòu)建深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系

深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體現(xiàn)的構(gòu)建，緊扣生態(tài)文明內(nèi)涵與特征，以定性與定量相結(jié)合、理論與實(shí)踐相結(jié)合、可行性和可操作性相結(jié)合、典型性和代表性相結(jié)合等為原則，以《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》（環(huán)生態(tài)〔2016〕4號） 為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)突出深圳市生態(tài)文明建設(shè)特色。指標(biāo)體系包括生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化6個領(lǐng)域，空間格局優(yōu)化、資源節(jié)約與清潔生產(chǎn)等9大任務(wù)，共計(jì)40項(xiàng)指標(biāo)的框架。其中指標(biāo)現(xiàn)狀值在參照《2016年深圳市政府工作報(bào)告》《2015年度深圳市環(huán)境狀況公報(bào)》等文件的基礎(chǔ)上，通過廣泛收集深圳市發(fā)展改革委、規(guī)劃國土委、人居環(huán)境委等多個指標(biāo)責(zé)任單位的意見得以明確。目標(biāo)值的設(shè)定，是以《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》（環(huán)生態(tài)〔2016〕4號）指標(biāo)要求為最低要求，結(jié)合了深圳市經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、水利等相關(guān)“十三五”規(guī)劃。深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系見表2-1，特色指標(biāo)設(shè)置原由見表2-2。

表1-1 生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系研究及實(shí)踐案例特征及變化規(guī)律一覽表

基于深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，對比國家的35項(xiàng)指標(biāo)要求，目前全市已有24項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)（其在1項(xiàng)為分項(xiàng)指標(biāo)），占比65.71%，另有5項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，有7項(xiàng)指標(biāo)缺乏現(xiàn)狀值（以下均概括為“未達(dá)標(biāo)”）。六大領(lǐng)域中生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)生活領(lǐng)域建設(shè)水平較高，涵蓋的指標(biāo)絕大部分已經(jīng)達(dá)到了國家生態(tài)文明建設(shè)示范市相應(yīng)要求。另外3個領(lǐng)域達(dá)標(biāo)情況相對較差，一是生態(tài)文化和生態(tài)文明意識宣傳領(lǐng)域，涉及未達(dá)標(biāo)指標(biāo)有“國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣占比”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參加生態(tài)文明培訓(xùn)的人數(shù)比例”“公眾對生態(tài)文明知識知曉度”“公眾對生態(tài)文明建設(shè)的滿意度”“節(jié)能器具普及率”等5個；二是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，涉及未達(dá)標(biāo)指標(biāo)有“應(yīng)當(dāng)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)企業(yè)通過審核的比例”“地表水環(huán)境質(zhì)量”“生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）”“污染場地環(huán)境監(jiān)管體系”等4個；三是生態(tài)制度領(lǐng)域，涉及未達(dá)標(biāo)指標(biāo)有“生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃”“態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度”“污染場地環(huán)境監(jiān)管體系”“生態(tài)保護(hù)紅線”等4個。

系體估評及標(biāo)指設(shè)建明文態(tài)生市圳1 深2-表

?

2.指標(biāo)系統(tǒng)定量評估及結(jié)果

在深圳市生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系中，各個指標(biāo)單位不一致，需進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。本次研究選擇指數(shù)法，這一方法涵義直觀明確、約束條件較少、便于地區(qū)比較、可操作性較強(qiáng)、容易理解掌握、應(yīng)用十分廣泛，涉及的公式見2-1及2-2。另外對于生態(tài)保護(hù)紅線、地表水環(huán)境質(zhì)量等缺乏現(xiàn)狀值或者指標(biāo)無法計(jì)算的指標(biāo)，綜合考慮目前深圳市工作情況，對其無量綱化結(jié)果進(jìn)行估計(jì)。在此基礎(chǔ)上，明確指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重的確定方法一般分為主觀賦權(quán)法（如專家打分法、評價(jià)區(qū)間統(tǒng)計(jì)法、層次分析法等）和客觀賦權(quán)法（如灰色決策法、主分量分析法等）。本研究采用專家打分法+層次分析法來確定指標(biāo)權(quán)重：首先向生態(tài)、環(huán)境、交通、城建、旅游等領(lǐng)域的專家進(jìn)行咨詢，由專家打分確定評價(jià)模型各因子權(quán)重（總分為1）；然后根據(jù)層次分析法的要求，構(gòu)建出判斷矩陣，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，直到各判斷矩陣的一致性比率CR＜0.1，確保判斷矩陣具有滿意的一致性，保證權(quán)重值的可靠性。根據(jù)指標(biāo)無量綱化結(jié)果及權(quán)重，運(yùn)用公式2-3得到深圳市生態(tài)文明建設(shè)綜合評估指數(shù)。

與生態(tài)文明呈正相關(guān)的指標(biāo)：

與生態(tài)文明呈負(fù)相關(guān)的指標(biāo)：

綜合評價(jià)指數(shù)計(jì)算公式：

式中：Qi為第i項(xiàng)指標(biāo)無量綱化結(jié)果；Si為第i項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)值（本次研究采用國家生態(tài)文明示范市指標(biāo)要求，深圳市特色指標(biāo)全部設(shè)定為達(dá)到目標(biāo)值）；Ci為第i項(xiàng)指標(biāo)的現(xiàn)狀值；Ri為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

根據(jù)以上方法說明，計(jì)算出2015年度深圳市生態(tài)文明建設(shè)綜合評價(jià)指數(shù)為85.59，參考“大鵬新區(qū)推出生態(tài)文明綜合指數(shù)”分級標(biāo)準(zhǔn)，可以初步判斷，目前全市生態(tài)文明建設(shè)水平處于優(yōu)等，生態(tài)文明建設(shè)水平較高。另外，根據(jù)六大領(lǐng)域得分情況來看，深圳市的生態(tài)生活、生態(tài)經(jīng)濟(jì)得分接近滿分，生態(tài)制度領(lǐng)域由于相關(guān)制度與保障機(jī)制建立工作尚在研究過程中，得分最低，其次分?jǐn)?shù)較低的為生態(tài)文化領(lǐng)域。

三、深圳市生態(tài)文明建設(shè)提升重點(diǎn)及難點(diǎn)

根據(jù)指標(biāo)體系達(dá)標(biāo)情況和評估結(jié)果，目前深圳市生態(tài)文明建設(shè)水平進(jìn)一步提升的重點(diǎn)及難點(diǎn)如下：

1.全市大氣環(huán)境明顯改善，但水環(huán)境質(zhì)量改善難度較大，是未來生態(tài)文明建設(shè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提升的難點(diǎn)

自2013年，國務(wù)院相繼印發(fā)了《大氣污染防治行動計(jì)劃的通知》《水污染防治行動計(jì)劃》《土壤污染防治行動計(jì)劃》。深圳市結(jié)合區(qū)域特征，深入落實(shí)國家頂層政策，同時(shí)，還開展了“鵬城水更清”“全市地下水環(huán)境質(zhì)量普查”等多個專項(xiàng)行動。全市整體生態(tài)環(huán)境不斷提升，特別是2017年全市PM2.5濃度為28微克/立方米，比2012年下降了29.2%，在全國74個重點(diǎn)城市中排名第七。但是，在地表水環(huán)境方面，由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口高度密集、市政污水系統(tǒng)不完善等因素，全市水質(zhì)較差河流數(shù)量較多，特別是茅洲河，在2013年被廣東省環(huán)保廳、監(jiān)察廳掛牌督辦。

對比國家生態(tài)文明建設(shè)示范市指標(biāo)體系，深圳市的地表水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)難度較大，將是未來需要突破的難點(diǎn)。

2.深圳市及各區(qū)在生態(tài)制度領(lǐng)域做了大量創(chuàng)新實(shí)踐，但生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度等制度建立進(jìn)程相對緩慢，是未來生態(tài)文明建設(shè)水體提升的重點(diǎn)

深圳市在生態(tài)文明制度建設(shè)方面做了大量創(chuàng)新：將環(huán)保實(shí)績考核制度升級為生態(tài)文明建設(shè)考核體制，截至目前已實(shí)踐了5年，基本形成了特色鮮明、較為成熟的生態(tài)文明建設(shè)工作考核制度；初步形成較為完善的全市環(huán)境形勢分析會制度，由市級領(lǐng)導(dǎo)把握全市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)，并不斷深入推進(jìn)質(zhì)量改善和提升工作。轄區(qū)鹽田區(qū)的綠色GEP（城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）核算體系積累了大量經(jīng)驗(yàn)，成為全國首次嘗試為城市生態(tài)系統(tǒng)定價(jià)的區(qū)域。

然而，“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度”“污染場地環(huán)境監(jiān)管體系”等制度建立進(jìn)程相對緩慢，與國家生態(tài)文明建設(shè)示范市水平存在一定差距。

縮短與示范區(qū)域建設(shè)差距，生態(tài)文明制度領(lǐng)域的研究和實(shí)踐，將是未來全市生態(tài)文明建設(shè)水平提升的重點(diǎn)。

3.全市擁有“國家生態(tài)區(qū)”等多個生態(tài)文明示范稱號，然而部分轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平相對較低，生態(tài)文明意識水平有待進(jìn)一步提升

自2000年以來，我國陸續(xù)開始了以生態(tài)文明建設(shè)為核心的城市發(fā)展模式探索。江蘇張家港市、湖北省十堰市等多個城市已榮獲生態(tài)市、生態(tài)文明先行示范區(qū)、生態(tài)文明試點(diǎn)示范區(qū)、海洋生態(tài)文明示范區(qū)等稱號，通過示范標(biāo)桿以點(diǎn)帶面實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)理念。國家層面逐步將民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，深化改革領(lǐng)導(dǎo)政績考核機(jī)制，培育領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)意識，保障頂層決策過程中推行生態(tài)文明建設(shè)理念。

自2006年以來，深圳市委、市政府提出了建設(shè)“和諧深圳、效益深圳”的發(fā)展目標(biāo)和“生態(tài)立市”的戰(zhàn)略思路，部分轄區(qū)獲得“國家級生態(tài)示范區(qū)”“國家生態(tài)區(qū)”“國家生態(tài)旅游示范區(qū)”等榮譽(yù)稱號；不斷完善生態(tài)文明考核制度優(yōu)化全市領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度；開展了多項(xiàng)生態(tài)文明宣傳活動，例如低碳知識競賽、“美麗深圳幸福家園”生態(tài)文明系列宣傳教育主題活動等。

然而，全市生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的整體榮譽(yù)稱號仍然較少。原特區(qū)外兩個轄區(qū)（寶安區(qū)和龍崗區(qū)）生態(tài)文明建設(shè)水平相對較低，與國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)存在一定差距?！肮妼ι鷳B(tài)文明建設(shè)的滿意度”“公眾對生態(tài)文明知識知曉度”等生態(tài)文明意識宣傳指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況不容樂觀。

因此，生態(tài)文化及生態(tài)文明意識宣傳，將是全市生態(tài)文明建設(shè)水平提升的重點(diǎn)。

表2-2 深圳市特征指標(biāo)增設(shè)原由一覽表

四、深圳市生態(tài)文明建設(shè)提升策略

1.重點(diǎn)推進(jìn)地表水環(huán)境質(zhì)量改善

針對全市地表水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，為達(dá)到國家生態(tài)文明建設(shè)示范市水平要求，在融入《水污染防治行動計(jì)劃》治水理念的前提下，可以從以下六個方面著手開展工作。一是加強(qiáng)對深圳河、龍崗河、坪山河、觀瀾河、茅洲河五條重要流域整治，研究制定一河一策，開展流域水環(huán)境執(zhí)法網(wǎng)格化管理。二是實(shí)施雨污分流，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是原特區(qū)外，應(yīng)循序推進(jìn)污水支管網(wǎng)建設(shè)及雨污分流改造，構(gòu)建沿河截污、污水干支管網(wǎng)建設(shè)、排水戶接駁三個層次的污水收集系統(tǒng)，盡快建成路徑完整、接駁順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的污水收集系統(tǒng)。三是完善末端污水處理設(shè)施及應(yīng)急處理體系，按照國家及省相關(guān)要求對現(xiàn)有污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)，不斷提升全市污水處理能力；重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)分散式應(yīng)急處理設(shè)施，收集處理直排污水。四是采取控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)水等措施，盡快完成黑臭水體治理進(jìn)度目標(biāo)。五是加強(qiáng)面源污染治理，清理地表水體流域內(nèi)非法養(yǎng)殖和農(nóng)家樂，加快清除重點(diǎn)河流、重點(diǎn)河段兩岸1公里范圍內(nèi)生活垃圾和工業(yè)垃圾堆放點(diǎn)，加強(qiáng)全市垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站管理。六是保障水源安全，完成水庫入庫支流的綜合治理，對部分水庫實(shí)施水生態(tài)修復(fù)，開展供水水庫水源涵養(yǎng)林建設(shè)。

廣東省深圳市鹽田區(qū)小梅沙

2.加快完善特色生態(tài)文明制度建設(shè)體系

結(jié)合特區(qū)立法權(quán)，應(yīng)從以下幾個方面著手開展：一是加快建立生態(tài)空間保護(hù)制度，強(qiáng)化基本生態(tài)控制線管理，加強(qiáng)生態(tài)廊道和生態(tài)屏障研究，嚴(yán)守耕地紅線，開展環(huán)境質(zhì)量、濕地、林地等生態(tài)紅線劃定，進(jìn)一步嚴(yán)格分區(qū)用途管制和分級保護(hù)。二是加快生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度建立進(jìn)程，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，結(jié)合深圳市實(shí)情，推動環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)法律制度、方法標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施機(jī)制的本地化，實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制和責(zé)任終身追究。三是盡快建立污染場地環(huán)境監(jiān)管體系，在落實(shí)《土壤污染防治行動計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，參照我國污染場地環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)（湖南省、重慶市和江蘇省的常州市、靖江市）實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)，開展土壤環(huán)境狀況調(diào)查評估，推進(jìn)企業(yè)在用場地污染狀況排查，建立潛在污染場地清單；加強(qiáng)污染場地危害鑒別與分級分類管理，嚴(yán)控污染場地的開發(fā)利用審批。

3.深入提升生態(tài)文明意識水平

從點(diǎn)到面、從意識到行動、從區(qū)域到企業(yè)全方位宣傳生態(tài)文明建設(shè)，培育、傳播、普及生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)知識，應(yīng)從以下幾

個方面著手開展：一是加快多個生態(tài)文明載體建設(shè)，建設(shè)一批生態(tài)文明建設(shè)教育基地、示范基地；加快推進(jìn)深圳市四個行政區(qū)創(chuàng)建為國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，預(yù)計(jì)2018年南山區(qū)、福田區(qū)、羅湖區(qū)創(chuàng)建完成，2019年寶安區(qū)創(chuàng)建完成。二是推進(jìn)多個生態(tài)細(xì)胞建設(shè)，加快生態(tài)街道、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)示范創(chuàng)建，持續(xù)推進(jìn)綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、綠色醫(yī)院綠色系列創(chuàng)建活動，打造輻射全市的綠色網(wǎng)絡(luò)。三是舉辦多個面向政府機(jī)關(guān)單位、企業(yè)、社會公眾人員的生態(tài)文明宣傳活動。對于機(jī)關(guān)單位，主要通過黨政培訓(xùn)的方式（網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場授課等形式）加強(qiáng)宣傳；對于企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)在團(tuán)體活動和規(guī)章制度中落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)理念；對于社會公眾，善用媒體（電視、微信、公眾號等）普及相關(guān)知識，結(jié)合重點(diǎn)節(jié)日宣傳活動，重點(diǎn)培育綠色生活方式，推進(jìn)社會公眾參與生態(tài)文明建設(shè)各個環(huán)節(jié)。