為什么說PPP模式是必然選擇？

□ 賈康

為更好地優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)以克服不平衡、不充分的制約，增加有效供給滿足人民需要，在不增稅、不增債并擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)投資的前提下，采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為必然選擇。

由于政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)在PPP中優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了1+1+1＞3，所以 PPP 的作用并不僅限于數(shù)量的最優(yōu)化，還能提高政府供給的質(zhì)量和效率。千千萬萬個(gè)PPP項(xiàng)目多贏式的包容性發(fā)展，是優(yōu)化小鎮(zhèn)建設(shè)模式的重要保障。

PPP既有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府的供給機(jī)制，使地方政府在公共工程領(lǐng)域，從傳統(tǒng)單一年度的預(yù)算收支管理，轉(zhuǎn)為更為合理的中長期資產(chǎn)負(fù)債管理，還可以其陽光化的公共參與和多方監(jiān)督，有效矯正和防范以往容易產(chǎn)生的偏離公共利益的弊病，在目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的結(jié)合上，形成對于善治的獨(dú)特貢獻(xiàn)。

在公用基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，政府一直居于主導(dǎo)地位，然而這種供給模式存在諸多問題。從“收”的角度來看：僅靠稅收籌資會(huì)導(dǎo)致供給不足，因?yàn)槎愂赵黾邮芊ǘs束和社會(huì)可接受度約束。政府債也會(huì)導(dǎo)致代際負(fù)擔(dān)不公，從一定程度上說，公債屬于稅收的一個(gè)變種，不可能無限制地增加。從“支”的角度看：公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對財(cái)政支出資金的爭奪，往往會(huì)導(dǎo)致同級政府部門之間或者上下級政府之間的不良博弈，這不是一個(gè)正向激勵(lì)。因此以PPP模式引入社會(huì)資本參與公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括特色小鎮(zhèn)建設(shè)，有利于緩解稅收扭曲、公債的代際不公及財(cái)政撥付無序等矛盾。

小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該更多地從公共利益、公共責(zé)任和政府對民眾訴求的回應(yīng)性來思考相關(guān)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共價(jià)值所在。新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮PPP合作模式潛力的一大關(guān)鍵，在于從基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)著手，由政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與其中或提供各種支持，通過與社會(huì)資本簽訂合同，引導(dǎo)私人部門積極參與小鎮(zhèn)建設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，PPP并非一般的跨部門合作或參與，是新型的政府企業(yè)間以契約為約束的伙伴機(jī)制，以合作共贏的方式參與公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但要可持續(xù)地發(fā)展PPP合作模式，絕非訂立契約那樣簡單，需要穩(wěn)固的基于合作者間的信任和法律、契約所保障的相互合作，其中所承諾的目標(biāo)規(guī)劃、資源整合、收益共享、責(zé)任共擔(dān)及協(xié)調(diào)服務(wù)等，需要以改革締造的制度環(huán)境升級版來保障。

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》明確指出，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止 PPP 異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。這份通知?jiǎng)χ府?dāng)前我國PPP市場中的諸多不規(guī)范現(xiàn)象，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展將進(jìn)入提質(zhì)的新階段。

小鎮(zhèn)建設(shè)體系是一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)政府供給體系的創(chuàng)新發(fā)展與因地制宜、有所節(jié)制地增強(qiáng)供給能力，是政府實(shí)現(xiàn)善治過程中不可偏廢的兩個(gè)方面。基于公共治理范式下的PPP構(gòu)建，有利于更好地權(quán)衡處理“有效市場+有為、有限政府”的組合關(guān)系，是我國公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效性與合法性的重要來源，它必然帶來從融資到管理，再到治理的創(chuàng)新，標(biāo)志著我國政府開啟現(xiàn)代治理、推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的善治篇章。